Spørsmål fra MDG om SPU tilknyttet Meld St 20 (2018-2019) og Meld St 14 (2018-2019)

Svar på spørsmål nr. 1 fra MDGs stortingsgruppe av 07.05.2019

Referanseindeksen for aksjer i Statens pensjonsfond utland (SPU) tar utgangspunkt i den brede markedsindeksen FTSE Russell Global All Cap. Indeksleverandøren FTSE Russell søker å klassifisere selskaper i ulike sektorer og bransjer basert på hvilke aktiviteter hoveddelen av selskapenes inntekter stammer fra.

Ved utgangen av april 2019 inngikk 59 aksjeinstrumenter i 54 selskaper klassifisert av indeksleverandøren FTSE Russell som integrerte olje- og gasselskaper i referanseindeksen for SPU.[1] Markedsverdien av disse aksjene var om lag 223 mrd. kroner i fondets referanseindeks ved utgangen av 2018. Ved utgangen av 1. kvartal 2019 var markedsverdien av de samme aksjene om lag 252 mrd. kroner.

Et sentralt utgangspunkt for SPUs investeringsstrategi er at risikoen i fondet kan reduseres ved å spre investeringene bredt. Når investeringene fordeles på ulike aktivaklasser, land, sektorer, enkeltselskaper og -utstedere, reduseres betydningen av enkelthendelser for avkastningen av investeringene. En slik tilnærming gjør det mulig å ta bort store deler av risikoen som er spesifikk for den enkelte investering, sektor eller land, også kalt usystematisk risiko.

Risiko som ikke kan fjernes ved å spre investeringene bredt kalles markedsrisiko. Slik systematisk risiko skyldes brede markedsbevegelser som påvirker alle aktiva. Investorer som er villige til å bære markedsrisiko gjennom å investere i aksjemarkedet, vil i forventning kompenseres med meravkastning utover en risikofri plassering av kapitalen.

I Meld. St. 14 (2018-2019) er det vist til at dersom historiske sammenhenger vedvarer, vil ifølge Norges Bank verken SPUs forventede avkastning eller markedsrisiko påvirkes nevneverdig av om fondet investeres i energisektoren eller ikke. Finansdepartementet deler denne vurderingen. Selv om historiske analyser tyder på at energiselskaper generelt – og integrerte olje- og gasselskaper spesielt – har lavere markedsrisiko enn mange andre aksjesektorer, utgjør energisektoren kun en liten andel av fondets investeringer. Tas hele eller deler av energisektoren ut, er det derfor ikke grunn til å tro at markedsrisikoen i SPU påvirkes vesentlig.

Finansdepartementet vil samtidig understreke at en nødvendig konsekvens av å ta hele eller deler av energisektoren ut av SPU, er at investeringene i fondet isolert sett vil bli mer konsentrert, som påpekt av ekspertgruppen i NOU 2018:12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utland. Gruppen viser til at sektorspesifikk risiko historisk har medført store forskjeller i den realiserte avkastningen av ulike sektorer over tid. Departementet vil peke på at selv om energiaksjene i SPU ikke anslås å gi vesentlige utslag i fondets forventede avkastning, kan svakere risikospredning isolert sett føre til at fondets fremtidige realiserte avkastning blir høyere eller lavere dersom hele eller deler av energisektoren tas ut.

SPU er en minoritetsaksjonær i selskapene fondet er investert i. Etter Finansdepartementets syn er det ikke grunn til å tro at et eventuelt nedsalg av aksjer i integrerte olje- og gasselskaper i SPU i vesentlig grad vil påvirke systemisk risiko, definert som sannsynligheten for alvorlig ustabilitet eller kollaps i en bransje, sektor eller økonomi.

Svar på spørsmål nr. 2 fra MDGs stortingsgruppe av 07.05.2019

 Det er etablert en klar arbeidsdeling mellom Finansdepartementet, Etikkrådet og Norges Bank i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU). Departementet fastsetter de overordnede rammene, mens Norges Bank foretar investeringene og utøver fondets eierrettigheter uavhengig av departementet. Etikkrådet overvåker fondets portefølje systematisk for grove normbrudd i strid med retningslinjene for observasjon og utelukkelse. I slike saker avgir Etikkrådet tilrådinger til Norges Banks hovedstyre, som treffer beslutninger. Det er gitt unntak for det produktbaserte kullkriteriet, der Norges Bank kan ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet. En slik ansvarsdeling har bred støtte i Stortinget og legger til rette for en hensiktsmessig bruk av virkemidler i den ansvarlige forvaltningen.

I Meld. St. 20 (2018-2019) Statens pensjonsfond 2019 er det vist til at Norges Bank i brev til Finansdepartementet henholdsvis 25. oktober og 14. desember 2018 har gjort rede for sitt arbeid med kullkriteriet. Banken peker blant annet på at det er vanskelig å anslå et presist omfang av kullrelatert virksomhet i selskaper som ikke er satt til observasjon uten en grundig analyse av hvert enkelt selskap. Dette vil kunne gjelde et stort antall selskaper innenfor en rekke ulike sektorer.

Det følger videre av arbeidsdelingen at Finansdepartementet ikke foretar vurderinger av enkeltselskaper. Spørsmålet er derfor forelagt Norges Bank, som har svart følgende:

«Stortingsgruppen spør hvor mange selskaper kullkriteriet vil omfatte, og hvor stor markedsverdien av ytterligere selskaper ville være, ved endringer i kriteriet. Det er krevende å besvare spørsmålet presist på kort varsel, ettersom en rekke forutsetninger må tas og analyser gjennomføres.

Vi har imidlertid sett på hvilke endringer som kan anslås ut fra de nye absolutte tersklene for kullutvinning og kullkraftkapasitet som departementet legger opp til.  Vi har tatt utgangspunkt i data og metoder fra vårt brev til departementet 25. oktober 2018. Med de nye absolutte tersklene anslår vi at selskaper som står for over 90 prosent av samlet utvinning av termisk kull vil være utelukket eller satt til observasjon. Videre anslår vi at selskaper som står for om lag 85 prosent av samlet kullkraftkapasitet vil være utelukket eller satt til observasjon.

For ordens skyld, merk at vi her sammenligner med et SPU uten et produktbasert kullkriterium, og ikke med verdens samlede kullutvinning eller kullkraftkapasitet. Omfanget av sistnevnte vil være høyere, ettersom for eksempel ren statlig virksomhet og andre for fondet ikke-tilgjengelige investeringer vil være omfattet.»

I Meld. St. 20 (2018-2019) vises det til at Norges Bank peker på at operasjonaliseringen av kullkriteriet har krevd mye tid og ressurser. Banken trekker frem at kriteriets utforming, med vekt på terskler og fremoverskuende vurderinger, gir et omfattende arbeid med informasjonsinnhenting og analyse. Banken understreker at det er utfordrende å innhente god informasjon på tilstrekkelig detaljert nivå for operasjonalisering av kriteriet. I tillegg retter kriteriet seg mot bransjer med betydelig omfang av selskapshendelser, og en eventuell reduksjon av kriteriets terskler vil innebære at utfordringene rundt informasjonsinnhenting vil bli større og transaksjonskostnadene høyere, ettersom et større antall selskaper vil gå ut eller inn av investeringsuniverset. Finansdepartementets vurdering er at dette trekker i retning av at terskelverdiene ikke bør settes for lavt, og at relative terskler på 30 pst. derfor fortsatt er hensiktsmessig, jf. Meld. St. 20 (2018-2019).

I Meld. St. 20 (2018-2019) vises det til at hoveddelen av gjenværende kullvirksomhet er konsentrert i et fåtall selskaper. Norges Bank anslår¸ som gjengitt i svaret overfor, at med de nye absolutte tersklene som departementet legger opp til å innføre, vil selskaper som står for over 90 prosent av samlet utvinning av termisk kull og om lag 85 pst. av samlet kullkraftkapasitet utelukkes eller settes til observasjon. Vurderingene skal fortsatt være fremoverskuende, herunder eventuelle planer for endring i kapasitet. Slike vurderinger vil måtte gjøres både for de relative og absolutte tersklene.

En konsekvens av å ta hele eller deler av en sektor ut av SPU, er at investeringene i fondet isolert sett vil bli mer konsentrert. Som påpekt av ekspertgruppen som vurderte energiaksjene i SPU (NOU 2018: 12), har sektorspesifikk risiko historisk medført store forskjeller i den realiserte avkastningen av ulike sektorer over tid. Svakere risikospredning kan isolert sett medføre at fondets fremtidige realiserte avkastning blir høyere eller lavere dersom en sektor tas ut.

SPU er en minoritetsaksjonær i selskapene fondet er investert i. Etter Finansdepartementets syn er det ikke grunn til å tro at en utelukkelse fra SPU av aksjer i selskaper med kullvirksomhet i vesentlig grad vil påvirke systemisk risiko, definert som sannsynligheten for alvorlig ustabilitet eller kollaps i en bransje, sektor eller økonomi.

Med hilsen

Siv Jensen

 

[1] Selskaper klassifisert i undersektoren «0537 Integrated Oil & Gas».