Historisk arkiv

Taler av øvrig politisk ledelse - Samordning av tilsyn og revisjon - Hva er nytt etter internkontroll-evalueringen

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Brundtland III

Utgiver: Kommunal- og arbeidsdepartementet


Statssekretær Erik Orskaug

Kommunal- og arbeidsdepartementet

"Samordning av tilsyn og revisjon - Hva er nytt etter internkontroll-evalueringen"

Innlegg på NHOs miljøkonferanse i Horten den 30.11.95

Innledning

Jeg vil starte med å takke for innbydelsen til å komme hit for å snakke litt om samordning av tilsyn i forbindelse med internkontroll. Vi er vel alle enige i hvor viktig det er at tilsynsmyndighetene etter IK-forskriften har et mest mulig likt og enhetlig syn på det å drive tilsyn av bedriftene.

Før jeg går nærmere inn på området samordning av tilsyn, vil jeg gjerne slå fast at internkontroll er et viktig virkemiddel for Regjeringens politikk på arbeidsmiljø-og sikkerhetsområdet. Vårt mål om høyt nivå på helse,- miljø og sikkerhet kan best nås ved å sørge for at den som er ansvarlig for virksomhetene etablerer og opprettholder et forsvarlig arbeidsmiljø og sikkerhetsnivå. Vi mener at myndighetenes ansvar på dette feltet er å bruke ressursene og virkemidlene effektivt for å påse og sikre at virksomhetene selv ivaretar ansvaret sitt.

Vi har tro på at IK vil gi økt egenaktivitet og langsiktighet i bedriftenes helse,- miljø,- og sikkerhetsarbeid. Dessuten vil et fungerende IK-system gi myndighetene bedre oversikt over situasjonen i den enkelte virksomhet.

I den videre oppfølging av internkontroll vil vi være særlig oppmerksom på to problemstillinger: Den ene er faren for unødig kompliserte og "byråkratiserte" internkontrollsystemer. Den andre er å påse at internkontrollarbeidet bygger videre på arbeidsmiljølovens fundamentale forutsetninger om arbeidstakernes innflytelse og medvirkning. Jeg ønsker å bruke noen minutter på dette med arbeidstakermedvirkning.

Betydningen av arbeidstakernes erfaringer og deltakelse- slik det er nedfelt i arbeidsmiljøloven må være sentralt i internkontrollarbeidet. De ansattes medvirkning i planleggingen, utformingen og gjennomføringen er helt nødvendig for at bedriften skal få en best mulig forståelse for de problemer den står overfor og hvordan de skal løses. De ansatte må derfor være med i hele prosessen.

Mange arbeidsmiljøproblemer er slik at det ikke finnes standardiserte løsninger. Løsningene må utformes etterhvert- ved at det skrittvis prøves ut nye ordninger på arbeidsplassen, og hvor arbeidstakerne selv hele tiden deltar aktivt i vurderingen av tiltakene. Gjennom verneombudsordningene og representasjon i arbeidsmiljøutvalgene skal arbeidstakerne trekkes inn i kontrollen av IK-systemet.

Deltakelse og medinnflytelse er en viktig arbeidsmiljøfaktor i seg selv. I tillegg vil medvirkning gjøre at sikkerhetsrutiner lettere blir fulgt opp. Medinflytelse fremmer dessuten motivasjon og læring, og kan bidra til å unngå upraktiske rutiner og innstrukser.Etter min mening, vil den delen av vårt næringsliv som sørger for at internkontrollprinsippet får bred og positiv oppslutning og medvirkning hos sine arbeidstakere for det første få IK som en levende del av sin virksomhets daglige drift, og gjennom dette radikalt bedre sitt arbeidsmiljø. For det andre vil de bli satt bedre i stand til å møte konkurransen med en velorganisert virksomhet der alle ledd arbeider mot felles mål.

Jeg vil skyte inn her at vi mener at den viktigste oppgaven for Arbeidstilsynet i tida fremover er arbeidet med å få virksomhetene til å innføre internkontroll. En av forutsetningene for å lykkes med dette er at Arbeidstilsynet øker tilsynsvolumet i forhold til tidligere, eller med andre ord at Arbeidstilsynet synliggjøres i virksomhetene i større grad enn i dag. For å gi Arbeidstilsynet bedre muligheter for å møte disse utfordringene, har Regjeringen foreslått å styrke etatens budsjettrammer til dette formålet i 1996.

Etter denne innledningen, vil jeg gripe litt fatt i undertittelen jeg fikk på innlegget: "Hva er nytt etter IK-evalueringen".

Denne formuleringen kan kanskje gi noen forventninger om at evalueringen av IK har ført til nye, i betydningen ukjente problemstillinger.

Slik er det ikke, mye har vært kjent fra før, bl a gjennom IK-programmet til Norges Forskningsråd og tilbakemeldinger fra forskjellig hold. Det "nye" er imidlertid at det så langt i evalueringsprosessen foreligger en del gode forslag fra en mengde forskjellige myndigheter og organisasjoner til konkrete handlingsplaner for å forbedre internkontrollarbeidet på flere plan. Vi har dessuten merket oss den store enigheten det har vært blant deltakerne i evalueringsprosessen. Både myndigheter, arbeidsgivere og arbeidstakere har hatt mange sammenfallende synspunkter. Jeg vil komme nærmere inn på selve evalueringsprosessen og forslagene senere i innlegget, her vil jeg bare kort slå fast at vi føler at denne enigheten forplikter,- vi kommer til å arbeide seriøst med alle forslagene.

Mål og strategier ved innføring av IK.

Jeg synes det er grunn til å gå tilbake og se litt på noen av de mål og strategier myndighetene hadde ved innføringen av IK på begynnelsen av -90-tallet. På bakgrunn av det jeg har kommet hit for å snakke om, vil jeg begrenser meg til de forhold som har med IK som tilsynsmetode å gjøre, og ikke si mye om forholdene i virksomhetene.

Internkontrollutvalget foreslo i 1987 å innføre internkontroll som tilsynsmetode. Utvalget konstaterte at det var blitt reist kritikk mot tilsynsetatenes tradisjonelle tilsynsform. Den ble ansett som statisk og passiviserende. Det var ikke ressurser til å føre tilsyn med alle virksomheter så ofte som ønskelig. IK skulle føre til en omlegging fra å ha oppmerksomheten rettet mot enkeltstående arbeidsmiljøfaktorer, som f. eks støy og belastninger til å føre tilsyn med bedriftens systemer og egenaktivitet.

Utvalget pekte også på en del andre konsekvenser for tilsynsetatene ved en slik omlegging, bl a pekte man på en bedre prioritering av ressurser. En viktig konsekvens av omleggingen, var at ulike tilsynsmyndigheter ville måtte koordinere sitt tilsyn. Man pekte på at innføring av mer organisatoriske tilnærmingsmåter skaper særskilte koordineringsproblemer som må kartlegges og vurderes.

I 1990 ble det gjennomført en undersøkelse innenfor IK- programmet til Norges Forskningsråd som så på virksomhetenes forventninger til tilsynsmyndighetene. Bedriftene ble spurt om hvordan de så på myndighetene og hvilke forventninger de hadde. Det viste seg at forventningene først og fremst var knyttet til hvordan tilsynsetatene organiserte tilsynet sitt. Undersøkelsen munnet ut i bl a følgende anbefalinger:

  • Tilsynsmyndighetene bør samordne seg med hensyn til krav til styringsdokumentasjon
  • Tilsynsmyndighetene bør samordne seg med hensyn til praksis og metodikk på saksbehandler/inspektørsiden

Jeg synes det er naturlig å se litt på hvordan situasjonen egentlig var i tilsynsetatene på tidspunktet for innføringen av IK. Et delprosjekt i NFR-programmet fra våren -92 rettet seg mot etatene for å undersøke mulighetene for samordning. De aktuelle etatene var, (og er fortsatt) Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Elektrisitetstilsynet, Industrivernet, Seksjon for produktsikkerhet i Barne- og familiedepartementet, (som nå forøvrig er overført El-tilsynet) og SFT.

Resultatene viste tydelig at det var store ulikheter mellom etatene. Jeg vil nevne noen av konklusjonene fra prosjektet:

  • Det var ulikheter med hensyn til om etatene hadde få og overordnete mål, eller om de hadde et omfattende målhierarki.
  • Det var ulikheter med hensyn til opplevd kompetansenivå for helse,-miljø og sikkerhet.
  • Det var ulik organisering av etatene, noen hadde lokale kontorer mens andre kun var sentralt forankret.
  • Det var forskjellig tilnærmingsmåte overfor bedriftene. Noen ville nå alle, andre satset på bransjer og noen prioriterte ut fra risikoklasser.
  • Strategier og virkemidler varierte. Noen satset på informasjon, andre på holdnings- og motivasjonskampanjer, mens andre igjen konsentrerte seg om kontroll.

Hovedkonklusjonene var at etatene viste et mangfold i måter å tenke og handle på. De var godt kjent med seg selv og tilsvarende dårlig kjent med de andre etatene.

Utviklingen etter 1992

Hva har så skjedd i årene etter 1992? På bakgrunn av hvordan situasjonen var ved oppstarten, håper jeg dere er enig med meg i at det har skjedd en god del på samordningsområdet, og jeg ønsker å fokusere litt på dette.

Tilsynsetatene gikk for det første ut med en felles informasjonskampanje i forbindelse med at IK-forskriften trådte i kraft. Man oppnådde enighet om et felles opplæringsprogram for IK internt i etatene som er gjennomført. Videre er etatene blitt enige om å samordne store revisjoner i bedriftene.

Det er opprettet en formell organisering av samarbeidet på IK-området. En styringsgruppe med representanter fra de berørte fagdepartementer og tilsynsetater har ansvaret for å tilrettelegge for en enhetlig og samordnet håndheving av IK-forskriften. En Tilsynsgruppe, som består av de sentrale tilsynmyndigheter har det operative ansvaret. I 1993/94 ble det utarbeidet en rekke styrende dokumenter som angir myndighetenes mål for IK-arbeidet og veiledning i praktisk tilsynsarbeid.

I følge ett av disse styrende dokumentene,- Mål og strategi- dokumentet, er en av hovedstrategiene at tilsynsmyndighetene så langt som mulig skal utvikle felles prinsipper og praksis for tilsyn, håndheving, sanksjoner og rapportering.

I Mål og strategidokumentet er det fastsatt en strategiplan for samordning av tilsyn. I henhold til denne skal tilsynsetatene utarbeide handlingsplaner og foreta løpende samordning av sine handlingsplaner for perioden 1994 - 97. Dette betyr bl a at større kampanjer og aksjoner mot bransjer eller bedrifter skal samordnes mellom tilsynsetatene. I tillegg skal alt planlagt tilsyn med over 1 dags varighet meldes inn til Tilsynsgruppen slik at tilsynskollisjoner kan unngås.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har dessuten initiert og finansiert 3 lokale og regionale prosjekter for å vinne erfaringer med samordning mellom ulike tilsynsmyndigheter på lokalt plan. Bakgrunnen er at det ikke har vært vanlig med utstrakt samarbeid i de ytre leddene. Disse prosjektene foregår i Vestfold, Trøndelag og Troms og evalueres i disse dager.

Jeg kan også nevne at det pågår et prosjekt om felles databaser for tilsynsmyndighetene.

Evalueringen i 1995

Jeg har allerede nevnt Mål- og strategidokumentet. Dette styringsdokumentet forutsetter at det gjennomføres en evaluering av den samordnede tilsynvirksomheten innen 1.1.96.

Styringsgruppen for Internkontroll opprettet på vårparten i år en prosjektgruppe for å ivareta evalueringsjobben. Gruppa er ledet av ekspedisjonssjef Blaalid i Arbeidsmiljø- og sikkerhetsavdelingen i Kommunal- og arbeidsdepartementet. Forøvrig består gruppa av direktør Leveraas i Arbeidstilsynet, assisterende direktør Marie Nordby i Statens forurensningstilsyn og en representant fra Administrasjonsdepartementet. Dessuten sitter LO og NHO i gruppa.

Gruppa bestemte fra starten at evalueringen skulle bli en erfaringsinnhenting mer enn et tradisjonelt evalueringsprosjekt. De var opptatt av å få til en skikkelig kommunikasjon med tilsynsmyndighetene, virksomhetene og partene, for å få et best mulig beslutningsgrunnlag videre.

Selve prosessen har bestått i at det på forsommeren i år ble utarbeidet et Evalueringsnotat som inneholdt en litt spissformulert beskrivelse av erfaringene med IK både på bedriftsnivå og på myndighetsnivå, og en del konkrete spørsmål eller utfordringer. Hensikten med notatet var å få leserne til å fremme sine synspunkter om nå-situasjonen og om hvilke IK-tiltak myndigheter og de store organisasjonene i arbeidslivet bør prioritere fremover for å bedre helse,- miljø og sikkerhet i virksomhetene. Notatet beskrev en del trekk og rene synspunkter som er kommet frem om IK og HMS de senere årene og oppfordret mottakerne til å komme med sine erfaringer og synspunkter, samt forslag til forbedringer av internkontrollarbeidet.

Dette evalueringsnotatet ble brukt som grunnlag for en skriftlig erfaringsinnhenting fra de aktuelle tilsynsmyndighetene, hovedorganisasjonene og ulike andre "miljøer". De fleste adressatene, f eks NHO gjorde en grundig jobb med notatet og hadde en skikkelig runde internt før de sendte sine kommentarer.

Deretter ble Evalueringsnotatet brukt som bakgrunnsnotat for 3 lokale konferanser,- en i Oslo, en i Drammen og en i Trøndelag. Her deltok personer fra lokale tilsynsmyndigheter og folk fra organisasjoner og bedrifter i det lokale næringsliv. Konferansene bestod i gruppearbeid og diskusjoner på bakgrunn av egne erfaringer og Evalueringsnotatet. Deretter ble erfaringene oppsummert og lagt frem for en sentral konferanse i Oslo 23. og 24. oktober.

Oppsummeringen så langt viste en gjennomgående stor likhet i synet på en rekke sentrale IK-spørsmål.

Jeg synes det er grunn til å merke seg den store likheten det var i synspunkter blant de forskjellige deltakerne i evalueringsprosessen. Mange tok for eksempel opp problemstillinger knyttet til IK i små- og mellomstore bedrifter. IK-innføringen er ikke kommet særlig langt i disse virksomhetene og det er alvorlig sett på bakgrunn av at Norge jo i stor grad består av denne typen bedrifter. Som et eksempel vil jeg nevne en oversikt fra Arbeidstilsynet over IK-status i virksomheter i Sør- og Nord-Trøndelag. Arbeidstilsynet opererer med 5 nivåer for IK-status, der nivå 1. betyr Ingen IK-aktivitet, og nivå 5 betyr at virksomheten har et fungerende IK-system. I 1994 lå ca 70 % av virksomheter med mellom 1 og 9 ansatte på nivå 1. Dette tallet er noe forbedret i 1995, en ny oversikt viser en fremgang til ca 50 %. Arbeidstilsynet antar at tallene fra Trøndelag er representative for hele landet.

Mange ønsket også at IK-forskriften blir forbedret slik at den blir lettere å bruke.

Samordning mellom tilsynsetatene.

Når det gjelder området samordning mellom tilsynsetatene kom det også fram mange sammenfallende synspunkter. Hovedsynspunktet er at det har skjedd mye på området samordning, men det bør bli bedre. Man hadde bl a god erfaring med at det er etablert et felles revisjonssystem for tilsynsetatene. Det ble dessuten oppfattet som positivt at det er satt i gang forsøk med lokal/regional samordning.

Men det er ikke til å legge skjul på at de fleste mener at vi har et godt stykke vei igjen, og at det er mange forbedringspunkter.

Jeg nevner kort de områdene innen samordning hvor man mener tilsynsetatene må bli bedre:

  • Man må få økt felles rolleforståelse blant etatene, - det typiske spørsmål er om tilsynsmyndighetene skal være kontrollør, veileder eller rådgiver
  • Tilsynsetatene må jobbe mer med å få til felles opptreden i forhold til bedriftene
  • Det er ennå barrierer på grunn av ulik formell og geografisk organisering
  • Det er ennå merkbar forskjell i kompetansenivå hos de ulike myndighetene
  • Det er ennå manglende fellesforståelse av kravene i IK-forskriften
  • Myndighetenes samordningsarbeid har vært for innadrettet - bedriftene er blitt for lite informert om dette arbeidet
  • Man må skape felles risikovurderinger av bedriftene som kan gi grunnlag for en tilsynsstrategi for å oppnå en bedre prioritering av tilsyn
  • Koordinering og samarbeid lokalt må forbedres.

Som dere skjønner, - det var nok å ta fatt i for den avsluttende konferansen.

På konferansen i Oslo deltok personer fra departementene, tilsynsetatene, de største arbeidslivsorganisasjonene, forskere, Bedriftshelsetjenester og andre miljøer. De hadde på forhånd fått tilsendt Evalueringsnotatet og oppsummeringen fra den skriftlige høringsrunden og fra de lokale konferansene.

Prosjektgruppen hadde på forhånd satt opp hvilke tema eller problemområder som var aktuelle å diskutere. Etter grundige diskusjoner i grupper og plenum første dag, ble deltakerne bedt om å utarbeide forslag til konkrete handlingsplaner. Det var 2 departementsgrupper, 2 tilsynsgrupper og 2 organisasjonsgrupper som hver for seg skulle komme med sine anbefalinger. Igjen var det meget stort sammenfall i synspunkter.

Jeg skal nevne de forslagene til elementer i en handlingsplan det var mest enighet om.

Mange foreslo å gjennomgå IK-forskriften og veiledningen til denne. Det er tydelig at mange synes det er komplisert å både lese og forstå IK-forskriften. Mange mente at forskriftens utforming og språk er en av de viktigste hindringene for innføring av IK i småbedrifter. Det var videre et stort ønske om mer bransjetilpassede veiledninger.

Siden IK- forskriften gjelder alle virksomheter, fra den minste pølsebod til Norsk Hydro, er det viktig å få frem at kravene ikke er de samme. Mange pekte på at nettopp det å forstå at det ikke behøver å bli så komplisert, er avgjørende for å få småbedrifter til å innføre IK., særlig på steder hvor det allerede jobbes godt med HMS. Mange ønsket seg derfor bransjetilpassede minimumskrav til dokumentasjon av systemet.

Det var flere som foreslo å opprette et samarbeidsforum mellom myndigheter og partene i arbeidslivet. I tilknytning til dette ble det bl a foreslått felles informasjon og opplæring.

På området samordning ble det reist flere forslag og jeg vil nevne noen:

  • Å utvikle en mer enhetlig opptreden og mer felles oppfatning av roller og ansvar i tilsynsmyndighetene.
  • Å lage en koordinert produksjon av bransjeinformasjon, inkl beskrivelse av minimumskrav til system/dokumentasjon
  • Å videreutvikle/lage felles opplæring i de ulike tilsynene, evt også mellom myndigheter og hovedorganisasjonene
  • Å videreutvikle de forsøk som allerede er gjort med praktisk tilsyn eller håndheving på andre tilsynsetaters områder (sjekklister o.l.)

Mange var opptatt av dette om tilsynsmyndighetene kan gjøre deler av jobben for hverandre. I tilknytning til dette ble det foreslått å videreutvikle og bedre felles utveksling av informasjon mellom etatene.

Avslutning

Vi kan love at vi vil ta dette på alvor. Alle forslagene er viktige og vil bli nøye vurdert når vi nå skal arbeide med en handlingsplan for en ny giv i IK-arbeidet. Enkelte av forslagene kan nok utføres innen en rimelig kort tidsramme, mens andre vil måtte ta lenger tid. Prosjektgruppen for evaluering arbeider for tiden med å følge opp det som er kommet fram i prosessen, og vil fremme konkrete forslag og anbefalinger til Styringsgruppen for IK i nær fremtid. Det er derfor litt for tidlig å si helt konkret hvordan oppfølgingen blir. Det er imidlertid helt på det rene at arbeidet kommer til å omfatte både revisjon av selve IK-forskriften, økt samordning mellom tilsynsmyndighetene, og mer samordnet informasjon til virksomhetene.

Noe av arbeidet vil bli å prioritere og konkretisere forslagene i form av prosjekter, ikke minst når det gjelder organiseringen av arbeidet videre. Under hele evalueringsprosessen er det kommet forslag om et mer forpliktende samarbeid både IK-myndighetene imellom, og sammen med hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Begrunnelsen har vært at man derved raskere og mer effektivt vil nå de overordnede HMS-mål som ligger både i IK-forskriften og i det underliggende lovverket. Man kan tenke seg forskjellige typer av styring av de enkelte prosjekter, men det bør være et organ som overvåker alle prosjektene. Dette innebærer at også organisasjonene må sette av tid og ressurser til IK i tiden fremover.

Uansett er det sikkert at 1996 blir et år for å tenke nye skritt og større effektivitet i samordning av myndighetenes innsats på HMS-området. Også de sentrale arbeidslivsorganisasjonene står åpenbart overfor utfordringer m h t internkontroll.

Vi håper og tror at denne evalueringsprosessen har lagt et godt grunnlag for en ny stor giv i internkontrollarbeidet, både i virksomhetene, organisasjonene og myndighetene.

Takk for oppmerksomheten.


Lagt inn 12 desember 1995 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen