Flyktninger og migranter: Norges rolle i en felles europeisk løsning

Oslo, 24. november 2015

Statssekretær Elsbeth Tronstads innledning på Røde Kors' humanitære forum 24. november 2015 om Norges rolle i en felles europeisk løsning, og hvordan Norge forholder seg politisk til de anførte problemstillingene om flyktninger og migranter .

Takk for invitasjonen. Fint å være her. Dere har viktige og utfordrende spørsmål på agendaen.

Europa opplever for tiden en bølge av flyktninger og migranter uten sidestykke siden krigen. Sammenheng med (kriser i nærområdet). Men Europa er ikke alene om å oppleve en flyktningekrise, ifølge FNs høykommissær for flyktninger er over 60 millioner mennesker på flukt, som flyktninger eller fordrevne i eget land. Og antallet mennesker på flukt fra krig, konflikt, undertrykking, klimaendringer og fattigdom ser bare ut til å øke. Vi lever i en dramatisk tid. En rekke store uløste konflikter og påfølgende humanitære kriser preger den internasjonale dagsorden. I Syria og Irak. I Afghanistan, på Afrikas Horn, i Nigeria og Mali, for å nevne noen. I år har konsekvensene av disse konfliktene – en stadig voksende flyktningstrøm – i større grad enn før nådd Europa.

Dette sammen med et ukjent antall som migrerer og reiser fra fattigdom og underutvikling utgjør vår tids folkevandringer.

De rekordstore antall setter de eksisterende systemer for mottak og behandling i Europa på stor prøve. I år har migrasjons- og flyktningestrømmen skiftet fra den sentrale middelhavsrute til den østlige middelhavrute og Vest-Balkan. Dette innebærer at land som ikke tradisjonelt har mottatt store strømmer er blitt konfrontert med antall de har manglende infrastruktur for, og store kapasitetsproblemer med å håndtere.

Det ligger klare forpliktelser i Schengen-regelverket til å registrere asylsøkere, og ellers utøve kontroll på den ytre grensen. Kommisjonen har som oppfølging av kommisjonspresident Junckers uttalte «no registration - no rights» i forkant av rådsmøtet 9. november gitt en veiledning om registrering og plikter på yttergrensen. Dette gir en kort oversikt over plikter ved yttergrensen:

  • Sikre at tredjelandsborgere som ønsker å entre Schengen-området, tilfredsstiller krav satt i Schengens grenseforordning. • Avvise ved den ytre grense tredjelandsborgere som ikke oppfyller kravene for innreise, dog med forbehold for rettigheter til personer som søker internasjonal beskyttelse;
  • Ta i bruk retur-prosedyrer, med forbehold for prinsippet om ikke-utsendelse av beskyttelsestrengende, alle som ulovlig krysser grensen og som ikke har rett til å bli i Schengen-området, inkludert de som ikke har søkt asyl på tross at de er informert om muligheten til å gjøre dette.
  • Hindre tredjelandsborgere fra å forlate Schengen-området på en uautorisert måte, ved å krysse grense utenfor grensepasseringssted.

Disse forpliktelser er i dag mangelfullt oppfylt i ankomstlandene i sør.

Resultatet er at migranter og flyktninger i stor grad har kunnet velge selv hvilket land de har ønsket å slå seg ned i, og i det vesentlige kun har passert gjennom landene sør for Østerrike. Det har dermed oppstått store skjevheter i fordelingen mellom landene (kart).

Denne situasjonen har preget drøftelsene i EU i lang tid, og fortsetter å utgjøre en svært opphetet debatt. EU-solidariteten er satt på prøve.

Kommisjonens migrasjonsagenda som ble lansert i mai i år inneholder en rekke tiltak på kort og lang sikt. I vår foreslo Kommisjonen på grunnlag av den ekstraordinære situasjonen en ordning for relokalisering av asylsøkere iht. krisemekanismen i unionstraktaten.

Dette forslag dreidde seg om å relokalisere til sammen 40.000 asylsøkere fra de land som i gjennomsnitt oppnådde 75 prosent innvilgelse, for tiden Eritrea, Syria, Irak, og som ankommer Italia eller Hellas. Forslaget var basert på en serie objektive fordelingskriterier, som BNP, befolkningsstørrelse, antall asylsøkere m.v. Dette forslag ble gjenstand for en vanskelig diskusjon i det mange EU-land mente en slik refordeling måtte baseres på frivillighet. Rådsbeslutningen om denne relokaliseringen ble da også vedtatt som en frivillig ordning. Samtidig ble det lansert er anbefaling om frivillig gjenbosetting av 20.000 asylsøkere. Gjenbosetting, altså ett uttak av kvoteflyktninger fra flyktningeleire i Afrika og i Syrias nærområder.

Kommisjonen lanserte deretter et nytt relokaliseringsforslag som omfatter til sammen 120.000 asylsøkere fra de samme landene. I september ble dette vedtatt av Rådet med kvalifisert flertall som en pålagt ordning. Flere land i Sentral- og Øst-Europa var, og forblir, kritiske til en tvungen løsning på dette området. Det er fortsatt utfordringer med å få faktisk gjennomført disse forpliktelsene i medlemslandene. Og terroren i Paris har ikke gjort det enklere.

Regjeringen har i tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2016 foreslått for Stortinget at Norge tilbyr å relokalisere 1500 asylsøkere i løpet av en toårsperiode. Dette forslaget er foreløpig blitt godt mottatt, men endelig vedtakk vil først skje i forbindelse med endelig budsjettvedtak i Stortinget.

Det viser seg i praksis krevende å få relokaliseringen til å fungere etter intensjonen. Ordningen er knyttet til en effektivisering av registreringen i de såkalte frontlinjestatene i Italia og Hellas i det som er kalt «Hotspots». Foreløpig er kun ett slikt hotspot blitt opprettet i hvert av landene. Det er behov for både økt saksbehandlerkapasitet og maskiner for registrering av fingeravtrykk. EUs grensebyrå (Frontex) og asylbyrå (EASO) koordinerer arbeidet med å bemanne hotspot'ene, og de har henstilt til medlemslandene og de Schengen-assosierte landene om å bidra med personell og utstyr. Man har tilstrekkelig ressurser til å bemanne hotspot'ene som er etablert, men har behov for mer til full drift av alle som er planlagt. Norge har bidratt med en ekspert til hotspot'en i Italia.

Det forhold at migrantene ikke blir registrert på tilfredsstillende vis, og at disse i liten grad søker asyl i landene i landene i det sørlige Europa, medfører at langt de fleste kun passerer igjennom disse landene. Som det fremgår av denne tabellen (vedlegg), er hovedtyngden av asylsøknadene fremmet i landene i det nordlige Europa.

EU-kommisjonen har lagt frem et forslag til en permanent relokaliseringsordning ved nye kriser. Forslaget er hjemlet i Dublin-regelverket, og vil som sådant bli bindende for Norge. Vi må imidlertid anta at dette forslag igjen vil by på vanskelige drøftelser. Den nye regjeringen i Polen har varslet at den ikke støtter relokaliseringsvedtaket som den forrige polske regjering stemte for. Hvis oppslutningen om dette forslaget blir som det var ved det forrige vedtaket, vil ikke et slikt forslag gå i gjennom uten polsk støtte.

Inntil en fordeling på EU-nivå foreligger vil hvert land selv måtte håndtere de asylsøkere som melder seg på grensen. Denne situasjon er i dag avhjulpet av Dublin-reglene, som regulerer fordeling av asylsøkere som har reist inn i Schengen-området gjennom et annet Schengen-land, eller har søkt asyl i et annet Schengen-land. Dublin-regelverket vil bli gjenstand for en gjennomgang på vårparten neste år. Vi må anta at også denne diskusjonen vil bli krevende, gitt at Dublin-reglene ikke reflekterer de store skjevheter når det gjelder hvordan flyktninger og migranter fordeler seg.

Så noen ord om grensekontroll og Schengen-samarbeidet. Felles ansvar for yttergrensekontrollen, med bortfall av indre grensekontroll og tilhørende reisefrihet innad i Schengen-området er en stor fordel for europeere i dag. Det er svunne tider med kontroller mellom landene i Europa og en gjenoppbygging av grenseposter og køer virker fjern. Den er likevel kommet nærmere med den ekstraordinære situasjonen vi har sett med folkestrømmene gjennom Europa de siste måneder.

Schengens yttergrense er vi som yttergrense-land satt til å vokte på vegne av de andre. Derimot er det innenfor regelverket i dag unntaksmuligheter for å gjeninnføre grensekontroll mellom Schengen-land. Det er i ekstraordinære tilfeller- hvor den indre orden og sikkerheter er truet. Denne muligheten har flere europeiske land sett seg nødt til å benytte de siste måneder. Dette gjelder Tyskland, Østerrike, Slovenia og Sverige. Andre land har økt sin kontrollvirksomhet, også innenfor rammen av regelverket i grensenære områder. Felles er at landene som har valgt dette gjør dette av hensyn til sin egen indre sikkerhet i sitt land, og treffer tiltak tilmålt hva som anses nødvendig.

Det er verdt å ta med i denne sammenheng at dette er økt kontroll på indre grenser, som ikke hindrer mennesker å søke om beskyttelse, rapportene fra Øresundbroen er jo nettopp slik at det konkret etterspørres om en ønsker å søke asyl. De som derimot ikke vil søke om beskyttelse vil bli returnert på grensen.

Norge har ikke funnet at indre sikkerhet er truet i slik grad at det er tatt beslutning om bruk av denne muligheten i Schengen- samarbeidet. Men dette er en beslutning og vurdering som er nasjonal, og som vi har truffet tidligere, (22.07.2011).

Hva er i så fall Norges plass i en felles europeisk løsning?

Europa opplever en krise. Svaret på denne krisen må være et europeisk svar. Vi er avhengige av godt europeisk samarbeid på alle nivåer. Det er mye på spill. Schengen-avtalen representerer som nevnt et gode som for de fleste vil være vanskelig å gi opp. Selv om diskusjonen i Europa går høyt om håndteringen av krisen, må vi anta at det vil settes mye inn på å opprettholde reisefriheten innad i Schengen. Men vi kan konstatere at det vil komme omfattende tiltak når det gjelder økt kontroll med yttergrensen.

Innen årets slutt vil Kommisjonen legge frem forslag til nye regler når det gjelder styrking av kontroll med ytre land- og sjøgrenser. De tragiske hendelsene i Paris vil gi ytterligere påtrykk når det gjelder å sørge for en bedre kontroll av bevegelsene til voldelige ekstremister.

Som jeg var inne på tidligere, gir Schengen-regelverket anledning til midlertidige restriksjoner på indre grenser. Når det gjelder grensetrafikk over de ytre grenser er disse undergitt vedkommende myndigheters kontroll, og gjennomføres etter gjeldende prinsipper innenfor rammen av nasjonal myndighet og lovgivning.

Selv om Dublin-reglene for tiden ikke lar seg praktisere fullt ut, siden så mange av migrantene ikke er blitt registrert, er det likevel fortsatt et fungerende system, og det system som gjelder i mangel av en annen ordning. Vi må også huske at Dublin-reglene hadde til hensikt å unngå en situasjon hvor flyktninger ble kasteball mellom myndighetene i forskjellige land, såkalte «refugees in orbit». Slik sett er regler som klart angir hvilket land som er ansvarlig for asylbehandlingen, også til fordel for asylsøkerne.

Jeg stopper der. Takk for oppmerksomheten.