Innlegg på møte i WTO-utvalget

Statssekretær Tone Skogens innledning til WTO-utvalgets første møte i 2017 holdt i Utenriksdepartementet 15. mai 2017.

Velkommen,

Forrige møte i denne kretsen var 25. november 2016 – det er hyggelig å se dere igjen.

WTO-utvalgets møte i Utenriksdepartementet 15. mai. Foto: UD

Høsten 2016 var både vi og andre med interesse for handelspolitikk forhåpningsfulle, men ikke altfor optimistiske, for at det skulle være mulig å nå noen viktige handelspolitiske milepæler. På norsk side arbeidet vi for sluttføring av både Tisa og EGA (miljøvareforhandlingene). I tillegg fulgte vi tett både forhandlingene mellom EU og USA om en TTIP-avtale, og diskusjonene om den amerikanske Kongressens godkjenning av TPP-avtalen (tolv land i Stillehavsregionen). Som vi alle vet, ble ingen av disse en realitet i 2016. Det var veldig nær en miljøvareavtale og utenriksministeren tilbragte en helg i Genève i desember for, sammen med andre ministre, å forsøke å dra avtalen i land. Dessverre var det ikke mulig å komme helt i mål.

Siden årsskiftet i fjor har det skjedd store endringer i handelspolitikken internasjonalt, ikke minst hos USA. I tillegg har fokus på kommunikasjon rundt handelsavtaler og en erkjennelse av behovet for å ta skepsisen til handelsavtaler på alvor, stått sentralt i internasjonale og nasjonale diskusjoner.

Fokus for møtene i denne kretsen er det som skjer i WTO og i WTO-tilknyttede avtaleforhandlinger. Internasjonal handelspolitikk er alltid et sentralt bakteppe for det som skjer i Genève, ikke minst nå. Jeg begynner derfor med en oppdatering og et forsøk på en vurdering av status i global handelspolitikk før jeg kommer til status fra Genève og diskusjonene i WTO, inkludert forberedelsene til WTOs 11. ministermøte (MC11). Som vanlig blir det anledning til å stille spørsmål og ha en diskusjon.

Det er fortsatt slik at de mest sentrale aktører i internasjonal handelspolitikk er USA, EU, Kina, India og Brasil og at spillet – samspillet - dem imellom dominerer utviklingen og debatten i alle handelspolitiske spørsmål. Når vi nå ser en kraftig endring – i det minste retorisk – i en aktør – USAs – politikk, søker de andre å posisjonere seg. Foreløpig er øynene først og fremst rettet mot Kina, men også EU søker på sitt vis å prøve å fylle tomrommet. Dette ser vi ikke minst i arbeidet rundt utforming av formuleringer rundt handel i felleserklæringer fra store internasjonale møter som i G20, OECD, IMF osv., der det viser seg svært vanskelig å bli enige om grunnleggende tekst om betydningen av det multilaterale handelssystemet og motstand mot proteksjonisme.

Litt om amerikansk handelspolitikk

Først litt om USA: Det har tatt tid å få den amerikanske administrasjonen helt på plass, noe som også betyr at vi ikke fullt ut kjenner deres nye handelspolitikk. Det har bl.a. tatt lang tid å få Senatets godkjennelse for den nominerte United States Trade Representative, Robert Lighthizer. De amerikanske forhandlerne har derfor operert uten instrukser og har tatt brede reservasjoner.

Lighthizer ble imidlertid godkjent av Senatet 11. mai, og dermed vil mer politikk forhåpentligvis falle på plass. Så er det likevel sånn at vi vet en del, og det er ingen forventning om at USTR vil legge seg på en annen linje enn den som signaliseres fra Det hvite hus og fra andre i den amerikanske administrasjonen, selv om detaljer blir klarere.

Den nye amerikanske politikken kalles «America First». Trump-administrasjonen varsler en bilateralisering av handelspolitikken, med bevegelse vekk fra multilaterale, plurilaterale- og regionale avtaleformer.

Det signaliseres økt vekt på beskyttelse av amerikansk industri og næringsliv gjennom tilgjengelige virkemidler, inkludert reforhandling av avtaler.  

Det har ved flere anledninger vært uttrykt skepsis fra amerikansk side, til om WTO tjener amerikanske interesser, ikke minst vis a vis Kina.

Administrasjonen har også (blant annet):

  • Trukket USA fra handelsavtalen TPP (Trans- Pacific Partnership)
  • Varslet reforhandling av Nafta, etter sigende med samtykke fra Mexico og Canada.
  • Satt i gang undersøkelser av implikasjoner for nasjonal sikkerhet av import av stål og aluminium.
  • Satt i gang undersøkelser av enhver handelsavtale USA er part i, inkludert WTO, og samtlige handelsrelasjoner med 16 handelspartnere hvor USA har handelsunderskudd, inkludert Kina, Japan og Tyskland.

Resultatene fra denne siste undersøkelsen, forventet klar senest ved utgangen av oktober, skal legge grunnlaget for USAs handelspolitikk.

USA og Kina

toppmøtet mellom USA og Kina før påske ble retorikken rundt en mulig handelskrig dempet noe og det ble igangsatt en 100-dagers periode som kan gi enkelte konkrete resultater i form av bedrede vilkår for USAs eksport til Kina. Dette kan gi forhåpning om at pragmatisme etter hvert vil kunne bli mer fremtredende i amerikansk-kinesiske handelsforbindelser. Det første positive resultatet leste vi om i helgen.

To saker det kan være verdt å holde et øye med for de som er interessert i amerikansk-kinesiske handelsforbindelser og global handelspolitikk, er problemstillingene rundt overkapasitet i stålsektoren og andre sektorer samt spørsmålet om markedsøkonomistatus for Kina.

Norsk reaksjon

Vi skal være varsomme med å forskuttere hva alt dette i detalj betyr for Norge, men at vi er bekymret og vil følge utviklingen tett, er selvsagt. 2017 er og kommer til å fortsette å være et meget krevende handelspolitisk år. Mulighetsrommet for forhandlinger i WTO så vel som avtaler som TISA og EGA, er svært usikkert.

For Norges del er og forblir WTO, supplert av EØS og Eftas frihandelsavtaler, bærebjelken i norsk handelspolitikk. Fokus på bilaterale løsninger alene er ikke i Norges interesse. Økt proteksjonisme og beskyttelse er ikke svaret på verken amerikanske eller andre behov og det er også vårt budskap, i samtaler med amerikanerne og i andre sammenhenger. 

Så må vi også se hva USA kommer tilbake med etter interne konsultasjoner og komplettering av mannskap. Forhåpentligvis vil vi se en moderering over tid.

WTOs 11. ministermøte i Buenos Aires

Den redegjørelsen jeg nå har gitt rundt signaler fra Washington og mer generelt stemningen i global handelspolitikk, er naturligvis et meget sentralt bakteppe for det som skjer i Genève.

Dermed blir dere ikke overrasket når jeg sier at det er liten optimisme med hensyn til mulige resultater på MC11. Selv om vi på norsk side, og mange med oss, hadde ønsket et så ambisiøst resultat som mulig i Buenos Aires, er det viktig at forventningene om resultater er realistiske.

En må heller ikke glemme at den underliggende spenningen som har vanskeliggjort – til dels umuliggjort – multilaterale løsninger i WTO, dvs. Kina og andre fremvoksende økonomiers bidrag, fortsatt er like reell. Det at USA ser ut til å ha endret posisjoner, kommer i tillegg til, ikke i stedet for gamle skillelinjer.   

På det uformelle ministermøtet i Oslo i oktober, oppsummerte utenriksministeren som møteleder med en liste over de på kort sikt mest aktuelle områdene for forhandlinger; landbruk, fiskerisubsidier, innenlandske reguleringer for tjenester, utviklingsspørsmål samt muligens e-handel og investeringsfasilitering. Denne listen består og det pågår løpende teknisk arbeid i Genève på alle disse områdene. Selv om det er lagt frem tenkepapirer og forslag på de fleste av disse områdene, er det liten reell fremgang i diskusjonene.

Fiskerisubsidier peker seg ut som det forhandlingsområdet med best mulighet for resultater på kort sikt. Likevel er det langt fra sikkert at man vil lykkes. Med utgangspunkt i Bærekraftsmål 14.6, pågår forhandlingene i to spor: multilateralt og plurilateralt. Norge er med på begge og det er hyppige forhandlingsrunder i begge spor, men langt igjen til mål.

Diskusjoner som pågår om elektronisk handel er vanskelige. Mange, både utviklede medlemmer og utviklingsland, mener at det er på høy tid at WTO-regelverket oppdateres til å omfatte spesifikke bestemmelser om digital handel, mens andre stiller seg kritiske både av substansielle og taktiske årsaker.

India blokkerte i forrige uke en diskusjon om investeringsfasilitering i WTOs hovedråd, uhørt sett med norske øyne, men også en indikasjon på hvor krevende klimaet for åpne diskusjoner om nye tema er.

Innenlandske reguleringer av tjenestehandelen er et område der det kan være mulig å få resultater i år.  Dette er i norsk interesse og ikke spesielt krevende sett med norske øyne.  Imidlertid setter mange medlemmer fra utviklingsland som betingelse framdrift på andre områder som landbruk, for å kunne akseptere forslag på dette området.

Selv om landbruk er sentralt for mange WTO-medlemmer, er det lite som pr. i dag tyder på at man vil komme frem til forhandlede resultater i Buenos Aires. Det er planlagt møter i forhandlingsgruppen i begynnelsen av juni, og vi må forvente å delta i diskusjoner om konkrete forslag. India og G33 prioriterer en varig løsning for offentlige matvarelagring høyt. På ministermøtet på Bali i 2013 ble MC11 satt som tidsfrist for å oppnå enighet om dette.

Utvikling vil alltid være sentralt i diskusjonene om en pakke med beslutninger. Norge mener at utviklingsdimensjonen må ivaretas innenfor de enkelte  forhandlingsområdene.

Med dagens handelspolitiske bakteppe bør vi erkjenne at en omfattende pakke er et lite sannsynlig resultat. Fra norsk side vil fokus være på bevaring av det multilaterale handelssystemet og motstand mot proteksjonisme. Verdien av internasjonal handel for økonomisk vekst og global økonomisk utvikling må fortsatt være et sentralt element i det norske budskapet, kombinert med erkjennelse av at gevinstene fra handel må fordeles bedre.

Samtidig vil vi delta aktivt og bidra så konstruktivt som mulig for å holde samtalene gående i Genève, med den målsetning å bidra til begrensede, realistiske, men likevel substansielle resultater i Buenos Aires. Behovet for «middle grounders» som kan bidra til å finne løsninger, er definitivt ikke blitt mindre. Med unntak av EU, er det ingen av de store handelsnasjonene som er pådrivere for resultater.

Handelspolitisk gjennomgang av Norge

Før jeg avslutter, ønsker jeg også å benytte denne anledningen der mange som er interessert handelspolitikk er samlet til å informere om at startskuddet nettopp er gått for en stor og viktig handelspolitisk prosess – den neste handelspolitiske gjennomgangen av Norge, som vil finne sted medio juni 2018.

Alle WTO-medlemmer er gjenstand for såkalt Trade Policy Review (TPR) med jevne mellomrom, siste gang for Norge var i 2012. TPRene som det refereres som, er et viktig handelspolitisk verktøy og en vesentlig del av WTOs virksomhet for å skape økt åpenhet og handelspolitisk debatt. Dette er ikke blitt mindre viktig i det siste. Rent praktisk foregår det ved at WTO-sekretariatet utarbeider en rapport om Norge og norsk handels- og økonomisk politikk, og at vi utarbeider en egen rapport om det vi ønsker å sette handelspolitisk fokus på. Begge rapportene blir så gjenstand for spørsmål og kommentarer og til slutt en «høring» i Genève.

Dette er et stort og krevende – men også interessant – arbeid som vil involvere de fleste departementer og mange andre aktører i skrivingen og ikke minst i besvarelsen av spørsmål fra andre WTO-medlemmer. WTO-medlemmene er generelt interessert i hvordan vi har organisert oss i Norge. Forrige gang fikk vi godt over 200 spørsmål om stort og smått, og det er ingen grunn til å forvente at det blir mindre ved denne korsvei.

Avslutning

Det er mye som tyder på at vi står over for økt proteksjonisme og vanskelige forutsetninger for å oppnå resultater multilateralt, i hvert fall på kort sikt. Fra norsk side blir budskapene om betydningene av internasjonalt samarbeid, regelbasert multilateral handel i WTO og motstand mot proteksjonisme enda viktigere enn før. I WTO skal vi gjøre det vi kan for å oppnå så gode, men realistiske resultater som mulig og til at ministermøtet i Buenos Aires blir vellykket. Det blir nødvendig å følge godt med på ulike signaler, foreta nødvendige tilpasninger og ta initiativ underveis. Vi vil gjøre det vi kan for å sikre norske interesser i denne tiden preget av stor grad av kompleksitet.