Svar på spørsmål fra finanskomiteen

Jeg viser til brev av 5. desember 2018 vedlagt følgende lovforslag for en hurtig vurdering fordi forslaget kan bli fremmet som et løst forslag i salen:

«Nytt siste punktum i § 13 tredje ledd i eigedomsskattelova:

Det same gjeld ved kommunesamanslåing, kor den nye kommunen kan skrive ut eigedomsskatt etter den høgaste satsen i ein av samanslåingskommunane.»

Innledningsvis vil jeg understreke at Finansdepartementet ikke har hatt anledning til å utrede alle konsekvensene av lovforslaget, på grunn av den korte svarfristen. Jeg vil likevel komme med noen merknader til forslaget.

Det er kommunestyret i den enkelte kommunen som avgjør om det skal skrives ut slik skatt i kommunen. Dersom kommunen velger å skrive ut eiendomsskatt må utskrivingen være i henhold til reglene i eigedomsskattelova. Tidligere hadde kommunene bare anledning til å skrive ut eiendomsskatt på såkalte «verk og bruk» og/eller i områder i kommunen som helt eller delvis er utbygd på «byvis». I dag inneholder loven syv ulike utskrivingsalternativer. Videre kan skattesatsen fra 2019 variere mellom 1 til 7 promille, og differensieres mellom ulike typer eiendom innenfor lovbestemte rammer. Skattegrunnlaget fastsettes som hovedregel gjennom lokal taksering, men for boligeiendom kan kommunen velge en alternativ verdsettelsesmetode. For vannkraftanlegg gjelder særlige regler om bruk av anleggets formuesverdi. Kommunene kan også gjøre bruk av en prosentvis reduksjon (reduksjonsfaktor) i takstene som reduserer skattegrunnlaget. For bolig og fritidsboliger kan kommunestyret vedta at det skal gis et bunnfradrag i form av et fast beløp.

På denne bakgrunn kan det være svært ulike eiendomsskatteregimer i kommuner som slår seg sammen. Noen kommuner har ikke eiendomsskatt, andre kommuner har eiendomsskatt i hele kommunen, mens andre kommuner har eiendomsskatt bare på noen eiendomstyper. I tillegg kan det være ulike skattesatser, fritakspraksis, bunnfradrag, reduksjonsfaktor, takseringsmetoder, bruk av formuesverdier, osv. Ved kommunesammenslåinger må både eiendomsskatten og andre kommunale ordninger samordnes og harmoniseres.

Eigedomsskattelova inneholder ingen eksplisitte regler om kommunesammenslåing. Finansdepartementet har imidlertid avgitt flere fortolkningsuttalelser om eiendomsskatt og kommunesammenslåing. Eigedomsskattelova § 13 tredje ledd om justering av kommunegrenser er tolket å gjelde ved kommunesammenslåing. I tillegg er eigedomsskattelova § 14 tolket slik at fristen for utskriving av eiendomsskatt i en sammenslått kommune er innen utgangen av juni.

Hovedregelen i eigedomsskattelova er at kommuner som innfører eiendomsskatt må starte på laveste sats og øke satsen gradvis over flere år. Begrunnelsen er å hindre en brå skatteøkning for skattyterne. Eigedomsskattelova § 13 tredje ledd har følgende unntaksregel: «Får ein kommune nye grenser, skal reglane i første leden ikkje vera til hinder for at det på eigedomar i område som kjem med i kommunen, vert skrive ut eigedomsskatt etter same satsar som før utvidinga.» Jeg er ikke kjent med at det foreligger rettsavgjørelser om denne bestemmelsen. Juridisk teori har tolket regelen til å omfatte kommunesammenslåinger. Når det skal avgjøres hvilken kommune som får nye grenser etter denne bestemmelsen, har det i juridisk teori vært lagt til grunn at det antakelig er folketallet som er førende.Eiendomsskattelovens regel om at den mest folkerike kommunen er styrende for den nye kommunes skattesats, er ikke harmonisert med prinsippet som for øvrig er lagt til grunn for kommunesammenslåinger. Det er at det ikke er én kommune som får nye grenser, men at sammenslåingskommuner opphører å eksistere, og at det er en ny kommune som etableres.

Inndelingslova er en lov om fastsetting og endring av kommune- og fylkesgrenser. Formålet med inndelingslova er å legge til rette for en kommune- og fylkesinndeling som innenfor rammen av det nasjonale fellesskap kan sikre et funksjonsdyktig lokalt folkestyre og en effektiv lokalforvaltning, jf. inndelingslova § 1. Inndelingslova § 17 andre ledd bokstav d har en særskilt fullmaktshjemmel for Kongen til å fastsette unntaksregler om frister og vilkår for å kreve inn eiendomsskatt, når det blir regnet som nødvendig for å gjennomføre vedtak om grenseendring. Fullmakten til å fastsette forskrifter er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Departementet har med hjemmel i inndelingsloven § 17 andre ledd bokstav d fastsatt en unntaksbestemmelse fra reglene om eiendomsskatt for kommuner som skal slås sammen fra 1. januar 2020 og hvor kommuner selv har søkt om unntaksbestemmelse fordi de mener det er nødvendig for å gjennomføre sammenslåinger.

Den midlertidige unntaksbestemmelsen er laget etter en felles mal om at kommunene i en toårsperiode kan videreføre gjeldende eiendomsskatteregimer i de ulike områdene, og gjøre årlige endringer/tilpasninger innenfor de ulike geografiske områdene i tråd med det som er lovlig etter de alminnelige reglene i eiendomsskatteloven. På denne måten kan den nye kommunen gradvis harmonisere de ulike eiendomsskatteregimene til et felles regime. Eigedomsskattelova bygger på et grunnleggende likhetsprinsipp om at eiendommer av samme karakter skal behandles likt innen samme kommune. Unntaksbestemmelsen som er gitt med hjemmel i inndelingsloven § 17, gir hjemmel til å bryte med dette grunnleggende likhetsprinsippet i toårsperioden.

I overgangsperioden kan kommunene med for eksempel 7 promille fortsette med denne skattesatsen, men satsen kan måtte senkes til en felles lavere sats etter toårsperioden – og deretter eventuelt økes gradvis for hele kommunen. Det er meningen at den nye kommunen kan bruke overgangsperioden til å harmonisere eiendomsskatten slik at overgangen ikke blir for brå for verken innbyggerne eller kommunens inntekter.

Frem til og med 2018 har kommunene kunnet øke eiendomsskattesatsen med to promille hvert år. Den nye regelen som trer ikraft fra og med 2019 innebærer at kommuner kun kan øke eiendomsskattesatsen med én promille per år. Ved tidligere sammenslåinger kunne kommunene dermed øke skattesatsen til en felles sats på minst 6 promille i løpet av en overgangsperiode på to år. . Siden eiendomsskatteloven er vedtatt endret fra og med 2019, må det eventuelt fastsettes i forskrift etter inndelingsloven § 17 at den nye kommunen i overgangsperioden på to år kan øke eiendomsskattesatsen raskere enn lovens hovedregel med årlig satsøkning på 1 promille.

år det gjelder det konkrete lovforslaget, er det formulert som at «det same [som i første punktum] gjeld» ved kommunesammenslåing. Det er tvetydig hva «det same» peker tilbake på, særlig uten forarbeider som presiserer innholdet. Jeg forstår lovforslaget slik at det skal gjelde en annen løsning for kommunesammenslåing enn det som følger av første punktum. I så fall er ikke henvisningen nødvendig, og jeg ville heller utformet bestemmelsen uten å henvise til eigedomsskattelova § 13 tredje ledd første punktum.

Eigedomsskattelova § 13 andre ledd inneholder en regel om gradvis opptrapping av eiendomsskattesatsen for boliger ved overgang til nytt utskrivingsalternativ. Slik lovforslaget er formulert er det uklart hva som skal gjelde for boliger og fritidsboliger som tidligere ikke har hatt eiendomsskatt i en av de opprinnelige kommunene, men som blir omfattet av et utskrivingsalternativ som omfatter boligeiendom etter sammenslåingen.

Lovforslaget er utformet slik at den nye kommunen kan skrive ut eigedomsskatt etter den «høgaste satsen i ein av samanslåingskommunane». Jeg legger til grunn at meningen er at den maksimale eiendomsskattesatsen i den sammenslåtte kommunen skal være den høyeste av eiendomsskattesatsene i en av de opprinnelige kommunene, uavhengig av innbyggertall og areal. Det vil si at den nye kommunen kan skrive ut eiendomsskatt med 7 promille hvis én av kommunene har hatt denne skattesatsen. Det kan bli et spørsmål om dette gjelder uavhengig av hvilket utskrivingsalternativ som er brukt, det vil si om en umiddelbart kan skrive ut eiendomsskatt med 7 promille i hele storkommunen (5 promille på bolig og fritidsbolig fra 2020) dersom en tidligere har hatt 7 promille eiendomsskatt på verk og bruk i én av kommunene.

Videre forstår jeg lovforslaget slik at dette skal være en regel om maksimal eiendomsskattesats, og at kommunene fritt kan velge en lavere skattesats uavhengig av hvilke lavere satser som er brukt tidligere. Det vil si at kommunene ikke er bundet til å velge en av de opprinnelige skattesatsene, men fritt kan velge en lavere sats enn den høyeste av satsene. I så fall burde lovteksten vært formulert slik at dette innholdet kommer klarere frem.

Slik lovforslaget er formulert forstår jeg det som at den sammenslåtte kommunen ikke kan øke den høyeste satsen en av de opprinnelige kommunene brukte med 1 promille fra og med sammenslåingen, slik som de alminnelige reglene tillater. Det vil si at dersom kommunen med høyest skattesats har eiendomsskattesats på 5 promille, så kan den nye kommunen ha en skattesats på 5 promille i sammenslåingsåret. Dersom forslaget er ment slik at den nye kommunen i eksemplet skal kunne øke eiendomsskattesatsen til 6 promille, må lovteksten omformuleres.

 

Drsom en skal finne en god løsning for lovfesting av eiendomsskattesats ved kommunesammenslåinger bør flere ulike løsninger utredes. Andre løsninger kan blant annet være at den nye kommunen må starte på nytt med laveste sats, bruke den laveste satsen en av kommunene har hatt eller et gjennomsnitt av de ulike satsene. Lovforslaget åpner for en brå økning av eiendomsskatt for flertallet av innbyggerne i sammenslåtte kommuner, og jeg mener at lovforslaget i for liten grad tar hensyn til forutberegnelighet for de eiendomsskattepliktige.

Den nye kommunen må avgjøre hvilket eiendomsskatteregime som skal gjelde etter sammenslåingen. I tillegg til harmonisering av skattesats kan det bli spørsmål om ny taksering, hvilket utskrivingsalternativ som skal brukes, om det skal være bunnfradrag for boliger og hvilke fritak som eventuelt skal gjelde. Jeg mener at løsningen med midlertidige unntaksbestemmelser fra eiendomsskatteloven i forskrift hjemlet i inndelingslova § 17 kan benyttes. For kommuner som har innrettet seg etter regelen om økning av skattesats i eiendomsskatteloven som gjelder i 2018, vil en unntaksbestemmelse som gir mulighet til å øke skattesatsen med to promille i overgangsperioden være nødvendig for sammenslåingen. Jeg legger derfor til grunn at vilkåret i inndelingsloven § 17 om at unntaksbestemmelsen er "nødvendig" er oppfylt. .

Dersom regelen om skattesats ved kommunesammenslåing skal inn i eigedomsskattelova, blir det et spørsmål om også regler om ovennevnte type forhold i forbindelse med kommunesammenslåing bør inn i denne loven. Ordningen med midlertidige unntaksbestemmelser ved kommunesammenslåinger har lovhjemmel så langt de er nødvendige for sammenslåingen. Slike unntaksbestemmelser kan tilpasses hver enkelt sammenslåing og kan sikre gradvis opptrapping av eiendomsskatten for de eiendomsskattepliktige. Forskriftsløsningen er ikke en permanent løsning, og kommuner som vurderer å slå seg sammen har behov for forutsigbarhet når det gjelder reglene om eiendomsskatt ved kommunesammenslåing. Det samme har næringsliv og innbyggere, som ikke bør utsettes for brå og store skatteøkninger. Det vil være en fordel med regler som unngår at mange sammenslåingskommuner må søke om unntak fra regelverket. En permanent lovendring kan også bidra til at sammenslåingskommuner slipper å innføre eiendomsskatt på et tidligere tidspunkt enn utgangen av overgangsperioden. Jeg mener dette er hensyn som må søkes ivaretatt i en ny lovhjemmel, og dette understreker behovet for utredning og høring.

Ettersom det allerede er fastsatt unntaksbestemmelser for årene 2020 og 2021 for de kommunene som skal slå seg sammen om et år, så haster det ikke med å lovfeste en regel om eiendomsskattesats ved kommunesammenslåinger. Hvis det ikke blir aktuelt å endre forskriftene, er det likevel tid til å utrede og foreslå en lovregulering av spørsmålet.

Med hilsen

Siv Jensen