Tre år med krevende forhandlinger

Av Line Håland Aaltvedt, EU-delegasjonen

Schengen-samarbeidet er blant områdene migrasjonsråd Magne Holter har hatt i sin portefølje de tre årene han har jobbet ved EU-delegasjonen.

Migrasjonsråd Magne Holter skal etter tre år i Brussel flytte tilbake til Norge. Foto: Line Håland Aaltvedt, EU-delegasjonen

Schengen-samarbeidet er blant områdene migrasjonsråd Magne Holter har hatt i sin portefølje de tre årene han har jobbet ved EU-delegasjonen. Siden Norge er Schengen-medlem, har Holter deltatt i forhandlinger om nytt regelverk på lik linje med representanter fra EUs medlemsland.

Holter kom til Brussel høsten 2010 - på en tid da det var alt annet enn rolig på justis/Schengen-området. Opprøret i Nord-Afrika og senere Midtøsten skapte folkeforflytninger, og mange fryktet stor tilstrømning til Europa.

– Utfordringer knyttet til et forventet innsig av flyktninger og asylsøkere preget debatten i lang tid. Det første året mitt her var migrasjonspresset og «Schengen-krisen» tema på toppmøtene i EU, forteller Holter.

Middelhavslandene hvor de fleste av flyktningene ankom, med Italia og Malta i spissen, tok til orde for en mer solidarisk holdning fra resten av EU/Schengen og mente byrden måtte deles. Responsen fra flertallet av de andre landene var imidlertid avventende, da det foreløpig ikke var snakk om et stort antall ankomne. Italia valgte da å utstyre de rundt 36.-37.000 som allerede var kommet med oppholdsbevis, vel vitende om at det ga adgang til å reise videre til andre land i Schengen-området. Dette benyttet mange av flyktningene seg av, og flertallet dro til Frankrike.

Schengen governance-pakken
– Frankrikes respons var å gjennomføre kontroll på den fransk-italienske grensen, noe som i utgangspunktet er i strid med Schengen-reglene. Italia protesterte, og statsministrene Silvio Berlusconi og Nicolas Sarkozy møttes til krisemøte. De ble enige om å skrive et felles brev til Europakommisjonen, hvor de ba om en klargjøring av regelverket. Dette var bakgrunnen for at Europakommisjonen senere kom med forslag om den såkalte Schengen governance-pakken, forklarer Holter.

Schengen governance-pakken inneholdt tre elementer, og det første gjaldt nye regler for innføring av indre grensekontroll. Forslaget skapte mye strid da Kommisjonen ønsket å gjøre beslutninger om indre grensekontroll til et EU-anliggende. Norge var blant landene som reagerte sterkt, og i argumentasjonen ble 22. juli og behovet for raskt å kunne iverksette indre grensekontroll ved et terroranslag trukket fram.

– Norge fikk stort gjennomslag for sitt argument. Det ble brukt av mange andre, og også Europaparlamentet ga støtte til det, sier Holter.

Tilleggsmekanisme
Forslaget ble til slutt forkastet rundt årsskiftet 2011/2012. I stedet ble det enighet om en ordning der landene beholder retten til å innføre kontroll når dette er nødvendig for offentlig ro og orden, men at man også innfører en tilleggsmekanisme. Dersom Schengens yttergrense skulle komme under så mye press at enkeltland ikke i stand til å kontrollere grensene, skal man gjennom en europeisk mekanisme kunne gjeninnføre grensekontroll.

Det andre elementet i Schengen governance-pakken var nye regler for evaluering av om landene etterfølger forpliktelsene i avtalen. Tidligere hadde landene vurdert hverandre, men Kommisjonen foreslo nå i større grad å gjøre dette til en jobb for EU.

– Også dette var et omstridt forslag. Justis- og innenriksrådet gikk i juni 2012 inn for en løsning der Europaparlamentet fikk en mer beskjeden rolle enn hva Kommisjonen hadde foreslått. Parlamentet reagerte kraftig mot dette og vedtok boikott av flere lovgivningssaker, som de nektet å jobbe videre med før det ble en løsning på saken. Det var ikke før i juni i år at man endelig fant en løsning. Parlamentet får en viss rolle, men på mange måter var det Rådets syn som vant fram, sier Holter.

Det tredje og siste elementet handlet om å innføre halvårlige Schengen-debatter, noe som er blitt innført og allerede holdt tre ganger.

Dublin-samarbeidet
Et annet område Holter har jobbet mye med er Dublin-samarbeidet, hvor Norge har en tilknytningsavtale. Gjennom Dublin-samarbeidet er det gitt regler for hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Hovedformålet er å sikre at en asylsøker får sin søknad behandlet i en medlemsstat, samt motvirke at asylsøknader blir fremmet i flere medlemsstater.  Parallelt med problemet i Middelhavslandene, var det store problemer på grensen mellom Tyrkia og Hellas. Grensen var dårlig kontrollert, og rundt 100.000 passerte inn irregulært i året. I 2010 ble det klart at asylsystemet ikke fungerte i Hellas, et av medlemslandene i Dublin-samarbeidet.

– Saker ble ikke behandlet, og hvis de ble behandlet, ble det i stor grad gitt avslag. Dette førte til at land etter land, hvor Norge var et av de første, suspenderte Hellas fra samarbeidet – det vil si at de frivillig avsto fra å ansvarliggjøre Hellas. Synet var at det var uansvarlig overfor asylsøkere å sende dem dit, forklarer Holter.

Kommisjonen la frem forslag om endring av Dublin-avtalen, som innebar at dersom et lands asylsystem er under press, så skal man vurdere å frita dette landet for forpliktelser til å ta tilbake asylsøkere fra andre medlemsland.

Stor diskusjon
– Dette ble det en stor diskusjon om. Forslaget kom på tampen av 2009, men ble først vedtatt i juni i år. Mange land var redde for å gå inn for forslaget, da de fryktet at det ville være et insentiv til ikke å utruste det nasjonale asylsystemet som man burde. Løsningen man i stedet kom fram til var et system for tidlig varsling, Early warning mechanism. Dette innebærer at man skal ha et system, hvor det nyopprettede støttekontoret for asyl EASO har fått ansvar for å følge med på situasjonen i alle lands asylsystemer. Hvis det nærmer seg krise i et land, skal det gå et varsel. Tanken er å gå inn med europeisk innsats for å hjelpe land under press slik at disse kan overholde sine forpliktelser- og ikke sette Dublin ut av spill, slik tilfellet var med Hellas, sier migrasjonsråden.

Dublin-forordningen er en av seks rettsakter som til sammen utgjør Det felles europeiske asylsystemet. Tidligere i sommer ble det enighet om samtlige, etter flere års forhandlinger i og mellom Rådet og Parlamentet.

– Håpet er at dette vil gi en likere asylpraksis i EU-området og en bedre fordeling av byrdene landene imellom. EASO skal sørge for at felleslovgivningen suppleres med kompetansebygging og praktisk samarbeid. Norge og de andre ikke-medlemslandene som deltar i Dublin-samarbeidet, har ønsket å delta i EASO og har forhandlet om vilkårene for det. Forhandlingene ble avsluttet i juni i år, og avtalen vil trolig bli signert og tre i kraft i løpet av høsten, sier Holter.

Gjennomføring
Fremover tror Holter lovgivningspakken om «smarte grenser» vil bli viktig. Forslaget, som kom i vår, tar sikte på å styrke sikkerheten ved de ytre grensene i Schengen-området, samt gjøre grensekontrollen raskere og mer effektiv. Holter tror imidlertid det generelt vil bli mer vekt på gjennomføring av allerede vedtatte lover og regler, snarere enn å vedta nye lover.

– I tre år har man hatt tunge regelverksdiskusjoner, tautrekking, dragninger mellom land og mellom EU-institusjonene. Mitt inntrykk er at i en tid framover nå vil man føle seg mettet av nye lover og regler, og at det vil bli lagt større vekt på gjennomføringsspørsmål og på mekanismene for å sørge for at vedtatte regler blir etterfulgt, sier Holter.

Holter skal nå tilbake til Justisdepartementet, til jobben som underdirektør i innvandringsavdelingen. Han ser tilbake på de tre årene i Brussel som en nyttig erfaring.

– Det har vært interessant med et annet perspektiv, og det har vært interessant å følge prosesser på nært hold. Jeg er også en av få på delegasjonen som har hatt mulighet til å delta i prosessene på lik linje med representantene fra EUs medlemsland, noe som har vært veldig spennende, sier Holter.

Mer informasjon:
Les rapporten justisrådene ved EU-delegasjonen har skrevet om utviklingen i EU på justis- og innenriksområdet første halvår av 2013 her.