Landbrukets inntekt - statens rolle

I en tidligere kronikk i Nationen har jeg stilt spørsmålstegn ved om det er særlig velplassert å debattere landbrukspolitikken med utgangspunkt i fordelingen av produksjonstilskudd. Jeg vil her utdype noen flere grunner – og stille noen flere spørsmålstegn.

Støtten til jordbruket skal bidra til å nå målene for landbrukspolitikken. Samfunnet ønsker trygg kvalitetsmat, landbruksbaserte tjenester og de kollektive godene som følger av produksjonen. Slik sett kan inntekt i jordbruket betraktes som et virkemiddel sett fra samfunnet omkring. Men i et samfunn som det norske, er også inntektsutvikling og inntektsfordeling innad i jordbruket, et politisk mål. Vi ønsker ikke urimelige inntektsforskjeller, men bønder som næringsdrivende gjør selv en rekke tilpasninger med stor betydning for det økonomiske resultatet og som staten ikke rår over, og heller ikke bør rå over.

Mål og virkemidler
De ulike virkemidlene har altså ulike formål, noen virker mot flere mål og noen mål krever flere virkemidler. Man skal for eksempel ikke skyte på kulturlandskapstilskuddet hvis man mener inntektsfordelingen i jordbruket er skjev. Kulturlandskapstilskuddet har som formål å bidra til å holde arealet i drift, og bl.a. hindre gjengroing. Inntektsutjevning er ikke en del av formålet.

Distriktstilskuddene, derimot, er ikke ”produksjonstilskudd”, men de har utjevning som formål. Noen kan godt mene at distriktstilskuddene er grovt diskriminerende til fordel for distriktene og at ku nr. 27 er grovt diskriminert i forhold til ku nr. 10 i husdyrtilskuddet. Men, det er altså hensikten. Fordi inntektsutjevning er en del av formålet, og der utgangspunktet er at kostnadene er minst like ”urettferdig” fordelt.

Produksjons- og avløsertilskuddene er en nokså heterogen gruppe tilskudd som egentlig bare har det til felles at de utbetales etter søknad til Statens landbruksforvaltning og at de fleste er uavhengige av produserte mengder. Og de utgjør en begrenset, men viktig del, i bøndenes inntektsdannelse.

Tyngden av utbetalingene over produksjonstilskuddene er på ordninger som har bidrag til lønnsom drift i ulike produksjoner, i ulikt omfang i ulike deler av landet, som en del av formålet. De har derfor ulike satser for ulike produksjoner, og er struktur- og/eller distriktsdifferensiert (i tillegg til distriktsdifferensieringen i distriktstilskuddene). For å bidra til lønnsomhet må de kompensere for varierende kostnader etter de samme dimensjonene.

Måloppnåelsen for de overordnede målene i politikken må vurderes etter utviklingen samlet sett i forhold til målene, eller egentlig enda mer krevende - man bør vurdere utviklingen i forhold til hvordan den ville vært uten virkemidlene. Det siste kan vi aldri få full kunnskap om. Og det er selvsagt en rekke drivkrefter i samfunnet de landbrukspolitiske virkemidlene heller ikke kontrollerer og knapt nok påvirker, bl.a. den teknologiske utviklingen og alternativverdien på arbeidskraft.

Liten og stor omsetning
Av de økonomiske virkemidlene er produksjonstilskuddene dominerende når det gjelder strukturprofil, altså å jevne ut inntekter etter driftsomfang. I tillegg har også investeringstilskuddene og det skattemessige jordbruksfradraget strukturinnretning. Markedsinntektene, her under skjermingsstøtte og distrikts-/pristilskuddene, er strukturnøytrale.

Det er umulig å diskutere fordelingsvirkningene, med noen grad av presisjon, uten å forholde seg til enhetskostnadene i produksjonen. Små foretak har mindre omsetning og mindre kostnader, totalt sett, enn store foretak. Store foretak har selvsagt større omsetning og høyere kostnader totalt, men som oftest vesentlig mindre pr produsert liter melk eller kg kjøtt. Derfor er det ekstra høye tilskuddsatser for de første enhetene; det er et bidrag til lønnsomhet i ulik skala.

De mengdeavhengige inntektene øker proporsjonalt med driftsomfanget, mens produksjonstilskuddene øker avtagende, før marginalinntekten blir null. Det betyr at små foretak får høyere tilskudd pr produsert enhet, men mindre utbetalt totalt.

 
Figur 1. Produksjonstilskuddenes andel av totale bruttoinntekter ved økende bruksstørrelse i melkeproduksjonen på Vestlandet.

Omfordeling mellom støtteformer
Over mange år er pristilskudd og delvis priser, redusert og kompensert med produksjonsnøytrale tilskudd. Gjennom 90-tallet ble f.eks. kornprisene (skjermingsstøtte) og distriktstilskudd redusert og delvis overført til produksjonstilskudd. Det var liten diskusjon omkring rettferdigheten i fordelingen av markedsinntektene. Men da bortfallet av markedsinntektene ble kompensert - delvis - som produksjonstilskudd, kom diskusjonen om fordelingseffekter og tak omgående.

Det er godt hold for å anta at vareproduksjonen i jordbruket kunne vært gjennomført i langt færre foretak og med lavere støtte. Men, det ville gått ut over produksjonen av kollektive goder og målet om matproduksjon over hele landet. Derfor er strukturdifferensieringen en politisk vurdering av verdien av mange mindre foretaks bidrag til levende bygder, kulturlandskapet og evt. som et eget mål om utjevning i netto inntekter. Men, vi vet også at mange jordbruksforetak drives med netto inntekt omkring null, og at brukerne lever av noe annet. Økonomiske virkemidler må derfor suppleres med andre typer virkemidler, siden også disse brukene bidrar vesentlig til måloppnåelse.

Det kan synes som om noen i praksis ser på bønder som lønnsmottagere og at produksjonstilskuddene er lønna. Altså skal alle bønder ha samme produksjonstilskudd - uavhengig av omfanget av produksjonen av varer, uavhengig av deres bidrag til produksjonen av kollektive goder, uavhengig av om sysselsettingen i foretaket er 500 timer eller 5000 timer i året, og uavhengig av kostnadene...

En isolert vurdering av fordelingen av produksjonstilskudd isolert, er meningsløs.