Statsråd Nils O. Totland

Service og brukerorientering i lokalforvaltningen

STATSKONSULTS KONFERANSE OM SAMME TEMA, OSLO 30 - 31.11.

Kjære deltakere

Vi lever i "forkortelsenes" tidsalder. På forskjellige samfunnsområder florer det som fremmedordboka kaller akronymer. I utenriks- og handelspolitikken hører vi for eksempel om KSSE - nå omdøpt til OSSE - WTO, EØS, ECU, APEC. Innen primærnæringene NFHV (Norsk forening for Varmblodig Hesteavl), NGF, NAFO, STN (Sidet Trønderfe og Nordlandsfe) Lista kunne gjøres uendelig mye lenger. Noen ganger griper en seg selv i å stille spørsmålet: Hva skjuler seg egentlig bak bokstavkombinasjonene ? Hva slags resultater oppnår alle disse forskjellige organisasjoner og sammenslutninger ? Hvor mange opptrer bare i nye utgaver av "keiserens nye klær" ?

I forvaltningspolitikken har vi i de siste åra fått en ny forkortelse - OSK: Offentlig - service -kontor ! Det er en glede for meg å kunne slå fast at OSK i den korte tida som har gått, har fått en adskillig mer solid påkledning enn keieseren i H.C. Andersens eventyr. Evalueringen så langt viser at det har vært gjort mye godt arbeid. Jeg vil få gratulere alle som er til stede, og som har hatt noe med dette prosjektet å gjøre. Det har vært mange skjær i sjøen underveis. Det skal ikke underslås. Seilasen har ikke vært enkel. Jeg sitter igjen med det inntrykk at dere ikke har gått på grunn flere ganger enn en kunne vente, når en beveger seg i et nytt og uutforsket farvann. Andre deltakerne har kommet hit for å lære av de erfaringene dere har gjort, hente inspirasjon til nye tiltak og fortelle om egne prosjekter, problemstillinger og løsninger. At arrangøren i tillegg tar sjansen på å slippe til en statsråd som også tillater seg å komme med noen tanker om ytterligere nye krav til brukerorientering og service i forvaltningen, vitner om en oppegående og offensiv holdning.

Det er statssektoren jeg kjenner best. Men la meg understreke at når det gjelder brukerorientering og service, står hele offentlig sektor, både stat og kommune, overfor felles utfordringer. De bør derfor sammen finne løsninger for å gjøre offentlig sektor bedre.

I arbeidet med å utvikle og forbedre forvaltningen kan det av og til være vanskelig å skille klart mellom mål og midler. Tiltak som skal være midler for å nå mål, kan få en betydning og en tyngde som gjør at de framstår som mål i seg selv. Tre av de viktigste mål for regjeringens forvaltningspolitikk er:

1. Ønsket om å ha en politisk styrbar forvaltning.
2. En kostnadseffektiv forvaltning.
3. En forvaltning som er brukerorientert, dvs som er lydhør og tilpassingsdyktig overfor brukernes behov.

I bunnen for det hele ligger den udiskutable, men noen ganger for lite påaktede forutsetning, at forvaltningen er til for brukerne og ikke omvendt. Stadig bør vi minne hverandre om det.

Alle våre gode ideer og tiltak, enten det er Offentlige servicekontorer, lokale opplysningskontorer, mer bruk av informasjonsteknologi, omorganisering eller opplæring for dem som arbeider i førstelinjen, skal være rettet mot å nå disse målene

Emnet for konferansen er brukerorientering og service i forvaltningen. Det burde ikke være nødvendig å argumentere lenge for hvorfor dette er et viktige tema.

Forvaltningen tilbyr stort sett sine tjenester , uten at det er et marked med konkurrerende alternativer å ta hensyn til. Brukere er derfor ikke "kunder" i vanlig forstand. Forvaltningen er heller ikke avhengig av om brukerne bifaller eller er uenige i beslutningene. Likevel så er det en sentral del av selve demokratiet at forvaltningen ikke overser brukerne og deres krav og vurderinger.

Videre er det viktig å være oppmerksom på noen utviklingstrekk i samfunnet som understreker betydningen av at forvaltningen er brukerorientert, service- og kvalitetsbevisst. Det er heldigvis lenge siden folk viste overdreven respekt for øvrigheta. Denne respekt, for ikke å si frykt, var blant annet et utslag av et samfunn som i en helt annen grad enn i dag, fortjente betegnelsen klassesamfunn. Dette er i ferd med å bli historie, svært få står med hatten i handa og ber lengre. Offentlig forvaltning må derfor være forberedt på å bevise at de er verdt pengene, og at offentlige løsninger er bedre eller like bra som det private tjenesteytere tilbyr. Forvaltningen kan derfor selv, gjennom sin virksomhet, befeste oppslutningen om fellesskapsløsningene i befolkningen . For noen automatisk st¡tte til offentlig oppgaveløsning kan vi neppe regne med i all evighet.

Jeg har allerede flere ganger understrekket at brukerorientering er et hovedmål i forvaltningen. Samtidig er det viktig å være seg bevisst de endringer som forårsakes av tunge strømninger i tiden. Jeg vil nevne fire slike "strømmer":

1. Endringene i det økonomiske fundament for velferdsstaten
2. Den demografiske utvikling
3. Internasjonaliseringen
4. Den raske utviklingen av informasjonsteknologien

Brukernes behov og adferd påvirkes av denne utvikling, og dette stiller igjen brukerorientering overfor nye utfordringer. Den norske stats økonomi er solid og god. Men om ikke så altfor mange år står vår velferdsmodell overfor krevende oppgaver. Befolkningsutviklingen vil gi stadig økende andel eldre. Og behovet for helse- og sosialtjenester vil øke betydelig i tiårene vi har foran oss. Samtidig vil et økende antall eldre ha rettigheter til høye trygdeutbetalinger. Når denne utviklingen faller sammen med reduserte oljeinntekter vil presset mot den offentlige økonomien bli enda sterkere. I denne situasjonen vil Regjeringen bygge opp reserver nå. Kombinert med omprioriteringer av ressursbruken innenfor offentlige budsjetter, og omstilling og effektivisering i offentlig forvaltningen, så vil vi klare å videreutvikle velferdsstaten også inn i neste århundre. Men dette krever disiplin og ansvar hos den bevilgende myndighet, Stortinget. Høstens budsjettbehandling er ikke spesielt beroligende i så måte. Tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland ga på underfundig vis uttrykk for situasjonen i en kronikk i Aftenposten for tre uker siden: "Budsjettets utgiftsside viser en motstandsdyktighet mot fall som oljeprisen ikke har noe motstykke til."

Den omseggripende og stadig sterkere internasjonalisering, vil også - helt uavhengig av vårt "nei" til EU - stille forvaltningen på nye prøver.

Regjeringen har valgt å møte internasjonaliseringen offensivt, eller høyt oppe på banen, som det heter på fotballspråket. Istedenfor å forsøke å bygge forsvarsmur mot utlandet, reservere oss mot internasjonalt samarbeid, har vi lagt til grunn at Norges forhold til utenverden også i framtida skal være preget av åpenhet. Og Regjeringens politikk har fått bred støtte i Stortinget. Ikke minst oppslutningen om EØS-avtalen og tilslutningen til det nye internasjonale handelsregime, med forkortelsen WTO, er uttrykk for dette. EU kan ikke gripe inn i organiseringen av offentlig virksomhet. Men vår åpne økonomi og vårt "økonomiske medlemsskap" i EU gjennom EØS, har betydning for oss. Kanskje kan vi i noen tilfeller bindes opp til løsninger som ikke er utformet med tanke på brukerorientering. Men internasjonalt samarbeid gir også økte muligheter for læring og erfaringsutveksling med spennende samarbeidspartnere, som i høy grad tar brukerinteressene på alvor.

Utviklingen av et informasjons- og kommunikasjonssamfunn basert på informasjonsteknologi har store samfunnsmessige effekter. Regjeringen vil forholde seg aktivt til denne utfordringen. Det er utvilsomt store gevinster å hente bl.a. i form av ny verdiskaping, nye og mer kompetansekrevende arbeidsplasser, mer miljøvennlig produksjon, raskere informasjonsflyt og bedre grunnlag for samordning, mer kostnadseffektive arbeidsordninger, bedre konkurransekraft overfor utlandet osv. Og Administrasjonsdepartementet ønsker å heve ambisjonsnivået for samordningsinnsatsen når det gjelder bruk av IT i forvaltningen. Nøkkelord her er økt vekt på standardisering og felles retningslinjer for kommunikasjon, tilrettelegging av infrastruktur og nettverk o.s.v.

De IT-baserte informasjonsnettverkene vil innebære nye muligheter for borgernes muligheter til å skaffe seg informasjon, ja for deltakelse i samfunnslivet i det hele tatt. Hvis vi tenker i bruker og service-perspektivet, åpner det seg spennende muligheter til kommunikasjon og dialog mellom forvaltningen og den enkelte bruker. Informasjonsflyten kan gå lettere på tvers av sektorer og nivåer i forvaltningen.

Det skjer nå en sammensmelting av de tradisjonelle formidlingsformene telekommunikasjon, kringkasting og datakommunikasjon. Det legges teknisk til rette for at de enkelte nettypene kan brukes til alle typer formidling, og at det kan lages helt nye tjenester.

Brukerne kan få de opplysningene de ønsker uendelig mye raskere enn i et manuelt system. Den geografiske avstanden mellom den som søker informasjonen og de som har denne informasjonen vil spille mindre rolle. Informasjon fra ulike etater kan kombineres og gjøres tilgjengelig på ett og samme sted. Det åpner seg store muligheter for kvalitativt bedre offentlige tjenester.

Informasjonsteknologien er da også selve forutsetningen for at prosjekter som Offentlige servicekontorer og lokale opplysningskontorer kan bli noe av. Og når disse og liknende tiltak skal føres videre, står anvendelsen av avansert datateknologi sentralt !

En forutsetning for å få realisert gevinstene som ligger i denne teknologien, er at bruken i så høy grad som mulig er brukerbasert. Innføringen og bruken av teknologien må bygge på klare, dokumenterte behov hos forvaltningens brukere.

Og selvsagt er det slik at sjansen for å lykkes er best når behov og problemer kartlegges før en utformer og iverksetter den teknologiske løsningen. Her som ellers gjelder regelen " spør først, grav siden". Et eksempel i denne sammenheng er etableringen av det såkalte SRI-nettet som Administrasjonsdepartementet nå arbeider med. SRI står for Statens regionale informasjonsnett, og dette informasjonsnettet skal binde sammen nivåene i forvaltningen fra 1.3.1996, i første omgang departementene og fylkesmannsembetene.

Sett i et bruker- og serviceperspektiv er det interssant at det er satt ned tre grupper av brukere, som har utarbeidet forslag til prosjektledelsen om hva dette nettet skal brukes til, og hva slags opplysninger som skal kommuniseres i nettet.

Statsforvaltningen preges i det hele tatt av stor vilje til felles tiltak og samarbeid på IT-området. Administrasjonsdepartementet vil i tiden framover øke innsatsen ytterligere for å koordinere innsatsen. Målsettingen er at statsforvaltningen fram mot år 2000 helst skal ligge i forkant når det gjelder å utnytte de teknologiske mulighetene. Dette for å bli mer effektive og bedre samspilt innad i den statlige forvaltning, samtidig som forholdet mellom statlig og kommunalt nivå blir så effektivt og godt som mulig. Alt for å gjøre hele den offentlige forvaltning omstillingsdyktig og brukerorienterte.

Så litt tilbake til hvorfor forvaltningen må bli mer lydhør for kravene fra brukere i årene framover:

• Det pågår regelmessig en politisk debatt om grensene mellom privat og offentlig ansvar og oppgaver. Det er viktig at denne debatten finner sted på et prinsipielt grunnlag med utgangspunkt i konkrete spørsmålsstillinger som for eks.: Hvilke oppgaver det offentlige skal ta seg av i framtiden ? .
• Ø kt utdannings- og kunnskapsnivå i befolkningen fører til økte krav om profesjonell behandling. Og som jeg tidligere har vært inne på, forvaltningen har selv bevisbyrden, når den stille overfor spørsmålet om det er tjenelig for samfunnet som helhet at det offentlige løser de og de oppgaver.
• Mediene viser også stadig økende interesse for offentlig forvaltning.Kritiske spørsmål knyttet til hvordan det offentlige bruker sine ressurser, påstander om manglende innsynsmuligheter og åpenhet i forvaltningen framsettes, dårlig behandling av brukerne trekkes fram. På dette siste området er en særlig opptatt av urimelig lange ventetider, underlige utslag av regelverkene og feil- og forskjellsbehandling. I et demokratisk samfunn er en oppegående og konstruktiv kritisk presse viktig, og både offentlig og privat virksomhet trenger et fritt-talende korrektiv. Men jeg må få lov til å gi uttrykk for at også pressen må akseptere at offentlig forvaltning har flere hensyn å ta, slik som likebehandling, rettssikkerhet, personvern, vern om enkeltmenneskets rettigheter og integritet, taushetsplikt ansattes trygghet osv

De trekkene jeg har nevnt vil forsterkes i de kommende årene. Og konkrete og gode offentlige løsninger er det beste forsvar for en sterk offentlig forvaltning. For å utvikle slike gode løsninger må aldri forvaltningene glemme at den den har brukere,at disse har rett til å stille krav til hvordan forvaltningen behandler dem. Videre er det viktig at forvaltningen "kjenner" sine brukere, og vethvordan disse synes de blir behandlet og hva de ønsker forbedret. Så langt det er mulig, må etatenes arbeid, enten det er myndighetsutøvelse eller tjenester, være tilpasset brukernes behov og ønsker.

Konkret bør offentlig forvaltning i årene framover legge mer vekt på:

• Brukerundersøkelser. Etatene må gjennom systematiske undersøkelser få oversikt over hvem som er brukerne deres, hvordan disse vurderer etaten, og hva som må gjøres annerledes.
• Kvalitetsmål. Etatenene skal garantere sine brukere og omverdenen et visst kvalitetsnivå på sine tjenester. Konkret kan det dreie seg om saksbehandlingstider og andre ventetider, hvordan saker vil bli behandlet, etatens behandling av klager ol.
• Ytelsesdeklarasjoner. Det bør bli rutine for etatene at de går ut til sine brukere med slike deklarasjoner som ofte vil være en samling av etatens kvalitetsmål. Oslo Sporveier har for eksempel en slik ytelsesdeklarasjon som blant annet dreier seg om presise avganger. En viktig del av slike deklarasjoner er at de også gjør klart hva brukerne ikke kan vente seg. Slike ytelsesdeklarasjoner kan selvsagt ikke si noe om utfallet av en sak, søknad el, men om hvordan saken vil bli behandlet.

Videre vil jeg minne om at oppdelingen av forvaltningen i de nivåer og sektorer vi nå har, skjedde i en annen tid, med til dels andre behov i befolkningen og andre krav til offentlig sektor. Mange hevder at folks tjenestebehov er mer sammensatte enn før og krever innsats fra flere ulike etater. Det kan være gode grunner for å se på organiseringen av offentlig forvaltning med nye briller. Hvilke tjenester hører, i vår tid, naturlig sammen ? Løsningen ligger ikke nødvendigvis i at en samler tjenester, som hører sammen, i en organisasjon. Kanskje oppgavene like gjerne løses i et tett og forpliktende samarbeid mellom ulike sektorer i stat og kommune.

Den samordningen av tjenestetilbud som har skjedd i osk-prosjektet, er det mest spennende forsøket vi har hatt på dette området. Fallhøyden i prosjektet har vært relativt stor, og det er ingen grunn til å underslå at samordningen har vært krevende for aktørene.

Etter de opplysninger jeg sitter inne med er hindringene for en vellykket samordning i første rekke knyttet til økonomiske, administrative og juridiske forhold.

Med økonomiske forhold tenker jeg ikke først og fremst på budsjett-postenes størrelse, men på de mer eller mindre vantette budsjettmessige skott som finnes mellom nivåer og sektorer. Det trenger ikke koste så mye penger å samordne seg bedre, særlig ikke når det gjelder faglig samarbeid på saksbehandlernivå. Og erfaringene tyder på at et økonomisk samarbeid minst like ofte strander på det jeg vil kalle innbilte, som reelle, hindringer. Stat og kommune har ulike budsjetteringsrutiner, og det tar lengre tid å få stilt penger til rådighet i statsetatene enn i kommunen - bevilgningsprosedyrene er annerledes og mer omstendelige. Dermed oppstår noen vrangforestillinger om at det er umulig å inngå samarbeidsavtaler med staten. Men jeg vil understreke at en omstendelig budsjettprosess ikke er noe uovervinnelig hinder. Statsetatene er så absolutt også istand til å inngå i samarbeidsprosjekter der penger er involvert.

Administrativt kan det være to fremmede kulturer som møtes når stat og kommune skal samarbeide. Det ligger i sakens natur at beslutningsveiene er lengre i staten, og at kommunene kan "snu seg" fortere enn statsetatene. Det er viktig å være klar over slike forskjeller når en inngår samarbeid. Som administrasjonsminister vil jeg selvsagt bidra til at ulike deler av statsforvaltningen får så vide fullmakter, at de blir i stand til å løse oppgavene sine på en fornuftig måte.

Et eksempel på juridiske hindringer har vi et ferskt eksempel på. De fleste her er vel klar over at vi måtte gå noen runder med Datatilsynet før vi fikk forsøket på Løten stablet på beina. Det er strenge regler for samordning av registre i Norge. Og vi skal ikke i vår samordningsiver sette oss ut over personvernet til brukerne. I de tilfellene der organisering og metoder for oppgaveløsning kommer i konflikt med personvernet, skal personvernet vinne. Men, som vi så i tilfellet Løten, osk-konseptet lå godt innenfor gjeldende rett. Dette er vel et godt eksempel på at regelverk kan håndheves på ulike måter, og at regelverket i seg selv ikke nødvendigvis hindrer fornuftig organisering og oppgaveløsning.

Ved planlegging av samarbeid kan det derfor være fornuftig å bruke noe tid på å se om økonomi, administrativt regelverk og jus er egentlige hindre, eller om det er innarbeidet praksis og nedarvede oppfatninger som gjør at en tror at samarbeid er umulig.

Jeg vil ikke etterlate det inntrykk at jeg som Administrasjonsminister først og fremst er opptatt av alle vanskeligheter knyttet til samordningsprosjekter. Snarere tvert i mot. Det er min bestemte oppfatning at mulighetene for å lykkes, og dermed utvikle en enda bedre offentlig forvaltning, er store. Men i denne sammenheng er det viktig at offentlige ansatte på ulike nivåer og i ulike sektorer møtes og trekker veksler på hverandres kunnskaper og erfaringer. Også derfor er denne konferansen så viktig. Administrasjonsdepartementet skal spille sin rolle i dette ved å sørge for å videreformidle mest mulig kunnskap om offentlige servicekontorer i forvaltningen og til brukerne.

En liten oppsummering til slutt: Jeg har understreket at dersom vi skal nå målene i forvaltningepolitikken må vi lytte til brukerne. Og med utgangspunkt i signaler fra brukerne må vi være villig til gjøre nødvendige endringer, både når det gjelder organisasjonsform og måte å arbeide på. Økt samordning av tjenestene er en av de viktigste virkemidler for å møte brukeres krav. OSK har gitt og gir mye god kunnskap på dette feltet. En viktig oppgave nå er å ta vare på de erfaringer vi har vunnet og gjøre bruk av dem i det videre arbeidet. Denne konferansen er et ledd i dette, og jeg ønsker deltakerne lykke til !

Takk for oppmerksomheten !