Ny verden, gamle regler – hvordan møter vi utfordringer som skattetilpasning og økt markedskonsentrasjon?

Sjekkes mot
fremføring.

Presentasjon (PDF)

Takk for invitasjonen.

Temaet for valutaseminaret for ett år siden var digitalisering av finanssektoren, og hvilke muligheter og utfordringer dette gir.

Dagens seminar tar opp tråden fra i fjor – men med en bredere tilnærming.

Globalisering og digitaliseringen av økonomien har satt internasjonal skattetilpasning og økt markedskonsentrasjon høyt både på den nasjonale og den internasjonale politiske agendaen.

Det er en politisk oppgave å møte disse utfordringene med gode og effektive virkemidler. Dette er utfordringer vi ikke kan løse alene! Vi må se ut over landegrensene og søke internasjonalt samarbeid.

Den raske teknologiske utviklingen krever samtidig at vi arbeider langs flere spor.

La meg starte med å se utviklingen i et lenger perspektiv. Deretter skal jeg gå nærmere inn på mulighetene og utfordringene som følger med digitalisering. Særlig vil jeg ta for meg utfordringer for skatte- og konkurranseområdene.

Gjennom de siste århundrene har den teknologiske utviklingen gjort oss mer produktive, redusert betydningen av fysisk avstand og vevd verden tettere sammen.

Samarbeid og handel over av landegrensene har økt i takt med stadig bedre kommunikasjonsmuligheter. Denne utviklingen har vært ønsket og er positiv.

Kombinasjonen av teknologisk utvikling og økonomisk integrasjon er kraftfull. Den har formet utviklingen i internasjonal økonomi og bidratt til at verden i dag har et velstandsnivå som mangler historisk sidestykke:

Verdens gjennomsnittlige brutto nasjonalprodukt per innbygger er i dag anslått å være 14 ganger høyere enn det var for et par hundre år siden. I samme tidsrom har antall mennesker økt fra om lag 1 milliard til nær 8 milliarder.

I dag bidrar den teknologiske utviklingen til en omfattende digitalisering av samfunnet og økonomien. Digitaliseringen endrer måten vi skaper verdier og fremmer produksjon av nye varer og tjenester.

Digitaliseringen er gjennomgripende og bringer frem endringer i alle næringer og sektorer. Den bidrar til en mer produktiv økonomi, og gevinstene er enorme.

Digitaliseringen støtter også opp om nye forretnings­modeller og gir markedene nye virke­måter.

La meg ta noen eksempler:

Digitaliseringen av økonomien har åpnet opp for nye multinasjonale selskaper som har hele verden som marked.

For eksempel har Facebook over 2,3 milliarder aktive brukere, og over 3,2 millioner nordmenn sjekker Facebook ukentlig. Nettsøk har blitt mer eller mindre synonymt med «å google», og overnatting til ferieturen bestilles gjerne på søkemotorer som booking.com eller airBNB.

Flere av disse selskapene er i dag blant verdens største. Per i dag har de få konkurrenter. Fremtiden vil vise om de klarer å befeste sin stilling i mange år fremover, eller om nye aktører vil gå forbi – som følge av teknologisk utvikling.

Fremveksten av teknologigigantene skyldes i stor grad at de har utviklet nye og gode tjenester som markedet vil ha:

Sosiale medier har åpnet for nye måter å kommunisere på.

Vi kan velge varer og tjenester fra et enormt utvalg – med bare ett tastetrykk og til alle døgnets tider.

Tjenestene holder gjennomgående høy kvalitet og tilbys til lave priser. I mange tilfeller kreves det ikke betaling i det hele tatt – i alle fall ikke i form av penger.

Gjennom å samle informasjon om sine kunder og brukere, kan plattformene og de digitale selskapene skreddersy tjenester for – og reklame rettet mot – hver enkelt av oss.

De største selskapene forvalter store mengder informasjon om sine brukere. Dette utfordrer personvernet. Jeg får dessverre ikke brukt tid på den siden i dag. Men jeg vil understreke at personvern, datasikkerhet og åpenhet er grunnleggende verdier som må ivaretas.

Brukerdata har også en konkurransemessig side ved at det blir vanskeligere å etablere seg for nykommere uten samme kunnskap om kundene – og ved at det kan "låse" forbrukerne til selskaper.

Når gevinstene av globaliseringen konsentreres på få hender gir det mindre velferdsøkning enn om de spres på mange, og det kan gi grobunn for uro og motkrefter som kan undergrave internasjonal handel og globalisering.

Nytten for Amazon-sjefen Jeff Bezos av hundre tusen i økt inntekt er tilnærmet null, mens de fleste av oss andre vil kunne ha stor glede av en slik inntektsøkning.

Det samme gjelder for selskaper. Nytten for samfunnet av at et stort selskap vokser avtar etter hvert som konkurrentene marginaliseres eller forsvinner og prisene til forbrukerne øker.

Brysomme innovatører kan skvises ut eller kjøpes opp med fare for at vi går glipp av innovasjoner og nye produkter. Dette taper vi alle på.

Investeringene i realkapital falt internasjonalt etter finans­krisen. Ifølge IMF ligger den nå 25 prosent under trenden fra før finanskrisen. Dette på tross av lave rentenivåer og god lønnsomhet i bedriftene.

Empiriske studier finner at lavere investeringer blant annet kan forklares av økt markedsmakt.

Både lavere innovasjonstakt og fallende realinvesteringer vil virke negativt på økonomien, føre til dårligere utnyttelse av ressursene og blant annet slå ut i lavere produktivitetsvekst.

I tillegg kan økt markedskonsentrasjon ha bidratt til den utviklingen vi har sett mot lavere lønnskostnadsandeler – altså at lønn som andel av nasjonalinntekten har vært fallende. Det kan også ha bidratt til økt ulikhet, noe som dels skyldes at kapitalinntekter er mer ujevnt fordelt enn lønnsinntekter.

I takt med at økonomisk aktivitet blir mer mobil og mer grenseoverskridende, svekkes nasjonalstatens evne til å regulere aktiviteten så den tjener et felles beste.

Digitaliseringen forsterker denne utviklingen. Tilbydere av digitale tjenester kan betjene markeder uten å være fysisk til stede og faller ofte utenfor nasjonal regulering og skattlegging.

Flere av de store multinasjonale selskapene genererer store inntekter og betaler relativt lite skatt. At det betales lite skatt vrir også konkurransen i disfavør av nasjonale selskap som står overfor en høyere effektiv beskatning.

At økt globalisering utfordrer nasjonal­statene på skatte­området, er ikke nytt. Det har alltid vært utfordrende å håndtere grense­over­skridende virksomhet.

For eksempel var mobilitet i skattegrunn­lagene en viktig grunn til at Norge i 1992 innførte en av de aller laveste kapitalskattesatsene i OECD.

Ved å flytte inntekter og kostnader mellom landene de opererer i, kan multinasjonale selskaper utnytte forskjellene i skatteregler mellom land.

Inntekter og kostnader kan for eksempel flyttes gjennom prising i forbindelse med kjøp og salg av varer og tjenester mellom enheter i et konsern. Slik internprising skal fastsettes ut fra markedsverdien på varene eller tjenestene, men det er svært krevende for ligningsmyndighetene å sikre at dette faktisk er tilfelle.

Det er en rekke konserninterne varer og tjenester det ikke finnes markedspriser for. Det sier seg selv at det ikke er mulig for skattemyndighetene å ta alle forhold i betraktning for å vurdere hva som er riktige priser for alle mulige konserninterne transaksjoner.

Et annet eksempel er at et selskap låner penger av et annet selskap i samme konsern. Ved å sette høy effektiv rente på slike internlån, kan overskuddet fra virksomheten spises opp av rentefradrag.

OECD har anslått et globalt provenytap på opp mot 240 mrd. amerikanske dollar årlig som følge av slike skattetilpasninger. Det tilsvarer opp mot 10 prosent av samlet global selskapsskatt.

Arbeidet mot internasjonale skattetilpasninger ble trappet opp i 2013. Da ga G20 OECD i oppdrag å utrede tiltak mot multinasjonale selskapers utnyttelse av skattereglene.

Arbeidet mot skattetilpasninger ledet til konkrete tiltak innenfor 15 ulike områder. Dette arbeidet går under betegnelsen BEPS-prosjektet, som er en forkortelse for Base Erosion and Profit Shifting.

Det har blant annet blitt foreslått nye regler for å motvirke tilpasninger ved intern­prising eller bruk av renter. Det har også blitt foreslått tiltak for økt transparens gjennom blant annet informasjons­utveksling og land-for-land rapportering. I tillegg jobbes det med å analysere de økonomiske virkningene av tiltakene.

Samtidig pågår det løpende internasjonalt arbeid for å unngå uheldige virkninger av skattleggingen på økonomien. Internasjonalt samarbeid for å motvirke dobbeltbeskatning, skadelig skattekonkurranse og skattetilpasninger har lange tradisjoner, særlig i OECD.

Her i Norge la et ekspertutvalg høsten 2014 frem en utredning av det norske skattesystemet i lys den internasjonale utviklingen. Utvalget foreslo en vesentlig reduksjon av selskapsskatte­satsen. Det ble også foreslått grunnlagsutvidelse og endringer av personbeskatningen.

Dette har regjeringen fulgt opp for å fremme verdiskaping i Norge, og samtidig gradvis tilpasset det norske skatte­systemet til globaliseringen av økonomien.

Selskapsskattesatsen er redusert fra 28 prosent til 22 prosent. En lavere selskapsskattesats gjør det mer lønnsomt å investere i Norge. Samtidig reduserer en lavere sats motivene til å flytte overskudd ut av Norge til land med lavere skatt.

Norge kan ikke ha en vesentlig høyere selskaps­skattesats enn gjennomsnittet av de øvrige OECD-landene eller våre naboland i Norden.
Videre har vi innført målrettede tiltak for å motvirke flytting av overskudd fra selskaper i Norge. Blant annet har vi fått på plass regler som begrenser selskapenes muligheter til å fradragsføre gjeldsrenter – både konserninterne og eksterne renter.

Vi har etablert land-for-land rapportering og arbeider med et forslag til regler om kildeskatt på renter og royalties, for å nevne noe.

Tiltakene vi har innført, er egnet til å motvirke skatte­tilpasninger for flernasjonale selskap med tradisjonelle forretningsmodeller. I mange tilfeller er de likevel ikke tilstrek­kelig når det kommer til nye, store konsumentrettede teknologikonsern som opererer på tvers av landegrensene.

Forretnings­modellene deres passer dårlig med de eksisterende internasjonale prinsippene for å skattlegge flernasjonale selskaper.

Skattleggingen skal skje i det landet hvor verdiskapingen skjer. Dette forutsetter «skatte­messig tilknytning», det vil si at selskapet er fysisk til stede i landet. Det er i mange tilfeller svært vanskelig å avgjøre hvor verdiskapingen skjer. Ikke minst kan et selskap i dag ha betydelig verdiskaping i et land uten å være fysisk til stede.

Når det for eksempel gjelder digitale tjenester med høy grad av brukermedvirkning, kan det være nærmest umulig å fastslå hvor verdiskapingen skjer når brukerne er spredd over hele verden. Men det kan også være vanskelig med helt vanlige handelsvarer.

For eksempel klær som importeres billig fra utlandet, for så å bli markedsført og solgt til en høy pris i Norge. Et argument er at prisdifferansen representerer verdiskaping i Norge, og at skatteleggingen derfor bør skje her.

Men det kan være en rekke elementer uten tilknytning til Norge som tilfører produktet verdi. Billig og effektiv arbeidskraft i produksjonslandet er en opplagt kandidat, men svært lite av skattegrunnlaget ender opp der.

Bruk av merkenavn kan tilføre merverdi. Skattemessig er betaling for merkenavn en fradragsberettiget kostnad som vil redusere det norske skattegrunnlaget i dette eksemplet, men kildeprinsippet forutsetter at prisen er satt riktig.

Et annet eksempel kan være at norske forbrukere har høy betalingsvilje fordi utenlandske influencere, youtubere eller andre, bruker klesplagget (uten betaling) og øker verdien på merkevaren.

Hvor bør egentlig denne verdiskapingen skattlegges?
Globalisering og fremveksten av nye forretningsmodeller gjør det enormt krevende å fastslå hvor verdiskapingen har skjedd og dermed å fastslå hvor overskudd skal skattlegges.

Det er derfor ikke nok å tette hull i eksisterende internasjonale skatteregler.

Det er behov for å revurdere prinsippene om hvordan retten til å skattlegge et overskudd skal fordeles mellom land.

Det er dette OECD skal foreslå en løsning for innen utgangen av 2020. Hele 137 land forsøker å komme til enighet om nye prinsipper for internasjonal beskatning - det vil si mange flere enn de landene som er medlemmer i OECD.

Finansdepartementet deltar aktivt i arbeidet med å komme fram til en internasjonal konsensusbasert løsning.

Det foreligger nå en skisse til en samordnet løsning.

Forslaget er delt i to såkalte «pilarer»:

Pilar 1 dreier seg om ny fordeling av beskatningsrett uavhengig av selskapenes fysiske tilstedeværelse.

Pilar 2 handler om å sikre en minimumsbeskatning av lavt beskattede betalingsstrømmer mellom land.

I tillegg gjennomføres en grundig økonomisk analyse av forslagene. Forslaget innebærer store endringer i reglene for internasjonal selskapsskatt. Det er derfor viktig at en slik løsning forankres skikkelig i alle land og at næringslivet selv blir hørt og oppfatter løsningen som god og rettferdig.

Det gjenstår fortsatt en del detaljer, og det er mange hensyn som må tas for å oppnå enighet. Det vil naturligvis være sånn at ikke alle land kan tjene på en omfordeling av skatte­grunnlag.

Omfordeling av skattegrunnlag i pilar 1 er et nullsum-spill, og det ett land tjener må et annet land gi fra seg.

Typisk vil land med høy skatt og høyt BNP tjene på dette, mens lavskatteland og det OECD betegner som «investment hubs» vil tape.

Det er imidlertid viktig å se på effekten av forslagene samlet.

Pilar 2, den andre delen av forslaget, vil føre til økt skattlegging av overskudd som er lavt beskattet i dag.

I tillegg forventer OECD adferdsendringer, både hos selskaper - i form av redusert overskuddsflytting - og hos skattemyndigheter - i form av en økning av de laveste selskapsskattesatsene.

Dette vil gi økte skatteinntekter til alle land, selv om økningen selvsagt ikke er jevnt fordelt. Til orientering er figuren og størrelsesforholdet her rent illustrativt, selv om den er laget med utgangspunkt i OECDs beregninger.

For Norges del tyder foreløpige beregninger på at vi får økte skatteinntekter med det samlede forslaget, selv om ikke alle enkelt­elementer er like gunstige hver for seg. Land med høye inntekter og høyt skattenivå er de som kommer best ut.

Et viktig moment er at selskap som i dag lykkes med skatteomgåelse, med dette forslaget rent faktisk kommer til å betale skatt av sine globale inntekter. Det er bra – også uavhengig av om skatteinntektene tilfaller oss.

En annen viktig grunn til å støtte opp om en slik omforent løsning er å forhindre at landene innfører ensidige tiltak, for eksempel i form av skatter på bruttoomsetning eller lignende. Slike omsetningsavgifter kan gi et land kortsiktig gevinst i form av økte skatteinntekter, men kan også føre til at andre land innfører tilsvarende skatter.

Denne formen for beskatning er uheldig og vil ha de samme negative virkningene på handel og investering som for eksempel toll. En eskalering av denne formen for handels- og investerings­fiendtlige skatter vil ingen land være tjent med på sikt.

Tiltak mot skatteomgåelse er ikke nok for å motvirke økende markedsmakt til store multinasjonale selskap. Det er også behov for en aktiv konkurransepolitikk som hindrer at de multinasjonale gigantene kan misbruke sin markedsmakt til å ta kunstig høye priser og skape uforholdsmessig store overskudd.

Flere har gjort forsøk på å kartlegge markedskonsentrasjon og analysere de økonomiske konsekvensene av økt markedsmakt. I fjor vår valgte IMF dette som spesialtema for sin World Economic Outlook-rapport.

Ifølge IMF tyder alt på at markedsmakten har økt i perioden fra 2000 til 2015, særlig i de avanserte økonomiene. Pris­påslagene har økt, lønnsomheten har økt og markeds­konsentrasjonen har økt.

IMF finner også klare tegn til en såkalt «winner takes most»-dynamikk, som innebærer at et fåtall selskaper i hver sektor driver utviklingen og høster mesteparten av gevinstene. I noen tilfeller kan vi nesten si «winner takes all».

Utviklingen gjør seg særlig gjeldende i tjenestesektorene og sektorer med stort innslag av digitale teknologier. Her ser vi at kostnaden ved én ekstra bruker kan være nærmest neglisjerbar, samtidig som det er klare nettverkseffekter – det vil si at den enkelte brukers nytte av tjenesten, øker med antall brukere av den samme tjenesten.

IMF peker også på flere grunner til å være bekymret over utviklingen mot økt markedsmakt.

Muligheten til å oppnå økte markedsandeler og økt lønnsomhet kan stimulere til økt innovasjon. Når et selskap har oppnådd en viss markedsmakt er det imidlertid klare indika­sjoner på at ytterligere konsentrasjon vil svekke innovasjons­takten.

IMFs analyser tyder på at vi nå er over dette nivået i mange sektorer. I så fall vil ytterligere markeds­konsentrasjon svekke insentivene til innovasjon.

Dette gir grunn til bekymring, og tilsier en modernisert og aktiv konkurransepolitikk.

Konkurransepolitikken står sentralt i regjeringens arbeid for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi. Konkurranse­lovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Digitale selskaper har drevet omfattende oppkjøp, både av selskaper som kunne blitt konkurrenter, selskaper som har gitt oppkjøperen en sterk posisjon i relaterte markeder og selskaper som har gitt tilgang på data.

I en rapport utarbeidet for britiske myndigheter i fjor vises det til at de 5 største selskapene i verden har gjort over 400 oppkjøp de siste 10 årene.

Ingen av disse har blitt avvist av konkurransemyndighetene og det er bare satt vilkår for oppkjøpet i et lite antall saker.

Det er en høy terskel for å stanse fusjoner og oppkjøp etter dagens regler. Myndighetene må påvise negative effekter av fusjonen. Begrunnelser som ikke oppfyller lovens krav, vil utfordres og omgjøres i rettssystemet.

Dette kan ha to uønskede effekter:

For det første kan konkurransemyndighetene bli mer opptatt av å unngå å gripe inn mot fusjoner som burde vært tillatt, enn å gripe inn mot fusjoner som burde vært stoppet. I markeder der den teknologiske utviklingen går raskt, kan mangel på inngrep føre til at vi går glipp av innovasjoner og nye produkter.

For det andre kan analysene som trengs forut for et inngrep bli svært tidkrevende. Dette fører til at skaden allerede kan ha skjedd når konkurransemyndighetene ville vært klare til å stanse fusjonen. Når utviklingen skjer raskt – noe som særlig gjelder for digitale tjenester – kan endringene i markedet være så store at inngrep ikke er mulig.

Utfordringene mer generelt kan illustreres gjennom noen eksempler fra betalingsområdet og andre finansielle tjenester. De multinasjonale digitaliserte selskapene har gjort sitt inntog på disse markedene og utfordrer de etablerte aktørene.

I USA tilbyr Amazon nå lån til selgere på sin plattform, og i Kina tilbyr teknologiganter alt fra forsikring til penge­markedsfond.

Norsk finansnæring var tidlig ute med å tilby digitale løsninger, og har så langt klart seg godt i møtet med nye konkurrenter.

Likevel ser vi at der finansnæringen ikke har levert gode løsninger, som ved betaling ved netthandel, har internasjonale aktører som PayPal og Klarna oppnådd betydelige markedsandeler.

Når nye aktører går inn i finansmarkedene må myndighetene tenke nytt, ikke bare om skatte- og konkurransepolitikk, men også om finansmarkedsregulering og personvern.

Som tidligere nevnt kan plattformselskapene benytte den store mengden av brukerdata til å skreddersy produkter og tjenester til sine kunder. Informasjon om betalinger og andre finansielle beslutninger er gull verdt i en slik forretningsmodell.

Resultatet på kort sikt kan være mer effektiv tjeneste­produksjon og økt konkurranse. Men bruken av informasjon reiser samtidig spørsmål om hvordan forbrukervernet og personvernet ivaretas.

Det er også en risiko for at plattformselskapenes fortrinn reduserer konkurransen på lengre sikt, og at selskapene får store markedsandeler og betydning for finansiell stabilitet.

Myndighetene har ansvar for å sikre finansiell stabilitet og effektiv konkurranse. Da må vi se til at nye aktører står overfor de samme regulatoriske kraven som tradisjonelle banker, når de tilbyr de samme tjenestene.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at norsk finansnæring kan møte konkurransen utenfra.

I desember inviterte vi derfor til et innspillmøte for å belyse mulighetene og utfordringene finansnæringen står overfor, og hvordan myndighetene best kan legge til rette for at norsk finans­næring kan holde tritt med utviklingen internasjonalt.

Flere aktører pekte på at våre lange tradisjoner for samarbeid om digitale løsninger, både innad i næringen og mellom næringen og myndighetene, har bidratt til å gjøre norsk finanssektor effektiv og konkurransedyktig. Å bygge videre på denne tradisjonen, kan bidra til at norsk finans­næring forblir konkurransedyktige også det neste tiåret.

De regulatoriske utfordringer knyttet til konkurranse­politikken er ikke unike i Norge, og en del av dem må løses gjennom internasjonalt samarbeid. Når markedene er globale er det begrenset hvor langt vi vil nå med nasjonale konkurranseregler.

Derfor er det bra at oppmerksomheten om behovet for internasjonalt samarbeid om konkurransepolitikk er i ferd med å tilta.

Økende markedsmakt og behovet for å modernisere konkurransepolitikken ble, som tidligere nevnt, løftet frem av IMF i fjor.

Videre mottok britiske myndigheter i fjor en interessant rapport fra en ekspertgruppe, med analyser og en rekke forslag til hvordan konkurransepolitikken kan tilpasses vår digitale tidsalder.

I tillegg arbeider EU og OECD med hvordan man skal få en mer effektiv, internasjonal konkurransepolitikk. Særlig er arbeidet i EU viktig for oss, siden EUs konkurransepolitikk legger rammene for vår egen konkurransepolitikk gjennom EØS-avtalen.

Med utgangspunkt i de negative konsekvensene økt markedsmakt kan ha og behovet for samarbeid over landegrensene, er det bra at temaet virkelig har blitt satt på den politiske dagsordenen.

Vi er også glad for at det synes å være bred enighet om å arbeide videre med å utvikle et internasjonalt samarbeid om konkurransepolitikk. Men her trengs det pådrivere. Og Norge skal være en av dem!

Både på skatteområdet og konkurranseområdet står vi midt i spennende prosesser. Vi vil gjøre vårt for å bidra til gode, internasjonale løsninger. En viktig del av vårt arbeid fremover vil være å undersøke grundig hvilken effekt nye løsninger har for Norge – det gjelder særlig for skatteområdet.

Vi vil vektlegge helheten og de langsiktige effektene av nye prinsipper, ikke bare hva som tjener oss på kort sikt.

Sikrer vi at de multinasjonale selskapene betaler skatt, vil det både øke de offentlige inntektene og styrke konkurranseevnen til tradisjonelle norske selskaper som ikke kan drive skattetilpasning på samme måte.

Takk for oppmerksomheten!