Utfordringer for norsk økonomi

Innlegg på valutaseminaret

- Gjennom de siste 15 årene har en fleksibel pengepolitikk og flytende valutakurs vist seg svært nyttig for å dempe svingningene i norsk økonomi. Det har bidratt til en ekstra støtdemper vi tidligere ikke hadde, samtidig som inflasjonen er blitt holdt lav og stabil, sa finansminister Siv Jensen på valutaseminaret 3. februar 2016.

Sjekkes mot fremføring

Plansjene fra foredraget 

 

Det er spesielt gledelig for meg å få innlede Samfunnsøkonomenes valutaseminar som i år har fått tittelen «Utfordringer for pengepolitikken». Spesielt gledelig, fordi jeg i 20 år har hatt et nært forhold til inflasjonsstyring.

Mitt andre lovforslag i Stortinget handlet nemlig om inflasjonsstyring. Det var ikke så mange unge jenter i Oslo på 1990-tallet som brydde seg om styringsmålet for Norges Bank og arbeidsdelingen i den økonomiske politikken, men jeg var en av dem.

Bakteppet den gangen var at den økonomiske politikken langt på vei var bundet opp av ønsket om stabil kronekurs. Vi kom fra en periode hvor høy inflasjon var et vedvarende problem, og det var opplest og vedtatt at fast kronekurs var nødvendig for å komme ut av uføret. På slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet ble renten satt svært høyt for å forsvare kronekursen. Utover på 1990-tallet snudde det, og renten måtte settes lavt for å unngå at kronen styrket seg. Deretter måtte finanspolitikken strammes til for å motvirke de uheldige effektene av lav rente. Sammen med to kolleger på Stortinget fremmet jeg forslag om at Norges Bank skulle gjøres uavhengig av regjeringen og styre pengepolitikken mot et inflasjonsmål.

Stabil kronekurs kunne jo ikke hindre at endringer i konkurranseevnen tvang seg frem gjennom tilpasninger i lønninger og priser. Dessuten mente vi at målet om fast valutakurs la for store byrder på rentesettingen og på finanspolitikken. Forslaget ble avvist, men de andre partiene fant det tryggest å innhente en lang uttalelse fra den daværende finansministeren. Og finansministeren syntes ikke forslaget fra den unge FrP-representanten var noen storartet idé, for å si det forsiktig.

Omleggingen tvang seg likevel frem etter hvert, rett og slett fordi det over tid være en sammenheng mellom de målene vi setter opp i den økonomiske politikken, og muligheten til å nå dem. Vi fikk inflasjonsstyring, og den har vært til god nytte de siste årene. Som jeg snart vil komme tilbake til, har det ført til at vi i dag har gode støtdempere i den økonomiske politikken, og det er en slående kontrast til utviklingen etter det store oljeprisfallet på siste halvdel av 1980-tallet.

Men jeg vil starte med å peke på noen av de utfordringene vi møter når vi skal omstille økonomien mot en ny normal.

Plansje 1: Lav oljepris kan utsette oppgangen i norsk økonomi

Da vi la frem Nasjonalbudsjettet i fjor høst, la vi vekt på at de økonomiske utsiktene er annerledes enn vi har vært vant til de siste 10–15 årene.

Perioden etter tusenårsskiftet var preget av kraftig inntektsvekst fra petroleumseksporten, lav prisvekst på importerte varer og sterk oppgang i etterspørselen etter varer, tjenester og arbeidskraft i fastlandsøkonomien. Det var med andre ord en periode med sterk medvind for norsk økonomi.

Den sterke medvinden har avtatt, og til en viss grad snudd til motvind. Det er ikke overraskende at petroleumssektoren etter hvert ville bli en mindre kraftfull drivkraft for økonomien. Vi har lenge vært klar over det fremtidige behovet for omstillinger. Men det kraftige oljeprisfallet vi har fått siden sommeren 2014, har fremskyndet og forsterket omstillingsbehovet. Vi er ved et vendepunkt. Vi er på vei mot en ny normal for norsk økonomi.

I de vurderingene som ble gjort i fjor høst, så vi får oss at den økonomiske veksten ville ta seg opp i år og videre opp neste år. Det ble lagt til grunn at arbeidsledigheten ville nå toppen i år. Siden har oljeprisen utviklet seg enda svakere enn det vi så for oss, og den har vært under 30 dollar per fat. Det gjør situasjonen mer akutt for petroleumsrelaterte næringer, med fare for tilsvarende større utslag i norsk økonomi.

Utslaget dempes av at kronekursen har svekket seg kraftig. Det er en stor fordel for både leverandører til oljevirk­somheten, eksportbedrifter og andre bedrifter som møter konkurranse fra utlandet i det norske hjemmemarkedet. Svakere kronekurs gir økt inntjening og økte muligheter i mange virksomheter. Etter hvert vil det slå ut i økte investeringer.

Men i første omgang må vi være forberedt på at fallet i oljeprisen vil veie tyngst. Utsiktene for den nærmeste tiden ser derfor noe svakere ut enn i fjor høst. Det ligger likevel an til moderat vekst i norsk økonomi, men det er betydelig usikkerhet om utviklingen.

Plansje 2: Sysselsettingen avtar i oljerelaterte næringer

Økonomiske tilbakeslag er gjerne forbundet med nedgang i sysselsettingen. I oljenæringen og i verfts- og verkstedsindustrien har sysselsettingen til sammen falt med vel 12 000 personer siden oljeprisen begynte å falle (de to røde linjene i figuren). Det merkes.

For resten av økonomien ser det heldigvis bedre ut. For økonomien som helhet blir fallet i oljerelaterte næringer mer enn oppveid av at sysselsettingen i andre deler av næringslivet det siste året har økt med 24 000 personer. Bygg og anlegg, varehandel og overnatting og servering har trukket særlig opp. I tillegg til de næringene som er med i figuren, har det vært en betydelig vekst i offentlige helse- og omsorgstjenester.

Plansje 3: Ledigheten øker – særlig i sør og i vest

Vi ser det samme regionale mønsteret i arbeidsledigheten. Økningen i ledigheten har kommet på Sør- og Vestlandet (de blå feltene i venstre figur). Det samsvarer nærmest fullt ut med de fylkene hvor sysselsettingen i oljerettet virksomhet er størst (de blå feltene i høyre figur). Men i resten av landet ser det foreløpig bedre ut. I Oslo er det færre ledige nå enn da oljeprisen begynte å falle i 2014. Både bankkrisen på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, og finanskrisen i 2008 og 2009, rammet norsk økonomi geografisk mye bredere enn det vi så langt har opplevd under dette tilbakeslaget.

Vi må likevel være forberedt på at tilbakeslaget kan bre seg. Mange opplever nå utrygghet for jobbene sine. Det gjelder selvsagt særlig folk som jobber i petroleumsrelaterte næringer, men også for andre kan utsiktene på jobbmarkedet oppleves som mer usikre. Det kan gjøre at folk er mindre villige til å bytte jobb og at bedrifter er mindre villige til å ansette nye.

For landet sett under ett har utviklingen i arbeidsledigheten vært om lag som regjeringen anslo i fjor høst. Den videre utviklingen er usikker. Mange har fått varsel om permittering eller oppsigelse, og den lave oljeprisen har som nevnt økt faren for en svakere utvikling.

Plansje 4: Økningen i ledigheten har vært mindre enn under tidligere tilbakeslag

Når dette er sagt, er det ikke noe tvil om at situasjonen så langt fremstår som vesentlig bedre enn etter det store oljeprisfallet på midten av 1980-tallet. Den gang var det ikke bare oljeprisen som pekte bratt nedover, men også det private forbruket etter lånefesten de forutgående årene. Figuren viser økningen i den registrerte ledigheten (i prosentenheter målt fra bunnpunktet) sammenliknet med to tidligere tilbakeslag i norsk økonomi.  Økningen har så langt vært beskjeden, og den har nesten utelukkende vært begrenset til én næring.

Plansje 5: Sysselsettingen har fortsatt å øke

Den mest påfallende forskjellen fra tidligere tilbakeslag er at syssel­settingen denne gangen har fortsatt å stige. Som vi så i sted, har en vesentlig del av veksten kommet innenfor privat virksomhet. Det er viktig. Grunnlaget for fremtidig vekst og velferd ligger i en sterk privat sektor som har mange ben å stå på. Det er et sentralt mål for regjeringens politikk.

Plansje 6: Pengepolitikken har reagert raskt

Så hvorfor har det så langt gått bedre denne gangen? Jeg mener svaret i stor grad ligger i at vi har fått etablert et system og en arbeidsdeling i den økonomiske politikken som virker godt og som bidrar til stabilitet. Dette systemet er kanskje ikke så synlig, men har avgjørende betydning for hvordan vi takler usikkerhet og skiftende økonomiske forhold.

Med innføringen av inflasjonsmålet for pengepolitikken og handlingsregelen for finanspolitikken i 2001, ble samspillet i den økonomiske politikken også endret. I stedet for å skyve byrder over på hverandre, kan de ulike politikkområdene i dag virke sammen.

Norges Bank skal ikke lenger sette renten blindt for å styre kronekursen, men renten settes med sikte på lav og stabil inflasjon. Da vil det også ofte være slik at Norges Bank kan stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Går det bedre i økonomien, med utsikter til høyere pris- og kostnadsvekst, settes renten opp. Og er den økonomiske veksten svak, med lav inflasjon, settes renten ned. Pengepolitikken blir dermed en viktig støtdemper i økonomien, og pengepolitikken er i dag førstelinjeforsvaret i stabiliseringen av norsk økonomi.

Regjering og Storting har ansvaret for en velfungerende velferdsstat, med langsiktig bærekraft i statsfinansene og et rammeverk som bidrar til effektivitet i økonomien. Det ligger i dette at finanspolitikken må holde tilbake for å slippe frem et privat næringsliv – en for omfattende stat vil kvele konkurranseevnen til norsk næringsliv.

Partene i arbeidslivet har også en rolle. Når de er rimelig trygge på hva inflasjonen blir, er det lettere å forhandle lønn. Og de vet at når de avtaler lønnstillegg, bestemmer de i realiteten om sysselsettingen over tid blir høy eller lav. Det gir riktige signaler.

Med et slikt rammeverk og arbeidsdeling i den økonomiske politikken står vi langt bedre rustet enn vi gjorde for 30 år siden. Forskjellen mellom pengepolitikken på 1980-tallet og nå illustrerer dette godt. Figuren viser hva et lån koster etter skatt og prisvekst. Etter oljeprisfallet i 1986 måtte renten holdes høyt for å stabilisere kronekursen og temme lønns- og prisveksten som hadde bygd seg opp. Realrenten økte kraftig i en periode med meget svak utvikling i økonomien. Det forsterket tilbakeslaget, og etter hvert fulgte bankkrise og høy arbeidsledighet.

I de to siste tilbakeslagene har rentesettingen vært helt annerledes, siden pengepolitikken nå styres etter et inflasjonsmål. Det har bidratt til en bedre økonomisk utvikling.

Plansje 7: Støtdemperne i norsk økonomi virker

En markedsbestemt valutakurs er nå en kraftig støtdemper på økonomien, slik figuren viser. Med fall i oljeprisen og utsikter til svak vekst, vil valutakursen svekke seg, slik vi har sett de siste årene. Mange bedrifter rundt i landet, de som eksporterer eller som konkurrerer mot importerte varer, opplever nå en betydelig styrket konkurranseevne. Det gir økt aktivitet og økte inntekter, og vi ser det allerede i tallene for deler av industrien og for turistvirksomhet.

Plansje 8: Konkurranseevnen er styrket

Hadde jeg bedt mine rådgivere sommeren 2014 om råd for hva vi skulle gjøre dersom oljeprisen stupte, ville de nok ha svart at svakere kronekurs og moderate lønnsoppgjør var det beste som kunne skje. Det var også svaret fra Holden III-utvalget som la frem innstillingen sin i desember 2013.

Det kraftige oljeprisfallet gjør det nå nødvendig å styrke vårt konkurranseutsatte næringsliv. Utsiktene er blitt mindre lyse, og vi må tilpasse oss et lavere kostnadsnivå. I det gamle fastkursregimet måtte slike tilpasninger skje gjennom lavere lønnsvekst i Norge enn i utlandet. I første halvdel av 1990-tallet, da vi hadde levd over evne, måtte tilpasningen først og fremst tas gjennom lønnsutviklingen. Utgangspunktet for det såkalte «solidaritetsalternativet» var nettopp en inntektspolitikk som bygget på moderat lønnsvekst. Med den lave lønnsveksten vi nå ser i mange land, ville en slik tilpasning ta lang tid og medført store kostnader, blant annet i form av økt arbeidsledighet. Det har mange av de gjeldsutsatte eurolandene smertelig fått erfare.

Heldigvis kan styrkingen av konkurranseevnen i vårt tilfelle også oppnås gjennom en svekkelse av kronen. Med dagens inflasjonsmål og flytende valutakurs er en slik tilpasning mulig.

Forbedringen av konkurranseevnen vi nå opplever, er et motstykke til den svekkelsen av konkurranseevnen vi hadde i årene før. Den såkalte realvalutakursen som vises på figuren er et mål på vår konkurranseevne. Den uttrykker forholdet mellom lønninger her hjemme og i utlandet, omregnet i felles valuta. Mellom 2001 og 2013 styrket den reelle kronekursen seg med om lag 30 pst. Om lag halvparten av styrkingen skyldtes en høyere lønnsvekst i Norge enn hos handelspartnerne, mens resten skyldtes en sterkere nominell krone. Også på 1970-tallet, da oljevirksomheten ble bygget opp, styrket realvalutakursen seg markert.

Figuren viser hvordan rammeverket vårt nå både avhjelper det konjunkturelle tilbakeslaget og legger til rette for nødvendige omstillinger. Utviklingen i realvalutakursen tilsvarer en forbedring i konkurranseevnen på 20 prosent. Det er uten sidestykke den kraftigste medisinen vi har å by på for å få til den nødvendige omstillingen i norsk økonomi. Den er et resultat både av at partene i arbeidslivet har tatt ansvar og at kronen har svekket seg raskt og mye.

Plansje 9: Solide statsfinanser

Det er lang tradisjon i Norge for å bruke finanspolitikken til å støtte opp under aktivitet og sysselsetting ved tilbakeslag i økonomien. I figuren er innretningen av finanspolitikken illustrert ved den underliggende realveksten i statens utgifter. De grå feltene markerer perioder med økonomisk motgang. Veksten i statsbudsjettets utgifter var særlig høy rundt bankkrisen og under finanskrisen, men også under dot.com-krisen tidlig på 2000-tallet. Som vi ser, ble finanspolitikken brukt aktivt rundt bankkrisen, men underskuddene vokste, og utover på 1990-tallet måtte finanspolitikken konsolideres. Tidlig på 1990-tallet var det store underskudd på statsbudsjettet, selv medregnet olje.

Også i dag brukes finanspolitikken til å støtte opp under aktivitet og sysselsetting. Utgiftsveksten er forholdsvis høy. I tillegg er skattenivået redusert. Oljefondet gir oss en buffer i finanspolitikken  som gjør at vi har en helt annen handlefrihet enn vi hadde for 30 år siden.

Plansje 10: Drahjelpen fra petroleumssektoren faller bort

Til å være finansminister har jeg i dag snakket mye om pengepolitikken. Jeg har forsøkt å få frem hvordan vi har utviklet et system, et rammeverk for den økonomiske politikken, som er godt egnet til å håndtere skiftende konjunkturer og økonomiske forstyrrelser. En fleksibel pengepolitikk er et sentralt element i dette rammeverket.

Men la meg samtidig løfte blikket litt – det er ikke bare pengepolitikken som står overfor utfordringer. Som figuren her viser, står vi også overfor en strukturell utfordring. Drahjelpen fra petroleumssektoren vil falle bort. Strukturelle utfordringer krever også strukturelle tiltak.  Selv om forsvarsverket fungerer, kan vi ikke sitte stille. Vi møter nemlig på en del utfordringer når vi nå skal omstille økonomien mot en ny normal.

Plansje 11: Regjeringen svarer på utfordringene for norsk økonomi

Vi bruker nå finanspolitikken aktivt for å dempe tilbakeslaget i økonomien og lette nødvendige omstillinger.

På kort sikt møter vi den økende ledigheten med en kraftfull og målrettet tiltakspakke på 4 milliarder kroner til investeringer i vedlikehold og bygg, gründervirksomhet og flere tiltaksplasser for ledige. Det skaper aktivitet og arbeidsplasser.

Samtidig vet vi at norsk økonomi må omstilles. Lavere vekstbidrag fra norsk sokkel er en varig, strukturell endring. Hovedsvaret kan derfor ikke være kortsiktige tiltak. En storstilt utbygging av offentlig sektor kan heller ikke være svaret. Norge er allerede blant OECD-landene som har det høyeste nivået på offentlig sysselsetting.

Hovedsvaret må være tiltak for vekst i private, konkurranseutsatte næringer. Vi må skape mer nytt. Flere må etablere nye bedrifter. Og flere nystartede bedrifter må vokse mer. Da blir prioriteringene i budsjettet viktige. Vi må ikke øke kostnadsutfordringene i næringslivet og sette bedriftenes konkurranseevne på spill. Og vi må tenke lenger enn bare ett år. Et sentralt grep i budsjettet for 2016 er langsiktige tiltak som gir vekst i norsk økonomi, ikke bare neste år, men i flere år fremover. 

For å møte utfordringene prioriterer regjeringen tiltak som kan øke produktiviteten og vekstevnen i økonomien. Vi satser på lønnsomme investeringer i samferdsel, på forskning og innovasjon, på kunnskap og på vekstfremmende skattelettelser. Vi har brukt mye mer av handlingsrommet i budsjettene til disse vekstfremmende formålene enn den forrige regjeringen gjorde. Vi har satt i gang store, viktige reformer innen kommunene, politiet, universitets- og høyskolesektoren og samferdselssektoren. Og vi har lagt frem forslag til en skattereform som styrker næringslivet. Skattene er redusert med til sammen 18 mrd. kroner de tre siste årene. Størst har lettelsene vært for bedriftene, noe som nettopp bidrar til å lette den omstillingen vi nå står midt oppe i.

Plansje 12: Bedre skatt for omstilling og vekst

Norge har siden skattereformen i 1992 i all hovedsak hatt et skattesystem som har bidratt til forutsigbare og gode rammebetingelser for næringslivet. Men det har skjedd endringer rundt oss som gjør at vårt skattesystem ikke lenger er konkurransedyktig nok.

Flere andre land som det er relevant å sammenlikne oss med, har senket selskapsskatten betydelig. Om gapet mellom oss og landene norsk næringsliv konkurrerer med blir for stor, svekker det lønnsomheten av å investere i norske arbeidsplasser. Et konkurransedyktig skattesystem er derfor en forutsetning for omstillingen av økonomien.

Regjeringen har lagt frem forslag til en skattereform for omstilling og vekst. Reformen innebærer blant annet lavere skattesatser for selskap og personer.

Historien har vist oss at skattereformer har vært nødvendige og gitt gode resultater.

Etter den forrige store skattereformen i 1992 vokste skatteinntektene fra selskaper kraftig, og det skyldes ikke bare den økonomiske utviklingen.

Reformen i 1992 var en gjennomgripende reform som ryddet opp i et uoversiktlig system med høye skattesatser og store fradragsmuligheter.

Det medførte blant annet høyere avkastning på investeringer og gjorde det mer lønnsomt å arbeide.

For årene 1992 og 1993 ble det til sammen gitt nær 12 milliarder i dagens kroneverdi i skattelettelser. Også den gang kom lettelsene på et gunstig tidspunkt hvor konjunkturene var svake.

I lys av de økonomiske utfordringene landet nå møter er 2016 et godt og riktig tidspunkt for å gjennomføre en skattereform med lavere skatt på det vi vil ha mer av – investering og vekst i næringslivet og arbeidsplasser.

Når vi nå er i gang med en ny skattereform, mener jeg også det er nødvendig at den forankres godt. Derfor har vi valgt å invitere til et bredt politisk forlik. Det er viktig for at de store stolpene for skattesystemet står seg over tid.

Så gjenstår det å se om skattenivået blir en del av forliket. Her er det ulike syn mellom partiene på Stortinget.

Lavere skatter til bedrifter og norske eiere vil gjøre det mer gunstig å investere eksisterende arbeidsplasser og satse på nye arbeidsplasser og næringer.

I stadig flere bransjer ser vi for eksempel at kunnskap og teknologi gir oss et konkurransefortrinn. Det er særlig viktig for Norge som et høykostnadsland. En skattereform som styrker det norske eierskapet kan blant annet føre til at det investeres i ny teknologi som gir mer effektiv produksjon, mer presis og mer automatisert produksjon. Det kan føre til nye produkter, nye verdikjeder, nye forretningsmodeller og bidra til at industriproduksjon som tidligere ble flagget ut blir hentet hjem.

Avslutning
Da vi fremmet forslaget om inflasjonsmål for pengepolitikken i 1998, ante vi nok at forslaget var fremmed. Vi følte derfor behov for å presisere at forslaget ikke var så skummelt. Derfor skrev vi følgende [i Finanskomiteens innstilling om forslaget]:

«Disse medlemmer vil understreke at et inflasjonsmål i pengepolitikken slett ikke kan betraktes som et nytt og ukjent spøkelse som gir galopperende valutakurser og renter.»

Om ordvalget virket beroligende der og da, kan vi vel ha våre tvil om. Selv om pengepolitikken snart 20 år senere står overfor nye utfordringer, er inflasjonsmålet for pengepolitikken ikke lenger et nytt eller ukjent spøkelse. Inflasjonsmålet står seg godt - heller ikke inflasjonen er et spøkelse lenger. Gjennom de siste 15 årene har en fleksibel pengepolitikk og flytende valutakurs vist seg svært nyttig for å dempe svingningene i norsk økonomi. Det har bidratt til en ekstra støtdemper vi tidligere ikke hadde, samtidig som inflasjonen er blitt holdt lav og stabil. Sammen med en finanspolitikk som støtter opp under arbeid, aktivitet og omstilling, gir det Norge et godt utgangspunkt for å møte de krevende utfordringene vi står overfor i årene fremover.

Plansjene fra foredraget