Historisk arkiv

Regjeringens syn på kommunenes rolle i det offentlige Norge

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Innlegg av statsråd Erna Solberg, Tønsberg 9. januar 2002

Statsråd Erna Solberg

Regjeringens syn på kommunenes rolle i det offentlige Norge

Innlegg på konferansen "Fornyelse av kommunesektoren", Tønsberg 9. januar 2002

Innledning

Først vil jeg få takke for invitasjonen til denne konferansen som er rammet inn av en historisk begivenhet. En frivillig kommunesammenslåing er ikke hverdagskost i Norge, og det er all grunn til å gi honnør til politikerne i de tidligere Ramnes og Våle kommuner for deres mot til å sette denne problemstillingen på dagsorden og viljen de har vist til å gjennomføre prosjektet. For litt over en uke siden deltok jeg på en annen historisk begivenhet. Den første kommunen som skiftet fylke. Ølen kommune som skiftet fra Hordaland til Rogaland. I min tale da understreket jeg at grenseflytting er en ting, men viktigere er det at jeg mener vi har for mange grenser i Norge, og de grensene vi har betyr for mye. Dagens begivenhet er derfor en hyggelig opplevelse siden det blir færre grenser. Å skape oppslutning om og vedlikeholde oppslutningen om et slikt prosjekt gjennom hele prosessen, har krevd både framsynthet, smidighet og kompromissvilje fra den politiske ledelsen i begge kommunene. Jeg vil også gi honnør til alle de som har vært involvert og som sammen har gått inn for at dette skal bli en god løsning for innbyggerne av den nye kommunen. Det er ingen tvil om at det er mange som har gjort en god innsats i denne prosessen.

Ordføreren og rådmannen vil i morgen selv fortelle om sammenslåingsprosessen og hva de ser på som viktige betingelser for å lykkes med en slik prosess. Naturlig nok har det vært skjær i sjøen. Endring vil alltid skape mye engasjement og uro, men dette kan også være en kilde til nye tanker, nye løsninger og nye perspektiver. Selv om kommunene hadde et nært samarbeid før de inngikk ekteskap, var det likevel to kulturer som skulle smelte sammen. Jeg tror alle har noe å lære av hvordan ledelsen i Re kommune har lagt opp prosessen for at en skulle komme i mål på en så god måte som de har gjort.

Prosessen som nå har endt med en sammenslåing av de to kommunene, startet opp i 1996 etter et initiativ fra daværende kommunalminister Kjell Opseth. 19 kommuner fordelt på 6 områder utredet om kommunesammenslåing kunne være en mulig og egnet strategi for dem. Bare Ramnes og Våle valgte å gå videre med sammenslåing, mens flere av de andre områdene har valgt å gå videre med interkommunalt samarbeid.

Jeg håper og tror denne prosessen i Re vil være til inspirasjon for andre kommuner. Kommunal- og regionaldepartementet har tatt initiativ til at både prosessen og effektene av sammenslåingen undersøkes av en forskningsinstitusjon. Det foreligger nå tre delundersøkelser, der to av undersøkelsene er forstudier som skal legge grunnlaget for at en om 3-4 år kan dokumentere effektene av sammenslåingen. For det første er det gjennomført en holdningsundersøkelse blant befolkningen i de to kommunene – holdninger til forvaltningen, tilfredshet med tjenestene, innbyggernes syn på sine muligheter til å påvirke de politiske sakene osv. Det er viktig å kunne ha dette grunnlaget for at en senere skal kunne si om folk er blitt mer/mindre fornøyd med tjenestene, om de får de tjenester de ønsker, hvordan de om noen år ser på sine muligheter for å påvirke politikken, om disse mulighetene er blitt påvirket som følge av at kommunen er blitt større osv. Med andre ord, spørsmål som er helt sentrale i diskusjonen om fordeler og ulemper ved sammenslåing av kommuner.

Den andre forstudien er en analyse av kommunenes økonomi og tjenestenivå, og kartlegger bl.a. hvor stor andel av kommunenes kostnader som går henholdsvis til administrasjon og tjenesteyting. Dette er et argument som alltid vil være tungtveiende i en diskusjon om kommunesammenslåing. Også den andre delen av analysen – en kartlegging av kommunenes slagkraft – vil gå inn i kjernen av argumentene for/imot kommunesammenslåing, nemlig kommunenes evne til å rekruttere og vedlikeholde kompetente fagmiljø. Disse to forstudiene kartlegger som sagt nåsituasjonen, og gir dermed et grunnlag for at en senere kan måle de endringer som har funnet sted.

Den tredje delundersøkelsen dreier seg om en analyse av selve sammenslåingsprosessen og hvordan ansatte har opplevd denne. Dette vil Telemarksforskning – som har stått for undersøkelsen – kunne si mer om i morgen.

Utfordringer for kommunene

Det er et flott initiativ Re kommune har tatt ved å invitere til denne konferansen for å sette søkelys på interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing som strategier for å fornye kommunesektoren. Det adresserer begge mine ønsker. Interkommunalt samarbeid bygger ned betydningen av grenser og sammenslåing fjerner dem. Hvorfor dette er viktig tror jeg blir klart gjennom dette innlegget. Jeg er blitt bedt om å si noe om hvordan vi ser på kommunenes rolle i det offentlige Norge. Slik jeg ser det må kommunenes rolle utformes i lys av de utfordringer vi kan se at den offentlige sektor står ovenfor i tiden framover, og de målsettinger vi setter oss. Jeg vil derfor først trekke opp noen sentrale utfordringer jeg mener vil ha store konsekvenser for kommunene, for deretter å si noe om hvilke forventninger jeg har til kommunene med dette som bakteppe. I siste delen av innlegget vil jeg si litt om kommunesammenslåing og interkommunalt samarbeid som løsningsstrategier særlig for småkommuner.

Kommunesektoren må også forholde seg til en utvikling der vi vil få mer kompetente og krevende brukere. Innbyggerne vil stille klare krav til tjenestene som ytes, og de vil forvente å møte en brukerorientert og serviceinnstilt kommune. Innbyggerne vil ikke nøye seg med å legge en stemmeseddel i valgurnene hvert fjerde år og deretter evaluere politikerne – dvs. kaste eller gjenvelge dem – etter fire år. De vil også kreve å bli hørt når tjenestenes omfang og kvalitet skal utformes. Dette gjelder enkeltindivid og bedrifter. Det gjelder både de svakeste i vårt samfunn som trenger å bli sett som et helt individ med et mangfold av behov det offentlige skal hjelpe å løse, til de sterkeste som med sin kompetanse eller økonomiske ressurser kjenner sine rettigheter og har sterke krav til saksbehandling og effektivitet. Kommunenes oppmerksomhet må være rettet utover mot sine innbyggere for å fange opp mangfoldet i deres behov. Hvis kommunene skal lykkes med dette er det også viktig å tilrettelegge for gode og direkte kommunikasjonsformer mellom innbygger og kommune. Greier ikke kommunene å imøtekomme innbyggernes krav og forventninger på en måte som er forståelig og akseptabel for dem, vil andre løsninger kunne tvinge seg fram.

Til forskjell fra mange andre europeiske land, står kommunesektoren i Norge og de andre nordiske landene, for hoveddelen av produksjonen av velferdstjenester – et mangfold av tjenester som de fleste av oss er avhengige av hver dag. 24 prosent av alle sysselsatte arbeider i kommunesektoren. Tallet varierer noe fra kommune til kommune avhengig av størrelse, fra 30 prosent i kommuner med færre enn 3 000 innbyggere til 20 prosent i kommuner med mer enn 50 000 innbyggere. Vi vet også at andelen sysselsatte som arbeider i kommunesektoren er klart høyere i distriktene enn i sentrale strøk. Samtidig har Statistisk sentralbyrå regnet på hvor stort behov kommunesektoren har for arbeidskraft dersom vi skal opprettholde samme standard og dekningsgrader på de kommunale velferdstjenestene og videreføre den opptrappingen som er vedtatt innenfor helse- og omsorgssektoren. Da vil behovet for nye årsverk i kommunesektoren være på over 60 000 årsverk i en 12-årsperiode fra 1998 til 2010. I tillegg kommer brukernes forventinger og krav om høyere kvalitet på tjenestene, noe som fram til i dag har hatt større betydning for veksten i sysselsettingen enn befolkningsmessige faktorer.

Disse tallene bør gi grunn til refleksjoner om hvordan en skal bruke arbeidskraften på en måte som gir flest mulig og best mulig tjenester. Alle kommuner vil måtte forholde seg til en skjerpet konkurranse om arbeidskraften, men sysselsettingstallene jeg refererte til forteller oss at utfordringen vil bli særlig stor for små distriktskommuner dersom de skal kunne opprettholde og videreutvikle sitt velferdstilbud.

Den skjerpede konkurransen om arbeidskraften – og særlig den mest kompetente delen av den – gjør at alle arbeidsgivere må ta på alvor å tilrettelegge for attraktive arbeidsplasser. Lønn vil alltid være en konkurransefaktor, men jeg vil tro at dette er en konkurranse kommunene ikke kan ta sikte på å vinne. Men det vil være mange andre tiltak som kan hjelpe. Dette kan være å sette inn tiltak for å skape flatere strukturer, gi mer ansvar i utførelsen av arbeidsoppgavene og gi muligheter for ansatte til i større grad å forme sine egne arbeidsdager. I en bisetning kan det nevnes at i en analyse som Agenda nylig har foretatt (på oppdrag av bl.a. KRD og Finansdepartementet) om faktorer som påvirker effektiviteten i pleie- og omsorgstjenesten i 20 kommuner og en bydel i Oslo, gis det støtte til at god ledelse og godt arbeidsmiljø kan være de avgjørende faktorene for å levere gode tjenester på en kostnadseffektiv måte. Å vinne kampen om de gode lederne vil med andre ord kunne ha betydning for hvilket framtidig tjenestetilbud en kommune kan gi sine innbyggere.

Anslaget på arbeidskraftbehovet viser også at det er særdeles nødvendig å fortsette, og også intensivere arbeidet med å vri personellressursene fra administrative oppgaver til tjenesteyting. Vi har ikke råd til å bruke mer enn det som er høyst nødvendig til administrasjon dersom vi skal kunne tilby et velferdstilbud som brukerne er fornøyd med.

Behovene innen kjernetjenester som helse, omsorg og utdanning er store og vil fortsette å vokse. Vi kan ikke regne med at vi vil få en mindre offentlig sektor i årene som kommer. Befolkningsutviklingen i seg selv vil tvinge frem dette. Antall eldre, 90 år og over, vil vokse til dels kraftig de neste 50 årene. Prognoser viser at vi frem til 2010 vil ha en vekst på 25 prosent, mens vi på lang sikt vil kunne få mellom en dobling og en firedobling av antall eldre over 90 år i 1999.

Selv om denne Regjeringen har varslet fortsatt realvekst i kommunesektoren, kan kommunene likevel ikke basere seg på at nye og endrede krav til tjenestene kan løses gjennom økt ressurstilgang. Vi må bruke de midler vi har tilgjengelig på en mer effektiv måte.

Oppsummert mener jeg det er tre utfordringer kommunene må ta på alvor: 1) mer krevende brukere 2) knapphet på arbeidskraft og kompetanse og 3) de økonomiske rammene vil være knappe.

Kommunenes rolle

Hvilke forventinger har så Regjeringen til kommunesektoren? Og hva vil Regjeringen legge vekt på i sin politikk overfor kommunene?

Et overordnet mål for Regjeringen er å sørge for at brukerne får tjenester av høy kvalitet tilpasset sine individuelle behov. Sammen med staten, er kommunene de sentrale produsentene av velferdstjenester. Skal vi nå våre mål, må vi få til en omstilling og modernisering både i stat og kommune, og i samspillet mellom forvaltningsnivåene, og mellom kommunene.

Overfor kommunene har staten først og fremst en rolle som tilrettelegger av rammer for modernisering og omstilling. Kommunene må selv, med utgangspunkt i en vurdering av lokale behov og lokale ressurser, modernisere egen virksomhet.

Regjeringen ønsker å øke det lokale selvstyret, ganske enkelt fordi vi tror at kommuner med handlingsrom er en forutsetning både for et reelt lokalt demokrati og for å få en effektiv og brukervennlig lokalforvaltning.

Disse to rollene – som er de to sentrale rollene som kommunene skal fylle - henger også sammen. Oppgaveløsning nær brukeren er den beste forsikringen vi kan ha for at ressursene brukes på mest mulig effektiv måte, samtidig som det gir innbyggerne gode muligheter til å påvirke tjenestetilbudet som danner rammen om deres hverdagsliv.

Brukerne har høye krav og disse kan ikke innfris på alle områder. Noen oppgaver er viktigere enn andre oppgaver for det offentlige å løse. Mange innbyggere er brukere av flere tjenester, mens andre bruker færre. Det er politikernes oppgave å prioritere innenfor en samlet ramme, og det er en stor utfordring å formidle disse prioriteringene på en tydelig måte, slik at innbyggerne kan se helheten i kommunens tjenestetilbud. Også staten har et ansvar her, det er helt på det rene at vi som er rikspolitikere må bli flinkere til overlate til lokale politikere å prioritere lokale saker. Når vi delegerer ansvaret for å løse en oppgave til kommunene, må de også dette ansvaret fullt ut. Dette er viktig for ikke å undergrave ansvars- og tillitsforholdet mellom kommunepolitikere og innbyggerne i de sakene kommunene har ansvar for. I tiden framover må båndene mellom lokalpolitikere og innbyggere styrkes, ikke svekkes. En klar rolleforståelse – både i kommunene og statlig nivå - er en forutsetning for dette.

Hovedregelen for Regjeringens styring av kommunesektoren skal være rammestyring, ikke detaljstyring. Vi vil fortsette arbeidet med å trappe ned bruken av øremerkede tilskudd, rapporteringskrav og tilsyn. Vi vil gjenoppta og videreutvikle prosjektet ”Et enklere Norge” og samtidig ha oppmerksomheten rettet mot å redusere framveksten av nytt regelverk og nye rapporteringskrav overfor kommunesektoren.

Prinsippet om at oppgaver og beslutninger skal legges nærmest dem det gjelder er et godt prinsipp. Derfor ønsker Regjeringen også å desentralisere flere oppgaver til kommunene. Og den virkelige desentraliseringen er å la hver enkelt av oss bestemme mer. Kommunestørrelse bør ikke være et hinder for en slik desentralisering. Det er etter min mening ikke riktig at de minste kommunene i Norge skal være målestokken for hva vi kan overføre til kommunene. Av hensyn til brukerne av tjenester må vi ta en diskusjon av prinsippet om generalistkommuner. Det Utsira eller Fedje kan løse kan ikke være målestokken for hva Bodø eller Bergen skal ha som ansvar. Dette kommer vi inn på når Regjeringen arbeider videre både med oppgavefordeling og storbystrategi.

På statlig nivå skal vi jobbe for rammebetingelser som åpner for mange typer løsninger. Kommunenes utfordringer vil ligge i å utnytte disse for å utvikle et tjenestetilbud som tåler møtet med brukernes forventninger. Jeg vet at det i mange kommuner gjøres et godt arbeid både når det gjelder å brukerorientere sine tjenester, og når det gjelder å effektivisere driften. Men vi kan bli bedre – jeg tror ennå vi har et stort potensiale både for effektivisering og for å integrere brukerperspektivet i den daglige driften gjennom ulike former for brukerstyring.

Etter mitt skjønn kan mange kommuner med fordel ta i bruk konkurranseeksponering som metode for å hente ut mer og bedre tjenester for de ressursene som settes inn. Å sammenligne seg med andre for å skjerpe sin egen innsats er også mulig for kommuner uten et marked og private aktører å konkurrere med. Små kommuner, som oftere vil være i en slik situasjon, kan ved hjelp av for eksempel KOSTRA sammenligne prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og brukerbetaling. Jeg mener det er viktig for alle kommuner å ta i bruk slike metoder også fordi dette er tillitskapende tiltak– det viser brukerne, velgerne og skattebetalerne at en tør å vise fram sine resultater. Og da er det jo bare å jobbe for et klart mål – at resultatene skal stå seg i konkurransen enten det er med private aktører eller med andre kommuner.

INTERKOMMUNALT SAMARBEID ELLER KOMMUNESAMMENSLÅING?

Jeg tror mange er enige med meg når jeg sier at det er for mange kommuner i Norge i dag. I løpet av de siste 10-årene har vi bygd broer, tunneler og nye veier, reisetiden er blitt kortere og bosettingsmønsteret har endret seg, men kommunestrukturen er i all hovedsak uendret. I 1967 hadde vi 454 kommuner og i dag har vi 434. Mer en 1/3 av landets kommuner har under 3000 innbyggere. Jeg har gitt uttrykk for at jeg håper det vil være opp mot 100 færre om 15 år. Jeg annonserer ingen ny karttegning i regi av KRD de nærmeste årene. Vår strategi er å understreke deres (som kommunepolitikere) ansvar.

Dette gir etter min mening grunn til å stille spørsmål om mange av de små kommunene er tilstrekkelig robuste, både økonomisk og faglig, til å kunne ivareta og utvikle det mangfold av oppgaver de har ansvar for på en god nok måte. Det er ikke bare kravene til tjenestetilbudet som stilles av mer bevisste og mer mobile brukere som vil være en utfordring – men også kravene fra kompetente arbeidstakere. De fleste med kompetanse har forventinger om gode fagmiljø med muligheter for utvikling. Problemstillingen er særlig aktuell for utkantkommuner truet av fraflytting. De vil være helt avhengig av å kunne tilby tilstrekkelige og kvalitativt gode tjenester for å hindre folk fra å flytte fra seg, og i enda større grad få folk til å flytte til seg. Det er også et tankekors – slik NIBR viser gjennom sin undersøkelse som skal presenteres senere i dag – at små kommuner også har vanskeligheter med kapasitet og kompetanse for å drive utviklingsarbeid i kommunen.

Hva som er den beste strategien for å møte utfordringer på en mest mulig framtidsrettet måte – kommunesammenslåing eller interkommunalt samarbeid – er opp til politikerne i den enkelte kommune å ta stilling til. Jeg har ikke tro på at tvangssammenslåinger fra statens side er noen god vei å gå, og Re-prosjektet er et godt eksempel på at frivillighet er det beste utgangspunkt for å få et godt resultat. Men på den andre siden har Regjeringen også en klar holdning til kommuner som havner i en vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til fylkesmannen om ekstraordinær statlig hjelp. Disse kommunene vil heretter bli stilt overfor sterkere krav om å vurdere og iverksette nødvendige omstillingstiltak – herunder interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslutning – som vilkår for å få økonomisk støtte. Før det blir kuttet i vesentlige velferdstilbud til brukerne, bør det være en plikt for kommunepolitikerne å løfte fram og vurdere ulike løsninger som kan sikre viktige tjenestetilbud til sine innbyggere.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid, tror jeg det er nødvendig med en utvikling mot en mer forpliktende form på samarbeidet enn det vi ser i dag. Mangelen på intern beslutningskraft er et viktig ankepunkt mot frivillig interkommunalt samarbeid. Så lenge alle involverte kommuner har vetorett i alle interkommunale samarbeidsorganer, har kommunene en stor utfordring i å få dette til å fungere effektivt.

Regjeringen ønsker å legge forholdene til rette for at kommunene skal kunne velge mellom ulike former for samarbeid. Et hinder i dag er utformingen av momsregelverket som gjør enkelte samarbeidsmodeller mindre attraktive, for eksempel vertskommunemodeller. Vi har tatt fatt i arbeidet med å få et nøytralt regelverk for moms som ikke skal skille mellom om det er kommunen selv som løser oppgaven, om kommunen kjøper tjenesten hos nabokommunen eller hos et privat selskap.

Det er viktig at den enkelte kommune diskuterer hvordan den best kan møte de utfordringer den står overfor - og for noen kommuner vil interkommunalt samarbeid være det beste valget, for andre vil kommunesammenslåing være et mer effektivt virkemiddel. Friheten til å velge ligger hos kommunene selv, og med denne friheten følger også ansvaret for å sette problemstillingen på dagsorden og ta konsekvensen av de løsninger de velger.

Regjeringen ønsker å stimulere til samarbeid og sammenslåing gjennom virkemidler som for eksempel inndelingstilskudd som vil sikre kommunene statlige overføringer på samme nivå som før sammenslåingen, kompensasjon for engangskostnader knyttet til sammenslåings-/omorganiseringsprosessen og regelverksendringer.

På holdningssiden ønsker vi å stimulere gjennom debatt og dialog og ved å bidra til å overføre erfaringer fra utviklingsprosjekter i ”pilotkommuner” og kommuner som har ”fått til noe”. Jeg tror det er mange modeller som kan gi oss bedre og mer effektivt produserte tjenester. Eierskap lokalt til den modellen som velges er ofte svært viktig. Den menneskelige faktor for å skape suksess av en omstilling må ikke undervurderes. Derfor ligger ansvaret lokalt for å finne løsningen på de utfordringene jeg har skissert og som dere alle kjenner. Jeg håper vi kan være en samarbeidpartner.

Takk for oppmerksomheten.

Til toppen