Statssekretær Asbjørn Mathisen:

Hvordan styrke målsettingen om en helhetlig bistandspolitikk?

Forholdet mellom kortsiktig og langsiktig bistand.
Seminar i Flykningerådet, 16. november 1995

Innledning:

Utgangspunktet er helt klart: Det er viktig og nødvendig å se kortsiktig bistand (nødhjelp) og langsiktig bistand i sammenheng. Like klart er det at dette ikke alltid er så lett. En krisesituasjon krever umiddelbar handling, og ofte kan de mer langsiktige konsekvensene og perspektivene være vanskelig å få med seg. Dette betyr likevel at målsettingen om en helhetlig bistandspolitikk står fast og at det er viktig å finne fram til realistiske måter å styrke denne målsettingen på.

Mange som er her idag, har deltatt i debatten om Bistandskommisjonens rapport og arbeidet med Stortingsmelding som nå pågår. En viktig målsetting med denne meldingen er nettopp å legge fram en helhetlig bistands- og utenrikspolitikk. Sammenheng er nøkkelordet: Vi ønsker sammenheng mellom vår generelle utenrikspolitikk og bistands- og handelspolitikken. Vi ønsker sammenheng mellom vår kortsiktige og vår langsiktige bistand. Vi ønsker se bistandspolitikken som et utenrikspolitisk virkemiddel. Derfor vil jeg bruke utkastet til Stortingsmelding som utgangspunkt her idag.

Konfliktløsning, demokrati, menneskerettigheter og humanitær bistand

Fred, forsoning og demokratiutvikling er forutsetninger for økonomisk og sosial utvikling. Både vår humanitære bistand (den kortsiktige hjelpen) og vår langsiktige bistand er viktig i arbeidet med å forebygge konflikter og bevare fred. Utviklingslandenes fattigdomsproblemer er i seg selv en trussel mot fred, nasjonal forsoning og global sikkerhet. Vi i den rike delen av verden har derfor også en klar egeninteresse i å gi bistand nettopp for å hindre konflikter som også vil ramme vår del av verden på en eller annen måte. "Verden er så liten" er en velbrukt klisjé, men den er ikke mindre sann av den grunn. Konflikter i Afrika, det tidligere Jugoslavia m.fl. er eksempler på hvor nært innpå oss problemene kan komme - ikke minst i form av store flyktningestrømmer.

Jeg vil i denne sammenhengen trekke fram "overgangsbistanden" som vi gir til en del land. Med overgangsbistand mener jeg bistand til konsolidering av politiske reformprosesser. Konkret tenker jeg på bistanden til de palestinerne i de selvstyrte områdene, bistanden til Sør-Afrika fram til neste parlamentsvalg i 1999, støtten til fredsprosessene i Guatemala og Sri Lanka. Også bistanden til Mosambik og Angola kan ses i et slikt perspektiv. Bistanden til disse landene er klare eksempler på at bistand er utenrikspolitikk. Vi støtter opp om prosesser for på den måten å bidra til fred og utvikling internt i et land, men også for å sikre fredelig utvikling og stabilitet i de regionene landene hører inn i.

Kriser, konflikter og katastrofer kommer vi likevel ikke utenom, og således blir nødhjelp en viktig del av vårt bistandsarbeid.
Det er vanskelig å drive grundig planlegging når det gjelder nødhjelp. Det sier seg selv at denne hjelpen må settes inn raskt for hurtigst mulig å nå fram til dem som rammes og den må være tidsavgrenset. Samtidig er det viktig at vi så langt som mulig klarer å rette innsatsen inn mot årsakene til konfliktene. Støtte til konfliktløsning ser vi derfor som en integrert del av vår humanitære bistand og nødhjelp. Også i vår langsiktige bistand (også utenom den tidligere nevnte overgangsbistanden) har konfliktforebygging og konfliktløsning fått en stadig mer sentral plass.

Humanitær bistand, fredsarbeid, demokratibygging og langsiktig bistand

Vi legger altså stor vekt på å se våre kortsiktige innsatser i sammenheng med vårt mer langsiktige utviklingsarbeid. Det finnes land og områder der vi er inne både med kortsiktig og langsiktig bistand, og særlig i slike tilfelle har vi et stort ansvar med å få til sammenheng, samsvar og samordning. Dette stiller krav til en helhetlig tilnærming og koordinering innenfor de berørte deler av utenriks- og bistandsforvaltningen hjemme og ute. Her er det på sin plass å understreke at vi verken kan eller vil gå inn med langsiktig bistand alle steder vi driver nødhjelp. Dette gjelder også land/områder der norske frivillige organisasjoner har arbeidet i lengre tid med nødhjelp og humanitær bistand. Vi er imidlertid ikke fritatt for ansvaret med å tenke sammenhenger og samsvar i de land og områder der vi bare er inne med kortsiktig bistand. Og mesteparten av vår nødhjelpsinnsats går til land der vi ikke har lagt opp til langsiktig bilateralt samarbeid. I slike situasjoner kan vi gjøre flere ting for å sikre at nødhjelpsinnsatsen ikke blir en helt isolert innsats:

• Vi kan se vår innsats i forhold til andre giveres langsiktige bistand. Det vil være særlig aktuelt å sette det i sammenheng med FN-organisasjoners innsats.
• Vi kan aktivt medvirke til at FN-systemet får en sentral rolle mht. samordning mellom kortsiktig og langsiktig bistandsinnsats.

Dette siste vil selvsagt også ha sammenheng med arbeidet med å reformere FN mer generelt. Det er imidlertid en diskusjon som jeg vil la ligge i denne omgangen.

Samordning internasjonalt

Vår politikk må ta utgangspunkt i at vi til tross for betydelig innsats og sterkt engasjement fra det norske folk bare er en av mange aktører. Selv om vi er flinke til å framstille oss som verdensmestere i bistand, må vi være realistiske i forhold til hva vi kan utrette med bistanden vår. Derfor må vi ikke bare se vår egen kortsiktige og langsiktige bistand i sammenheng, men også forsøke å se den i sammenheng med hva andre internasjonale givere gjør. Den sterke økning i budsjetter og ressursbruk til humanitær bistand, nødhjelp og til fredsbevarende operasjoner er forøvrig et internasjonalt fenomen. De ledende giverlandene og internasjonale organisasjoner er alle sterkt opptatt av å få til mer helhetlige og sammenhengende innsatser.

Ved siden av å prøve å gi FN systemet en mer sentral rolle i samordningen av kortsiktige og langsiktige bistandsinnsatser, forsøker vi fra norsk side å styrke internasjonalt samarbeid for å samle erfaringer og utvikle en mer helhetlig og samordnet politikk. Norge deltar bla. aktivt i en arbeidsgruppe under OECDs utviklingskomite. Arbeidsgruppen har som oppgave å sammenlikne erfaringer fra og utvikle retningslinjer for bistand som gis i konfliktsituasjoner. Norge er, sammen med USA, Storbritannia, Sverige og Danmark, iferd med å gjennomføre en stor internasjonal evaluering av erfaringene som er gjort med i bistand i forbindelse med konflikten i Rwanda. Det planlegges også evalueringer av bistand relatert til fredsprosessen i Mosambik og konflikten i Sudan.

Utifra det jeg har sagt så langt, skulle det være klart at målet om en helhetlig politikk for bistand i konfliktsituasjoner innebærer store utfordringer. I slike situasjoner må bistanden omfatte forebyggende innsats, bidrag til konfliktløsning, humanitært hjelpearbeid, tiltak for forsoning og bistand til gjenoppbygging. Det er ingen enkel oppgave vi påtar oss. Fordi de mange konfliktsituasjoner sjelden vil være helt like, og fordi det er så mange ulike og selvstendige organisasjoner/aktører som deltar i bistandsarbeidet, er det svært viktig at vi systematiserer erfaringene og at vi bruker denne lærdommen i framtidige innsatser.

Flyktninger

Nesten alle krise- og konfliktsituasjoner fører til store flyktningeproblemer. Og flyktingestrømmen - både flyktninger som flykter fra eget land og internfyltninger- har hatt en enorm økning i nyere tid. I 1960 var det i underkant av 2 millioner flyktninger, I 1995 regner vi med omlag 40 millioner mennesker på flukt. Det vil si at i 1995 er mer enn 10 ganger så mange som Norges befolkning og nesten 1 prosent av verdens befolkning på flukt! I denne forsamlingen trenger jeg ikke å gå nøyere innpå hva dette innebærer, bare understreke at Regjeringen er like bekymret for denne utviklingen som dere. Derfor blir det i Stortingsmelding nr. 17 (1994-95) Om flyktningpolitikken understreket at bruken av norske bistandsmidler, inkludert langsiktig utviklingshjelp, i sterkere grad enn tidligere må sees i sammenheng med forebygging av masseflukt og tilrettelegging for flyktningers tilbakevending.

Jeg vil her også framheve behovet for å hjelpe flyktninger i deres nærområder. Dette ikke minst fordi jeg tror det er enklere å sette inn nødvendig hjelp ved tilbakevendig og reintegrering. Videre vil jeg understreke behovet for å sette inn bistand raskt når det gjelder tilbakevendig av flyktninger. Det sørlige Afrika er et godt eksempel på at konflikter kan oppstå i kjølvannet av flyktningeproblemer dersom arbeidet med reintegrering ikke starter raskt nok. Flyktninger og illegale immigranter fra Mosambik oppfattes f.eks. som et stort problem for Sør-Afrika, og kan være en potensiell konfliktkilde dersom en ikke klarer å finne fram til løsninger som er akseptable for alle parter - både for de flyktningene det gjelder og for "avsender- og mottakerland". I slike situasjoner vil støtte til tillitsskapende tiltak kunne være et "bindeledd" mellom den kortsiktige bistanden og den mer langsiktige utviklingshjelpen. Fra norsk side er vi svært opptatt av å støtte slike tillitsskapende tiltak bla. i det sørlige Afrika, f.eks. innenfor rammen av SADC. (Southern African Development Community).

Kvinner

Kvinner og barn er spesielt utsatte grupper i krigs- og konfliktsituasjoner. De utgjør ca. 80 pst. av verdens omkring 23 millioner internt fordrevne. Kvinner er i mange konflikter ofre for voldtekt og andre overgrep som inngår som ledd i en bevisst krigsstrategi. FNs kvinnekonferanse i Beijing fastslo at dette skal defineres som krigsforbrytelser. Menneskerettighetsbrudd mot kvinner, og kvinners situasjon i krig og konflikt, utgjør en stor utfordring for det internasjonale samfunn. Dette må få konsekvenser også for vårt bistandssamarbeid. Handlingsplanen fra den siste kvinnekonferansen inneholder klare retningslinjer for hva som er regjeringenes ansvar, og den norske regjeringen vil følge opp dette i bistandssamarbeidet. Spesielle tiltak må iverksettes for sterkere beskyttelse av kvinner i konfliktsituasjoner. Kvinner må også trekkes sterkere med i konfliktløsning og fredsbevarende arbeid på høyt internasjonalt nivå. For å sikre kvinners rettigheter og styrke deres stilling i samfunnet generelt, vil vi i bistandspolitikken framover legge større vekt på at bistanden når kvinner spesielt. Bistandsminister Kari Nordheim-Larsen spissformulerte seg slik i et intervju med Aftenposten 2. november iår: " De pengene kvinner disponerer, går til barna, mens mennene bruker mye av det de får mellom hendene på barbesøk". Og det ligger et klart større utviklingspotensiale (og konfliktløsningspotensiale!) i de pengene som brukes på barna enn på de pengene som legges igjen i den lokale baren!

Norske miljøer

Jeg har snakket en god del om hva den norske rgejeringen kan og vil gjøre for å styrke målsettingen om en mer helhetlig politikk når det gjelder koblingen mellom kortsiktig og langsiktig bistand. Dette betyr imidlertid ikke at norske organisasjoner og forskningsmiljøer er uten arbeidsoppgaver eller ansvar på dette området. I økende grad arbeider vi for å bringe våre forskningsinstitusjoner inn i arbeidet. FN-programmet ved NUPI er er en sentral samarbeidspartner i "Training for Peace"- programmet som nylig er blitt igangsatt i Sør-Afrika og som har hele det sørlige Afrika som sin "endelige målgruppe". Christian Michelsens Institutt og Institutt for menneskerettigheter er viktige som base for kunnskapsutvikling, anvendt forskning og evaluering, men også som sentra for formidling av og utvikling av norske ressurser. Jeg ser det som svært viktig å utvikle et godt samarbeid mellom norske forskningsmiljøer og oss politikere. På mange måter driver vi i samme "bransje" og jeg tror begge parter kan få stort utbytte av en nærmere kontakt og idéutveksling. Utfordringen er herved gitt!

Det jeg har sagt ovenfor gjelder også for de norske frivillige organisasjonene. Jeg synes det er grunn til å gi ros til Flyktingerådet som har gjennomført det utredningsarbeidet som er den direkte årsak til at vi er samlet her idag. Denne type utredninger gjør det mulig å trekke lærdom av de erfrainger som er gjort og å se sammenhenger og problemstillinger som forvinnser i vår hektiske dag-til-dag-virksomhet.

Det er store bistandsmidler som kanaliseres gjennom norske organisasjoner og organisasjonene har et høyt aktivitetsnivå både hjemme og ute. Jeg ville tro at dette kan føre til at organisasjonene selv legger enda større vekt på faglig utredningsarbeid og kompetanseutvikling. Vi trenger aktive og kritiske organisasjoner som stiller krav til en helhetlig politikk. Vi trenger også kompetente organisasjoner som kan utnytte erfaringer og tilpasse seg nye utfordringer.

Jeg ønsker ikke med dette å invitere alle norske organisasjoner som er engasjert i bistand og humanitært hjelpearbeid til å påta seg alle arbeidsoppgaver på alle områder- fra forebyggende bistand til gjenoppbygging. Jeg vil snarere oppfordre dere til å finne fram til en arbeidsdeling, til å videreutvikle fortrinn og til å dyktiggjøre dere ytterligere innenfor eget område.

Arbeidet framover

Det burde gå klart fram av det jeg har sagt at vi i framtidig bistandspolitikk ønsker å legge mye større vekt på bistand til politiske prosesser - til konfliktforebyggende arbeid, til forsoningsarbeid og til gjenoppbygging av samfunn som har gått fra krig til fred, fra diktatur til demokrati. Dette er krevende og i Utenriksdepartementet legger vi stor vekt på arbeidet med å styrke vår beredskap og handlingsevne og vår evne til å lære av erfaringer. Vi ønsker å trekke norske organisasjoner og forskningsmiljøer inn i dette arbeidet, og jeg ser derfor behovet for å opprettholde (og kanskje styrke) dialogen mellom oss og dere.

La meg helt til slutt understreke det selvfølgelige: Enhver bistand, hva enten den er kortsiktig eller langsiktig, må ta utgangspunkt i lokale forhold. Det er lokal kompetanse og kapasitet som skal bygges opp. Ingen kan utvikles utenfra!