Svar på spørsmål nr. 1837 til fra stortingsrepresentant Willfred Nordlund

Jeg viser til brev av 15. juni 2018 fra Stortingets president vedlagt følgende spørsmål fra stortingsrepresentant Willfred Nordlund til skriftlig besvarelse:

«Kan finansministeren vise til i hvor mange KVU’er siden 2010 man betegner «investeringer, reinvestering og oppgradering» av bygninger, utstyr mv eid og forvaltet av statlige enheter og statlige selskaper som finansieres gjennom Stortinget, som vedlikehold og driftskostnader (levetidskostnader) i henhold til KS-ordningen, eller skal det normalt regnes inn i de «initiale investeringskostnadene» i utarbeidelsen av KVU’er, og dersom det er unntak, hvilke dreier dette seg om?

Begrunnelse:
For å sørge for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser skal fornuftig nok statlige investeringsprosjekter med antatt kostnad over 750 millioner kroner gjennomgå ekstern kvalitetssikring før prosjektet eventuelt legges fram for Stortinget. Målet med ordningen som ble innført i år 2000 (KS2) og senere utvidet i 2005 (KS1) er å sørge for at prosjektene Stortinget får seg forelagt er tilstrekkelig utredet og at beslutningstakerne har all nødvendig informasjon når de skal fatte beslutninger om statlige investeringer. Dette kalles også KS - ordnignen. Kvalitetsikringen skal sikre at det ikke gjøres feil. Dette støttes også opp under i Utredningsinnstruksen. Bakgrunnen for behovet for en slik ordning var en lang rekke negative erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og manglende realisering av nytteeffekter i offentlige investeringsprosjekt. Dette gjaldt prosjekter under flere departement, herunder Forsvarsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Hensikten med ordningen er å skulle gi mer vellykkete prosjekter og mer nytte for hver krone, gjennom blant annet reduserte kostnader, men ikke minst bedre beslutningsgrunnlag.»

Svar:
Kravet om konseptvalgsutredninger (KVU) og ekstern kvalitetssikring av disse, ble innført i 2005. Da var terskelverdien 500 mill. kroner. I forbindelse med at det ble inngått en ny rammeavtale om ekstern kvalitetssikring i mars 2011, ble terskelverdien hevet til 750 mill. kroner. Finansdepartementet har oversikt over når kvalitetsikringsoppdragene er gjennomført. Siden mars 2011 og med dagens terskelverdi på 750 mill. kroner er det gjennomført eller igangsatt 75 kvalitetssikringer (KS1) av KVUer. Det kan være gjennomført flere KVUer som ennå ikke er kommet til kvalitetssikring, og i enkelte saker kan resultatet av KVUen medføre at man velger å utrede andre løsninger eller utsetter gjennomføring av større tiltak slik at utredningen ikke kommer til kvalitetssikring. Dette fanges ikke opp i tallene.

Kvalitetssikring av konseptvalget (KS1) skal gjennomføres ved avslutning av forstudiefasen, før beslutning i regjeringen om eventuell igangsetting av forprosjekt for valgt konsept. Det skal foreligge en Konseptvalgsutredning (KVU), i forsvarssektoren kalt Konseptuell løsning (KL), som underlag for kvalitetssikringen. Denne skal være strukturert med følgende kapitler:

1.Behovsanalyse
2.Strategikapittel
3.Overordnede krav
4.Mulighetsstudie
5.Alternativanalyse
6.Føringer for forprosjektfasen

Alternativanalysen skal være bearbeidet i en samfunnsøkonomisk analyse, i henhold til Finansdepartementets rundskriv R-109/14. Det er et krav om alternativanalysen omfatter nullalternativet og minst to andre konseptuelt ulike alternativer.

I KVU/KS1-fasen er hovedfokus rettet mot å vurdere om det er reelt behov for tiltak, hvilke alternative løsninger som finnes og hva er de samlede virkningene for samfunnet av å gjennomføre tiltaket er. Det siste vurderes i hovedsak gjennom en samfunnsøkonomisk analyse. Der skal alle vesentlige kostnader ved tiltaket regnes med, og tiltakene skal vurderes i et levetidsperspektiv. Levetidsperioden som vurderes kan variere fra 10-20 år for et IKT-prosjekt til 40-75 år for investeringer i samferdselsinfrastruktur eller bygninger. Dette innebærer at det må gjøres anslag for investeringskostnad, driftskostnader, og nødvendige oppgraderinger og vedlikehold underveis for hele perioden man vurderer. I tillegg må man anslå kostnader for eksterne, slik som miljøkostnader. Alle vesentlige kostnader av tiltaket må inngå, også kostnader som faller på andre enn staten. Samlede kostnader vurderes så opp mot tiltakets nyttevirkninger, og prissatte effekter neddiskonteres for å sammenligne kostnader og nytte som påløper på ulike tidspunkt i fremtiden. Det skal redegjøres for ikke-prissatte virkninger, slik at dette kan tas med i den samlede vurderingen.

I en rangering av alternativene vil dermed både investeringskostnaden og levetidskostnadene regnes med, og begge disse kan variere mellom alternative løsninger. I noen prosjekter kan et alternativ være større oppgradering og vedlikehold av eksisterende bygning. Dette er ofte tilfelle for gamle og verneverdige bygg. Når omfanget er stort og gjennomføres innenfor en avgrenset tidsperiode slik at det krever en egen bevilgning og fullmakt i Stortinget, omtales dette som prosjektets investeringskostnad. Gjennomføringstiden kan også variere fra prosjekt til prosjekt, og et alternativ kan være å gjennomføre en trinnvis utbygging som trekker investeringene ut i tid. På KVU/KS1-stadiet er det viktigste å synliggjøre de samlede utgiftene og få frem usikkerheten om anslagene.

I KVU/KS1-fasen er det prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet som ligger til grunn for vurderingen om det er fornuftig å gjennomføre tiltak og for å se ulike alternative løsninger opp mot hverandre. I tillegg kan det gi grunnlag for å vurdere tiltak på ulike områder opp mot hverandre eller prioritere mellom tiltak i en sektor.

I den samfunnsøkonomiske analysen skal investeringskostnadene neddiskonteres eksklusive merverdiavgift for å få frem de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene og for å sikre sammenlignbarhet mellom alternativene. I tillegg skal det gjøres rede for hva alternativene vil medføre av forventede budsjettbelastninger. Kvalitetssikrerne skal derfor opplyse om samlede, ikke-neddiskonterte investeringskostnader inklusive merverdiavgift, og med usikkerhet (P50- og P85-anslag), for alle analyserte alternativer.

Etter beslutning om videre forprosjektering vil man gå nøyere inn kostnadsanslagene ettersom prosjektet defineres nærmere.

Når forprosjektet er ferdigstilt og det gjennomføres KS2, vil tallene være mindre usikre. Kostnadsrammen som fremmes for Stortinget skal inneholde samlede kostnader til den investeringen man ber om fullmakt til å gjennomføre. Dersom ordinær drift og vedlikehold av tiltaket ikke kan gjennomføres innenfor gjeldene budsjettrammer bør dette fremgå av saksfremlegget.

For byggeprosjekter vises det for øvrig til særlige krav som følger av Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor, hvor det blant annet står:

«Forslag om startbevilgning til byggeprosjekter innenfor husleieordningen hvor husleien ikke kan håndteres innenfor uendret budsjettramme, og byggeprosjekter utenfor husleieordningen i staten, skal legges frem for regjeringen og Stortinget sammen med forslag til kostnadsramme. Forslag om kostnadsrammer for henholdsvis bygg og brukerutstyr legges frem for Stortinget av oppdragsdepartementet når det fremmes forslag om oppstartbevilgning.»

Med hilsen

Siv Jensen