Taler av øvrig politisk ledelse - Lov- og regelverk, rammer og krav til HMS-standard og aktivitet

Statssekretær Erik Orskaug

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Lov- og regelverk, rammer og krav til HMS-standard og aktivitet

Innledning på seminaret "HMS på store anlegg" i Bergen den 28.november 1995

Jeg takker for invitasjonen til å delta i dette seminaret om helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid på store anlegg. Jeg er blitt bedt om å gi en generell omtale av lover, regler, rammer og krav i tilknytning til HMS-aktivitet. I tillegg vil jeg i denne anledningen komme nærmere inn på tilsynsmyndighetenes erfaringer i forbindelse med utbyggingen av landanlegget på "Kollsnes".

For meg og mange andre er det naturlig å integrere såvel helse, miljø og sikkerhet i et mer totalt sikkerhetsbegrep. Det dreier seg om å sikre verdier på alle plan,- det være seg menneskelige, naturmessige eller økonomiske verdier. Beskyttelse av disse verdiene er en forutsetning for et levedyktig arbeidsliv og enkeltmenneskers trygghet.

Det er et betydelig gode å ha arbeid. Det er likevel avgjørende at arbeidet utføres under tilfredsstillende vilkår, uten fare for liv og helse og med mulighet for egenutvikling, læring og sosialt fellesskap. Å kunne arbeide til pensjonsalderen uten helseplager som følge av dårlig sikkerhet og arbeidsmiljø er et viktig velferdsgode.

Arbeidsmiljø- og sikkerhetspolitikken skal legge til rette for et godt og sikkert arbeidsliv, herunder grunnlag for et forsvarlig vern mot brann, eksplosjoner og elektrisitetsulykker i samfunnet som helhet.

I tillegg til å sikre verdier, er det et vesentlig poeng i Regjeringens strategi at arbeidet for å bedre helse, miljø og sikkerhet også skaper ringvirkninger som fører til økt produktivitet. Økt produktivitet styrker i sin tur konkurranseevnen, og dermed økonomien både i samfunnet og i den enkelte bedrift. En god økonomi i samfunn og næringsliv skaper igjen det beste grunnlag for helse, miljø- og sikkerhetsarbeidet. Målet er å komme inn i en positiv sirkel, hvor forbedring av helse, miljø og sikkerhet bidrar til en sunn økonomi, og omvendt. Regjeringen ser dette som et viktig virkemiddel for å sikre og skape nye arbeidsplasser, og for å avlaste helse- og sosialbudsjettet.

De fleste vil mene at Norge er et trygt og godt land å leve og arbeide i. Men så lenge det skjer ulykker som påviselig kunne vært unngått, har vi et mål å strekke oss etter. Arbeidsmiljø- og sikkerhetsproblemenes sammensatte karakter gjør dessuten at flere typer kriterier må benyttes for å beskrive tilstanden på området. De tradisjonelle kriteriene ulykker, yrkesbetingede skader og -sykdommer gjenspeiler viktige sider ved risiko og tilstand. I tillegg vil sykefravær være en viktig indikasjon på arbeidsmiljøstandarden. Fravær vil ofte fange opp arbeidsmiljøfaktorer som er mindre målbare og ofte være utrykk for de mer samlede arbeidsmiljø- og sikkerhetsforhold i virksomheten, herunder ikke bare risiko og farer for helseskader, men også trivsel og positive sider ved arbeidsmiljøet.

Det overordnede, ideelle mål for alle som på en eller annen måte arbeider for helse, miljø og sikkerhet, vil være null ulykker og helseskader. Dette målet vil nok aldri kunne nås fullt ut. For noen framstår det som et paradoks å fastsette slike mål, samtidig som en aksepterer at det gjennomføres virksomhet som påviselig er forbundet med en viss risiko.

En viktig skille går mellom det å akseptere risiko, og det å akseptere ulykker og helseskader. All menneskelig virksomhet er forbundet med en viss risiko for uønskede hendelser. Dersom beslutningstakerne ikke var villige til å akseptere risiko, ville all virksomhet stanse. Det å ta stilling til hvilken risiko som kan anses akseptabel, er med andre ord en helt nødvendig mekanisme for å holde samfunnet vårt i gang, og for å videreutvikle og forbedre det. For myndighetene er det viktig at det både i offentlig og privat virksomhet skapes et bevisst forhold til det å ta stilling til hvilken risiko som kan aksepteres, og at virksomheten systematisk styres slik at dette risikonivået ikke overskrides.

Det vil framgå av det jeg allerede har sagt at helse, miljø og sikkerhet nå for alvor står på den politiske dagsorden i Norge. Jeg tør hevde den påstand at sikkerhetsarbeidet i regi av myndighetene, - og derigjennom også arbeidet for et bedre arbeidsmiljø-, i langt større grad enn tidligere bærer preg av klarhet i ansvarsplassering og helhetlig tenkning på tvers av tradisjonelle barrierer og grenser.

Et viktig mål for Regjeringens arbeidsmiljø-, og sikkerhetspolitikk er å sørge for at den som er ansvarlig for virksomheten, etablerer og opprettholder et forsvarlig arbeidsmiljø og sikkerhetsnivå. Arbeidsmiljø- og sikkerhetsforvaltningens ansvar er gjennom en mest mulig effektiv bruk av myndighetenes virkemidler og ressurser å påvirke og påse at virksomhetene ivaretar sitt ansvar. Vi bruker både pisk og gulrot for å nå målene på arbeidsmiljø og sikkerhetsområdet. Gjennom regelverk, tilsyn, informasjon, forskning og økonomiske incentiver skal virksomheter og arbeidsgiver ansvarliggjøres og profesjonaliseres. Det er også helt vesentlig å legge til rette for et nært samarbeid mellom ansvarlige og likeverdige parter i arbeidslivet for å oppnå gode resultater. Her spiller arbeidsmiljøloven en sentral rolle.

Som det vil være kjent for dere, har vi nylig gjort et omfattende arbeid for å vurdere om arbeidsmiljøloven og de virkemidlene vi har til rådighet på området er gode og egnede for framtidens arbeidsliv. Ot.prp. nr. 50 om revisjon av arbeidsmiljøloven ble behandlet i Stortinget i fjor høst. En hovedkonklusjon som alle parter har vært enige om, er at arbeidsmiljøloven representerer et nødvendig sett av spilleregler for forholdet mellom partene i arbeidslivet. Lovens sentrale målsettinger og reguleringer har blitt stående.

Arbeidstakernes rettigheter til helse, jobbsikkerhet, verdighet og utvikling skal sikres. Vi mener også at lovens fokus på det lokale samarbeidet og utviklingsarbeidet mellom partene gjør loven godt egnet til å møte framtidens utfordringer.

De temaene det særlig var debatt omkring i forbindelse med arbeidsmiljølovrevisjonen, var arbeidstid og stillingsvern. Det ble ikke vedtatt endringer i rammene for overtid eller bruk av nattarbeid, men vi har fått et mer fleksibelt system der de lokale partene i større grad avtaler løsninger.

Det ble videre lagt vekt på et godt stillingsvern. Ansettelsestryggheten ble styrket, bl.a. gjennom en styrking av vernet mot oppsigelser som kommer fordi arbeidsgiver heller vil bruke kontraktører til å utføre arbeidet. Dere la vel også merke til den oppmerksomhet endringene i reglene om midlertidig tilsetting fikk i forbindelse med behandlingen i Stortinget. Stortinget valgte her å stramme inn selve lovteksten på den måten at midlertidige ansettelser kun kan brukes når arbeidet adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften. Hvor langt denne bestemmelsen rekker er det ennå for tidlig å si. Dette er en skjønnsmessig og privatrettslig regel som det er opp til domstolene å trekke grensene for. Bak endringen ligger det imidlertid et sterkt ønske om å stramme inn på uverdige ansettelsesforhold for en del arbeidstakere når det gjelder kortvarige kontrakter. Et annet og minst like viktig poeng er at mindre bruk av midlertidige tilsettinger og mer bruk av fast ansatt arbeidskraft, vil føre til økt kompetanse, bedre kontinuitet og kvalitet i bedriftene og dermed også bedre konkurransedyktighet.

Fra flere hold er det blitt hevdet at personer i lønnet arbeid jobber mer enn noen gang. Et tilleggsspørsmål til Arbeidskraftundersøkelsen for 1. kvartal i år avdekket at det utføres omlag 100 000 årsverk samlet sett i overtid pr. år. Mange ønsker at disse årsverkene skal omgjøres til jobber for de som er arbeidsledige. Dette er av flere grunner ikke så enkelt. Totalomfanget av overtiden i mange bedrifter utgjør mindre enn ett årsverk. På den enkelte arbeidsplass kan overtiden også være fordelt på ulike typer jobber med forskjellige krav til kompetanse. For mange bedrifter vil det være kostnadseffektivt å møte kortvarige svingninger i etterspørselen ved bruk av overtid framfor nyansettelser eller oppsigelser. Av disse grunner foreslo ikke Regjeringen å stramme inn på overtidsreglene i arbeidsmiljøloven. Dette betyr selvsagt ikke at vi ikke er opptatt av arbeid og økt sysselsetting. Vi oppfordrer virksomhetene og partene både lokalt og sentralt til å redusere unødig overtid og skape nye arbeidsplasser. Staten er selv, som arbeidsgiver, svært opptatt av dette.

Regelverket fastsetter samfunnets normer for hvordan arbeidsmiljø og sikkerhet skal ivaretas. Vi ønsker et regelverk som er så funksjonelt som mulig. Bruken av funksjonskrav forplikter arbeidsgiver til å finne konkrete løsninger og gir frihet til selv å velge den løsning som anses mest hensiktsmessig. Tilsynsmyndighetene vil bidra med informasjon, og veiledninger til regelverket vil kunne skissere mulig løsninger som kan velges for å oppfylle kravene. Der det settes krav til produkter, vil bruk av anerkjente standarder være en mulig måte å oppfylle kravene på.

Internkontroll er vårt viktigste redskap for å oppnå bedre HMS-resultater. I den videre oppfølging av internkontroll vil vi være særlig oppmerksom på to problemstillinger: Den ene er faren for unødig kompliserte og "byråkratiserte" internkontrollsystemer. Den andre er å påse at internkontrollarbeidet bygger videre på arbeidsmiljølovens fundamentale forutsetninger om arbeidstakernes innflytelse og medvirkning.

Betydningen av arbeidstakernes erfaringer og deltakelse- slik det er nedfelt i arbeidsmiljøloven må være sentralt i internkontrollarbeidet. De ansattes medvirkning i planleggingen, utformingen og gjennomføringen er helt nødvendig for at bedriften skal få en best mulig forståelse for de problemer den står overfor og hvordan de skal løses. De ansatte må derfor være med i hele prosessen.

Mange arbeidsmiljøproblemer er slik at det ikke finnes standardløsninger. Løsningene må utformes etterhvert- ved at det skrittvis prøves ut nye ordninger på arbeidsplassen, og hvor arbeidstakerne selv hele tiden deltar aktivt i vurderingen av tiltakene. Gjennom verneombudsordningene og representasjon i arbeidsmiljøutvalgene skal arbeidstakerne trekkes inn i kontrollen av IK-systemet.

Deltakelse og medinnflytelse er en viktig arbeidsmiljøfaktor i seg selv. I tillegg vil medvirkning gjøre at sikkerhetsrutiner lettere blir fulgt opp. Medinnflytelse fremmer dessuten motivasjon og læring og kan bidra til å unngå upraktiske rutiner og instrukser. Etter min mening, vil den delen av vårt næringsliv som sørger for at internkontrollprinsippet får bred og positiv oppslutning og medvirkning hos sine arbeidstakere for det første få IK som en levende del av sin virksomhets daglige drift, og gjennom dette radikalt bedre sitt arbeidsmiljø. For det andre vil de bli satt bedre i stand til å møte konkurransen med en velorganisert virksomhet der alle ledd arbeider mot felles mål.

Internkontroll innebærer at virksomheten må systematisere sin innsats for å oppnå et bedre arbeidsmiljø, bedre vern av det ytre miljø mot forurensning, bedre behandling av avfall, bedre vern mot helse- og miljøskader fra produkter, samt å forhindre ulykker og uhell ved brann- og eksplosjon. Det er derfor også en klar utfordring for myndighetene å få til en bedre samordning av tilsynsvirksomheten overfor virksomhetene.

Med internkontroll mener vi å ha utviklet en framtidsrettet tilsynsstrategi på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Myndighetene er resultatorienterte i sine krav til internkontrollsystemene, og virksomhetene har stor frihet til å velge individuelt tilpassede løsninger. Det viktige er å stille krav til virksomhetenes eget ansvar for å drive et langsiktig og systematisk arbeidsmiljø- og sikkerhetsarbeid. Samtidig gir internkontrollstrategien tilsynsmyndighetene en bedre metode for å sjekke at det pågår et kontinuerlig og skikkelig arbeid.

Dessverre er vi kommet kortere i dette arbeidet enn vi hadde ønsket. En spesielt stor utfordring er at det synes tungt å motivere de små virksomhetene til internkontroll. Vi må følge opp de små- og mellomstore virksomhetene med tilpasset informasjon og tilsyn. En av forutsetningene for å lykkes med

dette er bl a å øke tilsynsvolumet i forhold til tidligere. Tilsynsynsetatene må bli mer synlige ute i virksomhetene enn i dag. For å gi Arbeidstilsynet bedre muligheter for å møte disse utfordringene, har Regjeringen foreslått å styrke etatens ressurser til dette formålet i 1996.

Det er forøvrig åpenbart at bransjeorganisasjonene er viktige samarbeidspartnere her.

I forhold til storanlegget på Kollsnes er både Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og elektrisitetstilsynet og Industrivernet aktuelle tilsynsetater.

Vi må innrømme at myndighetene så langt generelt ikke har vært flinke nok til å samordne sin tilsynsvirksomhet. I de siste årene har det derfor vært avsatt særskilte midler til prosjekter for å påskynde og understreke betydningen av denne samordningen. Ved kompliserte anlegg med risiko for storulykker, vil samordning på tilsynsområdet være av spesielt stor betydning. DBE, som forvalter lovverket på sikkerhetssiden, dvs lov om brannfarlige varer, samt væsker og gasser under trykk, eksplosivloven og brannvernloven, har tatt initiativ til en viss samordning på tilsynssiden i utbyggingsfasen. Vi vurderer å videreføre dette i driftsfasen.

Jeg vil også spesielt nevne storulykkeforskriften (Sevesodirektivet), som har som formål å avverge storulykker som kan inntreffe i virksomheter som håndterer farlige stoffer, samt å begrense de følgene slike storulykker kan få for liv, helse og miljø. Forskriften legger nettopp opp til en samordning og koordinering av myndighetsinnsatsen overfor høyrisikovirksomhet. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er koordinerende myndighet på dette feltet.

Av øvrig regelverk , vil jeg også nevne byggherreforskriften, som Regjeringen fastsatte i april i år. Den har bl.a. til formål å sikre og bedre arbeidstakernes sikkerhet og helse på midlertidig eller mobile byggeplasser. Den skal sikre en bedre koordinering mellom de ulike partene allerede under planlegging, men også i oppføringsfasen.

Forskriften stiller bl.a. krav om at det skal utpekes en koordinator for sikkerhet og helse. Det er byggherren eller den prosjekterende (bygglederen) som har ansvaret for å utpeke koordinator. Koordinatoren får myndighet i forhold til virksomheten på arbeidsplassen. Forskriften presiserer at selv om en byggherre eller en prosjekterende (byggeleder) har utpekt en eller flere koordinatorer for sikkerhet og helse, fritar ikke det byggherre eller byggeleder for ansvar på dette området.

Jeg har også lyst til å nevne forskrift om regionale verneombud i bygge- og anleggsbransjen fordi den er et viktig tiltak for å heve nivået på verne- og miljøarbeidet på slike arbeidsplasser.

Regionale verneombud blir oppnevnt av Fellesforbundet for byggebransjen og Norsk Arbeidsmandsforbund for anleggsbransjen. Det er ett regionalt verneombud for hver av bransjene i hvert av alle distriktene i Arbeidstilsynet.

De regionale verneombudene skal virke på arbeidsplasser innenfor sitt fagforbunds overenskomstområde, uavhengig av om arbeidstakerne er organisert eller ikke. De skal arbeide på arbeidsplasser som ikke har vernetjeneste i samsvar med reglene i arbeidsmiljøloven. De skal medvirke til at det blir valgt verneombud, opprettet arbeidsmiljøutvalg og inngått avtale om hvilken blant flere arbeidsgivere på en arbeidsplass, som skal samordne vernearbeidet. Inntil ordinære verneombud blir valgt på arbeidsplassen, har de regionale verneombudene med visse unntak de samme oppgavene som de vanlige verneombudene.Bl a har de rett til å stanse farlig arbeid etter arbeidsmiljøloven § 27.

Ordningen finansieres gjennom en avgift som er pålagt alle arbeidsgivere i bransjen.

Arbeidstittelen for dette seminarer er "HMS på store anlegg". Jeg har derfor lyst til å nevne et virkemiddel som arbeidsmiljø- og sikkerhetsmyndighetene mener er viktig i dette arbeidet, nemlig bedriftshelsetjenesten. Bedriftshelsetjenesten, eller verne- og helsepersonalet er et sentralt virkemiddel for at virksomhetene selv skal utvikle kompetanse til å drive et godt HMS-arbeid. Og da tenker jeg på bedriftshelsetjenesten som ressurs og kompetanse i det forebyggende arbeidet i virksomheten. Også på dette området er det fortsatt mye arbeid som gjenstår.

Arbeidstilsynet fastsatte i fjor en ny forskrift om hvilke oppgaver verne- og helsepersonalet skal utføre for virksomhetene for å understreke forebyggingsfunksjonen. Den såkalte "bransjeforskriften" fra 1990 stiller krav om bedriftshelsetjeneste i bransjer hvor det relativt ofte forekommer yrkesskader og yrkessykdommer. Bygg- og anlegg er en av disse bransjene. Gjennomføringen av forskriften har vært noe forsinket, bl.a. med utgangspunkt i knappe personellressurser på dette området. Ca halvparten av alle arbeidstakere i Norge omfattes likevel av bedriftshelsetjeneste pr. i dag. Dekningsgraden innenfor "bransjeforskriften" er ca 75 pst. Det er departementets og Arbeidstilsynets målsetting at bestemmelsene i forskriften skal være oppfylt i løpet av 1998. Dette innebærer en utbygging for 20 000 nye arbeidstakere hvert år i denne perioden.

Departementet har nylig fått en redegjørelse fra Direktoratet for arbeidstilsynet om status og den videre fremdrift i dette arbeidet. Og denne redegjørelsen må sies å være oppmuntrende lesing! Etaten melder om en omfattende økning i antallet bedrifter som har fått bedriftshelsetjeneste. Det ser ut til å være realistisk at bransjeforskriften i store trekk kan være gjennomført i løpet av 1998. Etter dette skal Regjeringen vurdere nærmere spørsmålet om en videre utbygging av bedriftshelsetjeneste for arbeidstakere.

En videre utbygging utover bransjeforskriften vil selvsagt ha store økonomiske, ressursmessige og administrative konsekvenser, og vi må sørge for å ha et godt grunnlagt for å fatte riktig beslutning. Departementet har derfor bestemt at vi i mellomtiden skal gjennomføre en evaluering av nytten av bedriftshelsetjenesten som arbeidsmiljøtiltak. Vi tenker da særlig på en vurdering av kvaliteten ved de etablerte bedriftshelsetjenester og i hvilken grad bedriftshelsetjeneste fører til bedre arbeidsmiljø, i forhold til alternativ bruk av de økonomiske og personalmessige ressursene. Departementet tar sikte på å gjennomføre et evalueringsprosjekt i løpet av 1997-98, slik at resultatene kan foreligge når bransjeforskriften er gjennomført.

Etter denne generelle gjennomgangen av relevante deler av regelverk og rammebetingelser, har jeg lyst til å gi dere en tilbakemelding om hvordan tilsynsmyndighetene opplever at HMS-arbeidet fungerer på Kollsnesanlegget. Og nå må dere være forberedt på mye ros! Både Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Produkt- og Elektrisitetstilsynet er fornøyd med hvordan Shell så langt har ivaretatt sine plikter på HMS-området.

Virksomheten har stilt høye krav til helse-, miljø- og sikkerhet, og kravene følges reelt opp i det praktiske livet. Samarbeidet har vært godt mellom tilsynsetatene og Shell organisasjonene på Kollsnes og LO-representanten på anlegget. Den lave ulykkesfrekvensen på anlegget understreker at det knapt noen gang tidligere har vært gjennomført et landsbasert anlegg som har prioritert HMS slik det har vært gjort på Kollsnes. Her ble det fokusert på både holdningsendringer og atferdsendringer hos underentreprenører og ansatt. Det har bl.a. ikke forekommet ulykker eller uhell som kan føres tilbake til manglende el-sikkerhet i prosjektet.

Dette tar vi som tegn på at internkontrollsystemet har fungert meget tilfredsstillende. Det er videre blitt stilt krav til internkontroll som mange underentreprenører har vært nødt til å arbeide mye med, og etterhvert har også disse utviklet gode og funksjonelle systemer.

Selvsagt finner vi også forbedringspotensialer i et så omfattende anleggsarbeid som dette. Bl.a har tilsynsmyndighetene nevnt at det finnes eksempler på at nødvendige korrigerende tiltak kommer for sent og at produksjonsprosessen fortsetter for lenge etter at avvik er påpekt. Det er viktig allerede i kontraktsinngåelsen å sikre seg rett til å gripe inn og kreve korrigerende tiltak så snart en blir klar over at det har oppstått avvik fra spesifikasjonene.

Også arbeidstidskapitlet i arbeidsmiljøloven har forårsaket noe hodebry på anlegget. Det er vanskelig å kontrollere at arbeidstidsordningene blir overholdt nedover i systemet. Også på dette området fikk tilsynsmyndighetene til et godt samarbeid med Shell-organisasjonen. Myndighetene har følt at problemstillingene ble tatt på alvor, og det ble enighet om hvordan dispensasjonssøknader m.m. til Arbeidstilsynet skulle håndteres i organisasjonen. Koordinering av ulike vaktordninger/arbeidstider/dispensasjoner/overtid m.m. viste seg såvidt jeg forstår, likevel å medføre noe problemer.

Så langt i prosjektet er myndighetene godt fornøyd med den måten Norske Shell som byggeoperatør har ivaretatt sine plikter på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Vi håper at den kraftige satsningen på HMS-området vil fortsette gjennom resten av prosjektfasen, og at den videreføres inn i påfølgende driftsfase gjennom trening og motivasjon av alle involverte.

Myndighetenes erfaring er at alle involverte parter i prosjektet har vist stor samarbeidsvilje og interesse for helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Shell sin prioritering av HMS har gitt synlige resultater. De har bidratt til at mange entreprenører har endret holdning til HMS. De har satt krav til IK hos sine underleverandører, og dette har hatt en positiv effekt innen anleggsbransjen.

Til slutt vil jeg påpeke at initiativet til dette seminaret er meget positivt. Overføring av HMS-erfaring fra Trollprosjektet til andre interessenter er en ide som vi støtter fullt ut. Jeg antar at de positive erfaringene Shell har med HMS-arbeidet her på Kollsnes kan være et resultat av bl a erfaringsoverføring fra HMS-innsats i petroleumsindustrien.

Tilsynsmyndighetene har fulgt flere store anlegg (Mongstad, Sture-terminalen, Hanøytangen, ulike broprosjekter m.m.), og vi ser at HMS har blitt stadig bedre ivaretatt på anleggene. Erfaringene fra Trollprosjektet vil være viktig å ta med ved fremtidige prosjekter.

Jeg ønsker lykke til i det videre arbeidet!