Høringsmøte – modell for investeringsavtaler

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Nærings- og fiskeridepartementet

Tale 3. juni 2015 kl. 09:00, Plenumsalen i R4.

Sjekkes mot framføring. 

 

Kjære alle sammen – god morgen!

Velkommen til høringsmøte om utkast til ny norsk modell for investeringsavtaler som er sendt på høring.

Norge har ikke inngått bilaterale investeringsavtaler siden midten av 1990-tallet. Det er et ønske fra næringslivet om at Norge bør etablere investeringsavtaler slik at det blir tryggere for norske bedrifter å etablere seg i og investere i andre land.

Regjeringen har derfor iverksatt arbeidet med å utforme et nytt mandat for fremtidige forhandlinger.

Det er utkastet til et slikt mandat – i form av et utkast til modellavtale – som nå er på høring.

Jeg vil understreke at regjeringen ønsker å gi alle mulighet til å komme med innspill. Det er derfor at saken er sendt på alminnelig høring, og det er bakgrunnen for at vi har dette møtet i dag.

Jeg skal redegjøre kort for hva slike investeringsavtaler er og hvilken betydning de har.

 

[1. Hva en investeringsavtale (og hva er modellavtalen)]

Investeringsavtaler er avtaler som sikrer investorer fra et land bedre og mer forutsigbare rammebetingelser når de investerer i et annet land enn det som ellers ville være tilfelle. Avtalene inngås mellom stater – og de er gjensidige.

Avtalene skal redusere risiko for urimelige inngrep fra vertslandets side. Eksempler på dette er hvis staten overtar investors eiendom uten erstatning, eller behandler investor i strid med grunnleggende rettsprinsipper.

Avtalene kan inngås selvstendig eller som del av en frihandelsavtale.

Typisk i slike avtaler er bestemmelser om

  • rimelig, rettferdig og ikke-diskriminerende behandling,
  • likebehandling av nasjonale og utenlandske investorer,
  • rett til å overføre kapital,
  • rett til erstatning ved ekspropriasjon,
  • og adgang for investor til å få løst tvister med vertslandet i internasjonal voldgift.

Nyere investeringsavtaler inneholder også bestemmelser om investors adgang til markeder, for eksempel at investor skal gis nasjonal behandling ved etablering. Det gjør også modellavtalen vi skisserer.

En modellavtale er vårt ønskede forhandlingsresultat på generelt grunnlag når avtalen vedtas. Den vil altså være vårt utgangspunkt for forhandlinger.

Det vil gjøres tilpasninger i mandatet for de enkelte forhandlingene med ulike land. Det kan også være at internasjonal utvikling tilsier at det bør gjøres endringer i modellen etter hvert.

De landene vi skal forhandle med kan ha en annen forventning om innholdet. Innholdet i avtaler som blir inngått, vil derfor reflektere det, slik det alltid er i forhandlinger.

Mandat til å starte forhandlinger med enkeltland vil bli behandlet i regjeringen. Det er Nærings- og fiskeridepartementet som har ansvaret for eventuelle forhandlinger, men disse vil foregå i tett samarbeid med andre berørte departementer.

Når man eventuelt har kommet frem til et forhandlingsresultat, vil avtalen legges frem for Stortinget for ratifikasjon.

Denne fremgangsmåten er den vanlige ved forhandling av folkerettslige avtaler.

Jeg ser av allerede mottatte høringsinnspill at en del tror dette arbeidet er en del av TTIP og TISA-forhandlingene, og jeg vil for ordens skyld understreke at investeringsavtaler vil vurderes og eventuelt inngås uavhengig av disse prosessene.

 

[2. Hvorfor mener regjeringen vi bør inngå investeringsavtaler?]

Bakgrunnen for regjeringens forslag om å inngå investeringsavtaler er:

  • å fremme norske investeringer i land som trenger kapital, og slik bidra til økonomisk utvikling.
  • å beskytte norske investeringer i utlandet. Det gjelder spesielt i land der den politiske og økonomiske situasjonen er ustabil eller hvor rettssystemet er lite utviklet;
  • og å sikre at norske bedrifter kan konkurrere på lik linje med bedrifter fra andre land;

Norske selskaper er selvsagt allerede godt etablert i utlandet. Norske selskaper i utlandet har rundt regnet 250.000 ansatte.

Det vi vet er at den globale veksten – og ikke minst veksten i global etterspørsel – først og fremst kommer i markeder som er mer krevende enn hos våre tradisjonelle handelspartnere.

Derfor mener vi det er viktig at norske myndigheter legger til rette for at norske selskaper skal ha gode rammebetingelser for sine investeringer.

I dag står norske bedrifter i en vesentlig dårligere stilling enn konkurrerende investorer fra andre land, dersom de utsettes for illegitime inngrep.

Det finnes over 3.000 investeringsavtaler globalt og EU-landene alene har over 1.400. Norge har 14. Dette betyr at selskaper fra EU får bedre konkurransebetingelser i mange land, dersom Norge ikke inngår egne avtaler.

Det å styrke norske bedrifters globale konkurransekraft, er også viktig for økonomien her hjemme. Det kan investeringsavtaler bidra til.

Undersøkelser fra 2009 fra FNs konferanse for handel og utvikling, UNCTAD,[1] viser også at eksistensen av en investeringsavtale innvirker positivt på beslutningen om å investere i et gitt land.  Investeringsavtaler kan derfor også bidra til økte investeringer i u-land og fremvoksende økonomier.

FN understreker (i World Investment Report 2014[2]) at hvis vi skal ha håp om å nå FNs nye bærekraftige utviklingsmål etter 2015, så er økte private investeringer uunnværlige. Det gjelder spesielt i utviklingslandene hvor behovene for investeringer er størst.

 

Mange land som av ulike grunner ikke har tilstrekkelig egen kapital, både ønsker og trenger å tiltrekke seg utenlandske investeringer. Dette er en viktig målsetning når utviklingsland og overgangsøkonomier inngår investeringsavtaler både med hverandre og med andre land.

 

 

[3. Om modellavtalen]

Regjeringen vil at norsk næringsliv skal dra nytte av norske investeringsavtaler.

Modellavtalen er utformet for å ivareta næringslivets behov, ved å sikre investor best mulig beskyttelse, og å gi insentiver til økte investeringer.

Samtidig er det viktig å utforme investeringsavtalene slik at de ivaretar næringslivets behov på en god måte, uten at vertslandets legitime rett til å regulere på eget territorium begrenses.

Jeg vil understreke at vi ikke ønsker å inngå avtaler som svekker Norges eller andre lands rett til å regulere. Tvert imot vektlegger vi denne retten sterkt i modellavtalen.

Avtalene skal beskytte investorer mot illegitime reguleringer, ikke mot legitime reguleringer, og ikke mot kommersiell risiko.

Utkastet til modellavtale inneholder derfor bestemmelser som vektlegger statens rett til å regulere ut fra legitime hensyn som helse, miljø og sikkerhet.

Både unntaksbestemmelser og fortalen vektlegger dette. Utkastet inneholder også enkelte presiseringer og klargjøringer som reduserer rom for skjønnsutøvelse ved eventuell tvisteløsning.  

Formålet er å sikre at restriksjoner som gjøres på grunnlag av legitime hensyn, som for eksempel helse og miljø, ikke skal komme i konflikt med eventuelle fremtidige investeringsavtaler. Avtalene skal reflektere norsk lov.

 

Som det fremgår av høringsbrevet bygger modellen på et tidligere utkast som ble sendt på høring i januar 2008.

Vi har opprettholdt viktige bestemmelser som for eksempel om ikke-diskriminering og minimumsnivå for behandling og beskyttelse. Vi har samtidig søkt å finne løsninger som imøtekommer viktige innvendinger som ble reist mot det tidligere utkastet.

De viktigste grepene som er gjort, er at vi foreslår

  • endringer i ekspropriasjonsbestemmelsen,
  • fjerning av krav til uttømming av nasjonale rettsmidler
  • og enkelte andre endringer i bestemmelsene om investor-stat tvisteløsning.

I arbeidet med modellavtalen var et viktig utgangspunkt at utenlandske investorer ikke skal ha et bedre vern mot ekspropriasjon i Norge, enn våre egne innbyggere har.

Ekspropriasjonsbestemmelsen er derfor utformet med sikte på å reflektere vernet som gis etter norsk rett.

Det gir en detaljert regulering for når ekspropriasjon kan finne sted, fremgangsmåten ved ekspropriasjon, krav til ekspropriasjonserstatningens størrelse og fremgangsmåten for å fastsette erstatningen.

De øvrige, viktigste endringene i forhold til utkastet fra 2008 har sammenheng med adgangen til investor-stat tvisteløsning.

 

[4. Investor-stat tvisteløsning]

Investor-stat tvisteløsning, såkalt ISDS, betyr at investor, ved brudd på avtalen, får adgang til å få løst tvister med vertslandet ved internasjonal voldgift.

ISDS står sentralt i investeringsavtaler, og uten slike bestemmelser vil avtalene miste mye av sin verdi.

Samtidig mener vi at systemet kan forbedres. Følgelig er det gjort flere endringer i disse bestemmelsene sammenlignet med utkastet fra 2008.

Målet er en mest mulig åpen og legitim tvisteløsningsprosedyre.

I utkastet til modellavtale har vi derfor tatt inn elementer fra de nye reglene om åpenhet fra 2014 utarbeidet av FNs handelsorganisasjon, UNCITRAL. På enkelte områder går vi også enda lenger enn disse.

Utkastet legger også opp til tredjepartsadgang i tvisteløsningen og etiske retningslinjer for tribunalets medlemmer.

Voldgiftstribunalet skal også kun idømme et erstatningsansvar, ikke gjenoppretting eller lignende. Et forvaltningsvedtak vil ikke bli erklært ugyldig, og investor skal kun ha erstatning for sitt økonomiske tap.

Utkastet til modellavtale fra 2008 inneholdt som nevnt også et krav om uttømming av nasjonale rettsmidler før ISDS kunne benyttes. Dette kravet er nå foreslått fjernet.

Begrunnelsen for dette er at et slikt krav vil kunne medføre store forsinkelser og mulighet for trenering av saken fra vertslandets side.

I stedet inneholder utkastet bestemmelser om en såkalt ”nedkjølingsperiode”, noe som er vanlig i investeringsavtaler.

Hensikten er at det skal søkes en løsning gjennom konsultasjoner og utenomrettslig tvisteløsning før tvisten eventuelt legges frem for en voldgiftsdomstol.

Modellavtalen inneholder ikke en såkalt "paraplybestemmelse", som ville gjort det mulig å få løst enhver tvist mellom en investor og vertslandet gjennom ISDS.

Tvisteløsningen skal bare kunne benyttes ved brudd på den folkerettslige investeringsavtalen, ikke for eventuelle kontraktsbrudd overfor investor.

 

Investeringsavtaler er gjenstand for kritikk. Dette skyldes blant annet:

  • Mangelfull utforming av bestemmelsene som regulerer ISDS,
  • liten åpenhet om tvisteløsningen,
  • og lukkede voldgiftssystemer.

Men det er imidlertid ikke riktig at investor alltid vinner frem i voldgift.

Ifølge FN var det ved utgangen av 2014 avgitt kjennelse i 356 kjente saker. Kun 25 prosent av disse endte med en avgjørelse i investors favør.

Selv om selskaper går til søksmål, er det altså langt fra alle krav som vinner frem. Flere av sakene som vekker oppmerksomhet i debatten om ISDS er også saker som ikke er avgjort. Det gjelder for eksempel Vattenfalls sak mot Tyskland for beslutningen om å avvikle kjernekraft, og Philip Morris’ sak mot Australia om innføringen av nøytrale forpakninger for tobakk.

Det er også viktig å understreke at andre lands investeringsavtaler kan ha forskjellige bestemmelser, og at kontroversielle voldgiftssaker ikke nødvendigvis vil være relevante for våre avtaler.

Vårt utkast til modellavtale er utformet slik at regulering som gjøres på grunnlag av legitime hensyn, som helse og miljø, ikke skal komme i konflikt med avtalen. Dette fremgår i fortalen, i enkeltbestemmelser og i unntaksbestemmelsene.

Jeg mener at det er svært viktig at fremtidige avtaler ivaretar disse hensynene, og mener utkastet til modellavtale gjør det på en god og dekkende måte.

 

 

 [5. Debatten i EU om TTIP-bestemmelser om investeringsbeskyttelse og ISDS]

ISDS har skapt betydelig debatt i EU det siste året i forbindelse med TTIP-forhandlingene mellom EU og USA.

EU-kommisjonen gjennomførte derfor i fjor en høring om mulige bestemmelser om investeringsbeskyttelse og ISDS. Høringen viste at mange er bekymret.

Kommisjonen har i etterkant sett ut fire områder hvor det vurderes forbedringer:

  • retten til å regulere
  • etablering av voldgiftstribunal og deres funksjon
  • forholdet mellom nasjonalt rettsvesen og ISDS
  • og en ankemekanisme for ISDS.

Handelskommissær Malmstrøm presenterte 5. mai også et konseptpapir som drøfter mulige forbedringer på disse områdene, og de endelige anbefalingene forventes lagt frem før sommeren.

Fra norsk side har vi fulgt høringen i EU med interesse, fordi vi er opptatt av å utforme en best mulig og moderne modellavtale. Vi har også tatt hensyn til EUs vurderinger i utformingen av vår modellavtale.

Samtidig er det verdt å minne om at EU har hatt mandat til å forhandle om investeringsbeskyttelse og ISDS på vegne av sine medlemsland siden 2009. EUs frihandelsavtaler med Canada og Singapore er de første som inneholder denne type bestemmelser. Begge ble ferdigforhandlet i 2014.

Parallelt er EU i forhandlinger om enkeltstående investeringsavtaler med Myanmar og Kina, og forhandler om frihandelsavtaler med investeringsbestemmelser med blant annet Vietnam, India og Thailand.

Selv om investeringsbeskyttelse og ISDS i TTIP ikke vil bli innført via EØS-avtalen, vil vi fortsette å følge med på utviklingen i EU.

 

I den internasjonale handelspolitiske utviklingen står vi nå overfor en ny situasjon der investeringsbeskyttelse og ISDS er blitt en del av frihandelsavtalene til EU. Det som skjer i EU har betydning for den internasjonale konkurransekraften til norsk næringsliv.

En avklaring av norsk holdning til investeringsavtaler er en del av vurderingen av hvordan vi skal håndtere de konkurransemessige utfordringene som oppstår gjennom EUs frihandelsavtaler med andre land. Det er viktig at vi unngår å bli ”akterutseilt”. 

Med et norsk mandat vil det også være naturlig å vurdere om vi kan bli enige om felles posisjoner i EFTA, slik at investeringsbeskyttelse og ISDS kan inngå som et kapittel i fremtidige EFTA-frihandelsavtaler.

 

[6. Fremdrift etter høringen]

Regjeringen vil etter høringen ta stilling til om Norge skal forhandle investeringsavtaler basert på modellavtalen, med de endringer som måtte følge på bakgrunn av innspill i høringsrunden.

Når det gjelder hvilke land som er aktuelle for forhandlinger om investeringsavtaler, vil dette vurderes ut fra ulike kriterier som reflekterer målsetningene med slike avtaler.  

Det vil være regjeringen som beslutter om det er ønskelig å forespørre eller starte forhandlinger om investeringsavtale med et land.  Jeg vil samtidig understreke at det ikke er gitt at landene som forespørres vil ønske eller være klare til å forhandle investeringsavtaler med Norge.

 

Skal vi sikre fremtidig verdiskaping i Norge må vi ha et næringsliv som er globalt konkurransedyktig.

Vi mener at investeringsavtaler basert på modellavtalen kan bidra til å styrke konkurransekraften til norsk næringsliv, gi mer trygghet og forutsigbarhet, og øke volumet på norske utenlandsinvesteringer.

Jeg ser frem til å lytte til innspill og kommentarer.

Takk for oppmerksomheten.

 



[1] UNCTAD (2009), ”The Role of International Investment Agreements in Attracting Foreign Direct Investment to Developing Countries”, UNCTAD Series on International Investment Policies for Development http://unctad.org/en/docs/diaeia20095_en.pdf.