Sammenfatning

Mål og strategi

Regjeringen har som mål at elektronisk kommunikasjon, så langt det er mulig, likestilles med papirbasert kommunikasjon. På bakgrunn av dette har man igangsatt et prosjekt i Nærings- og handelsdepartementet, som har som mål å fjerne unødige rettslige hindringer for elektronisk kommunikasjon.

Som et første trinn i dette arbeidet har alle departementer – sammen med underliggende etater – gjennomgått sitt regelverk for å finne hindringer for elektronisk kommunikasjon. Disse hindringene er blitt innrapportert til Nærings- og handelsdepartementet. Denne rapporten er basert på de innrapporterte hindringene.

Rapporten skal gi underlag og inspirasjon til regelverksarbeid for å fjerne hindringer for elektronisk kommunikasjon.

Rapporten er systematisert i forhold til forskjellige typer av begrep som brukes i lover, forskrifter og instrukser. Blant de mest sentrale begrepene er krav om "skriftlighet", "underskrift", "dokument" og "original". I rapporten drøftes begrunnelsen for de forskjellige kravene. Man vurderer hvilke funksjoner som f.eks. skriftlighet kan ha og hvilke hensyn som må ivaretas for at det skal være mulig å åpne opp for elektronisk kommunikasjon. Denne fremgangsmåten er bl.a. i tråd med UNCITRALs arbeid med å opprette en modellov om elektronisk kommunikasjon. Denne metoden er blitt kalt for "funksjonell ekvivalens".

Det er ikke alltid mulig å klarlegge den opprinnelige begrunnelsen for et formkrav. Før det første er den ikke alltid klart uttrykt. For det andre kan det i noen tilfeller være at formkravet bare skal markere motsetningen til den fulle formfrihet, men når det da benyttes papirbaserte rutiner er likevel alle papirdokumentets funksjoner tilstede. Vi har forsøkt å stille opp krav til bestemmelser i elektronisk sammenheng basert på hvorledes den nåværende bestemmelsen virker, og de interesser den skal beskytte. Ved denne vurderingen har vi tatt i betraktning bestemmelsens innhold, hvilke parter som kommuniserer, bestemmelsens rettsområde mv. sammen med kommentarer fra departementene.

Ved en slik tilnærming til materialet har det ikke vært mulig å gå helt til bunns ved vurderingen om den enkelte bestemmelsen åpner eller kan åpnes for elektronisk kommunikasjon. For å kunne ta endelig stilling til dette spørsmålet må regelforvalteren se hen til hensynene bak formkravet, i sammenheng med det miljø den faktisk skal fungere, herunder eksisterende organisasjon, prosedyrer mv. Etter en slik samlet vurdering vil det være mulig å ta stilling til om bestemmelsen allerede åpner for elektronisk kommunikasjon eller ikke, og dersom den ikke gjør det som hensynene bak bestemmelsen kan ivaretas ved elektronisk kommunikasjon. En slik samlet vurdering må skje i den enkelte fagmiljø, der kompetanse innenfor det aktuelle området finnes. Her vil det være ønskelig med en tverrfaglig miljø som sikrer at de juridiske, organisatoriske og tekniske aspektene ivaretas.

I tråd med Regjeringens ønske om å så langt som mulig likestille elektronisk kommunikasjon med papirbasert kommunikasjon, er utgangspunktet for denne rapporten at begrepene som brukes i lover, forskrifter og instrukser - så langt det faglig er forsvarlig - skal tolkes slik at de åpner for elektronisk kommunikasjon.

Prosjektet er begrenset til å kun omfatte rettslige hindringer. Dette betyr at rapporten ikke omhandler krav om omorganisering. På en annen side kan omorganisering og prosedyreendringer være en betingelse for fortsatt å kunne oppfylle hensynene bak formkravene når man går over til elektronisk kommunikasjon, for eksempel rutiner for å sikre taushetsbelagte opplysninger. I rapporten nevnes elektronisk og digital signatur, men vi går ikke nærmere inn på hvilken sikkerhetsnivå som skal stilles til disse signaturer. Videre drøftes i begrenset omfang andre typer av tekniske løsninger.

Rapporten omhandler i utgangspunktet kun det materiale som er blitt innrapportert av departementene og kan derfor ikke være komplett. At det eksisterer "hull" i rapporteringen har i hovedsak to begrunnelser.

  • Dels finnes det andre utvalg som allerede skal se over det aktuelle regelverket. For å unngå dobbeltarbeid har disse områdene ikke blitt innrapportert til prosjektet og vil således ikke blitt drøftet i denne rapporten.
  • Dels kan det finnes områder der departementene ikke har rapportert om hindringer, selv om det egentlig finnes. Det har ikke vært mulig for prosjektledelsen å kunne kontrollere at alle hindringer er blitt innrapportert.

Imidlertid skal det bemerkes at Kulturdepartementet ikke har levert inn noen rapport. Således er det ikke innrapportert mulige hindringer vedrørende bl.a. arkivering og langtidslagring. Da disse områdene er sentrale for å kunne åpne for elektronisk kommunikasjon, er enkelte spørsmål vedrørende arkivering og lagring allikevel blitt drøftet i denne rapporten.

1.2 Sammendrag av rapporten

I kapittel 2 beskrives prosjektets mandat og i kapittel 3 bakgrunnen til prosjektet og dets mål. Kapittel 4 omhandler organisering og arbeidet i prosjektet og kapittel 5 de ovenfor nevnte avgrensingene i rapporten.

I kapittel 6 presenteres rapportens systematikk. Rapporten er systematisert i forhold til typer av begreper og vi har tilnærmet oss materialet i henhold til prinsippet om funksjonell ekvivalens, dvs. at vi har vurdert om hensynene bak formkravet kan ivaretas ved elektronisk kommunikasjon.

I kapittel 7 omhandles informasjonssikkerhet. Her presenteres hvilke tekniske løsninger som kan brukes for elektronisk kommunikasjon; deres funksjonalitet, hvem som kan bruke dem, sikkerhet mv.

De forskjellige begrepene er presentert i kapittel 8. De mest sentrale begrepene er presentert først.

I kapittel 8.1 drøftes begrepet skriftlig. Et spørsmål som stadig kommer igjen er om krav om skriftlighet kan oppfylles ved elektronisk kommunikasjon. Det er ikke mulig å gi et generelt svar på det. I tråd med vår tilnærming til stoffet må man se hen til begrunnelsen for det aktuelle kravet om skriftlighet og se hvilke hensyn som man ønsker å ivareta. På bakgrunn av dette presenteres her forskjellige funksjoner som krav til skriftlighet kan ha.

  • Krav om skriftlighet kan sikre klarhet og være en hjelp for å unngå misforståelse. F.eks. kan en part etter en muntlig forhandling sende et brev om hva han mener partene har kommet frem til. På denne måten kan han sikre at motparten er enig i hans fremstilling. En elektronisk melding vil kunne ivareta dette på samme måte som et brev eller en faks. (Klarhet)
  • Papirdokumentet er godt egnet til å formidle informasjon. Man behøver ikke bruke spesielle tekniske hjelpemidler for å lese det, til forskjell fra elektroniske dokumenter. (Tilgjengelighet)
  • Papirdokumentet er et stabilt medium og kan oppbevares i lang tid. Elektroniske dokumenter har kortere oppbevaringstid og dataene må oppdateres, ev. konverteres, fra formater som ikke lengre er i bruk. (Stabilitet)
  • Et papirdokument kan være i original og unikt. Det dreier seg om å sikre dokumentets innhold og iblant lay-out. Innholdet i en elektronisk melding - og i prinsippet også dets originalitet - kan sikres ved bruk av en digital signatur. Begrepet "original" er ellers drøftet i kapittel 8.4. (Unikt - original)
  • Papirdokumentet kan ha to subjektive funksjoner; en symbolfunksjon og en varslingsfunksjon. Med symbolfunksjon menes at mottakeren av et brev kan - ut fra konvolutten, fortrykte brevpapiret, bruk av stempel mv. - vurdere om det er viktig eller ikke. Varslingsfunksjonen skal sikre at den som ønsker å gjennomføre en handling tenker seg om og er klar over hvilke konsekvenser handlingen kan ha. Disse to funksjoner synes noe vanskeligere å ivareta ved elektronisk kommunikasjon. Dette er imidlertid mer et spørsmål om tid og vane. Når elektronisk kommunikasjon er en del av alles hverdag, vil sannsynligvis også disse funksjonene ivaretas ved elektronisk kommunikasjon. (Symbol- og varslingsfunksjon)
  • Papiret har en bevisfunksjon. Skriftlig nedtegnelse er regelmessig brukt for å godtgjøre et forhold. Så fremt man benytter seg av sikker nok teknisk løsning, vil disse hensynene kunne ivaretas ved elektronisk kommunikasjon.(Bevissikring)
  • Krav om skriftlighet er en forutsetning for at det skal være mulig å ivareta innsyn i f.eks. offentlig virksomhet. Dette hensynet vil også kunne ivaretas ved elektronisk kommunikasjon, så fremt den elektroniske meldingen er lagret slik at den kan leses i ettertid. (Innsyn)
  • Et annet aspekt av skriftlighet er sporbarhet. Sporbarhet er et prinsipp i offentlig forvaltning som sikrer at behandlingen av en sak kan rekonstrueres i ettertid. Den viktigste kilden til å få innsyn i en forvaltningssak er journalen. Journalen sikrer at det er mulig å rekonstruere saksforløpet (sikre sporbarhet) hvis dokumentene skulle komme bort. Ved innføring av elektroniske dokumenter vil de forskjellige søkemulighetene, den tilgjengeligheten og de alternative måter å sortere/gruppere dokumentene på som teknologien gir, kunne ta over en del av disse funksjonene. (Sporbarhet)

Dessuten er det blitt identifisert tre funksjoner som bedre kan ivaretas ved elektronisk kommunikasjon.

  • For å hindre uvedkommende til å få innsyn i et papirdokument, må det normalt holdes adskilt fra uvedkommende. Elektroniske dokumenter kan krypteres slik at det vil være mulig å hindre uvedkommende å lese dokumentet. Ved å bruke kryptering kan man oppnå større sikkerhet og bedre ivareta taushetsplikt enn ved å bruke papirbaserte dokumenter, selv om papirdokumenter kan krypteres. (Konfidensialitet)
  • Et elektronisk dokument kan lett oppdateres og derved sikre at leseren får de siste opplysningene. Oppdateringsfrekvensen på papirdokumenter vil regelmessig ikke være like hyppig. (Sikre datakvalitet ved oppdaterings-frekvens)
  • Ved bruk av tekniske løsninger - f.eks. digital signatur - vil det være mulig å oppdage endringer i teksten i et elektronisk dokument. Endringer i papirdokumenter vil kunne skje, f.eks. ved utskiftning av en side i et lengre dokument, uten at leseren kan oppdage det. (Dataintegritet)

I kapittel 8.2 drøftes begrepet underskrift. En forutsetning for å kunne stille krav om underskrift er at det som skal signeres er i skriftlig form. Dette betyr at hensynene bak krav om skriftlighet også må ivaretas ved krav om underskrift. Dessuten vil bl.a. følgende tilleggshensyn være aktuelle.

  • Ved å stille krav om underskrift ønsker man å sikre koblingen mellom dokumentets innhold og undertegner eller den rolle undertegner har. Denne koblingen kan ivaretas ved bruk av elektronisk signatur. Hvilken tillit man kan sette til en slik signatur, vil bl.a. baseres på valg av teknisk løsning. (Autentisering)
  • En underskrift markerer slutten av dokumentet og at det ikke er et utkast. Ved underskrift - og parafering - ønsker man å sikre at man ikke kan gjøre tillegg i dokumentet og godgjøre det som står i dokumentet. En digital signatur sikrer at et elektronisk dokument ikke kan endres etter det blitt undertegnet, og vil derfor kunne ivareta dette hensynet. (Avslutningsfunksjon)
  • Et underskrevet dokument vil være et godt bevis. Justisdepartementet har konkludert at "…elektroniske dokumenter i kombinasjon med sakkyndige erklæringer om at det er anvendt tekniske metoder med høy bevisverdi, vil ha stor overbevisningskraft." (Bevissikring)
  • På samme måte som ved skriftlighet vil underskriften ha en seremoniell symbolfunksjon og en varslingsfunksjon. Disse funksjonene har vokst frem under lang tids bruk av papirbasert kommunikasjon. Det er ikke sikkert at disse funksjonene uten videre kan ivaretas ved bruk av for eksempel digital signatur, særlig overfor de som ikke er vant med å bruke denne nye teknologien. (Seremoniell funksjon og varslingsfunksjon)

Som et eksempel om krav til skriftlighet kan det vises til forvaltningslovens regel om at klage skal være skriftlig og undertegnet. Begrunnelsen for dette kravet er bl.a. at man ønsker å sikre hvem som klager, at klager innestår for det som står i klagen og for å unngå misforståelse om hva klagen omfatter. Kravet om skriftlighet og underskrift kan i denne bestemmelsen også ha en symbolfunksjon; at klager er sikker på at han ønsker å føre saken videre. På bakgrunn av behovet for forutsigbarhet - at klager vet at han kan sende inn en klage elektronisk - og at forvaltningsloven brukes som modell for andre regelverk, bør bestemmelsen i forvaltningsloven justeres slik at det eksplisitt går frem at klager kan sendes inn elektronisk. Her vil det sannsynligvis også være behov for en forskrift til forvaltningsloven som bl.a. regulerer hvordan det skal skje og de øvrige forhold rundt elektronisk kommunikasjon med offentlig forvaltning. Særlig vil der være behov for å regulere prosedyre rundt forvaltningens kommunikasjon til borgerne der det er knyttet rettsvirkninger til for eksempel underretning og klagefrister.

I kapittel 8.3 drøftes begrepet dokument. Slik dokumentbegrepet anvendes i lovgivningen har det ikke noen klar avgrenset meningsinnhold, men defineres litt forskjellig i forhold til den lovgivningen den anvendes i og det behov denne lovgivningen har. Det kan bl.a. bemerkes at to store forvaltningslover - den generelle forvaltningsloven og ligningsloven - ser ut til å ha gitt dokumentbegrepet forskjellig innhold. Dette er uheldig og man bør arbeide for å nå en harmonisert begrepsbruk. I forhold til de to ovenfor nevnte lovene bør man sette fokus på begrepet "opplysning".

I kapittel 8.4 drøftes begrepene original, kopi og bekreftet kopi. Disse begrepene er knyttet til papirbaserte dokumenter og papirbasert kommunikasjon. Det er normalt mulig å skjelne mellom original og en kopi, selv om dagens kopimaskiner blir bedre og bedre. Ved å kopiere en original oppstår et sk. visuelt generasjonstap, slik at kopien ikke opprettholder originalens farger, vannmerker, hologram mv. Ved en elektronisk representasjon av samme opplysninger er det mer vanskelig å benytte seg av begrepene "original" og "kopi". En "kopi" av et elektronisk dokument vil ikke bli utsatt for generasjonstap, den er like god som originalen. Dessuten, dersom originalen skal defineres i forhold til det medium der informasjonen ble fiksert første gang, er det ikke mulig å tale om originale elektroniske dokumenter, tatt i betraktning at mottaker alltid vil få en kopi av dokumentet.

Begrunnelsen til at man stiller krav om at dokument skal presenteres i original, er nettopp et ønske om å sikre at dokumentets innhold er riktig og at de ikke er blitt endret. Ved bruk av f.eks. en digital signatur kan man sikre at dokumentet ikke endres uten at mottakeren oppdager det. Siden et papirbasert originaldokument har den egenskapen at det kun kan finnes på et sted ad gangen og at utsteder selv kan bestemme antall originaler, kan dokumentet være bærer av en rettighet; for eksempel omsetningsgjeldsbrev. Denne egenskap vil være vanskelig å ivareta ved bruk av elektroniske dokumenter. En løsning ville være å opprette et register over slike dokumenter.

Et eksempel på krav om original, er regulering vedrørende utstedelse og bruk av fødselsattest. Attesten skal utstedes og brukes i original form. Ved å stille krav rundt utstedelse, oversendelse og bruken av fødselsattesten vil man sikre at kun rett vedkommende kan bruke attesten. Imidlertid har dette vist seg å være vanskelig. Konklusjonen i rapporten er at denne typen av opplysninger sannsynligvis egner seg bedre i elektronisk form. Opplysningene i attesten kan for eksempel presenteres i den enkeltes sertifikat koblet til hans offentlig nøkkel. Alternativt kan attesten legges ut på en server, der den som har behov for å kontrollere opplysningene kan henvende seg. Det må imidlertid fortsatt finnes en kobling mellom person og attest, for eksempel ved en referanse til vedkommendes elektroniske signatur og sertifikat.

Journalføring, arkivering og langtidslagring omhandles i kapittel 8.5. Det har skapt vansker at Kulturdepartementet, som bl.a. er ansvarlig for arkivloven og arkivforskriften, ikke har rapportert til prosjektledelsen. Arkivloven og arkivforskriften regulerer journalføring og arkivering av elektroniske dokument. I forskriften slås bl.a. fast at elektronisk post skal behandles på lik linje med andre saksdokumenter. Det er innholdet og ikke det valgte mediet som bestemmer om dokumentet skal journalføres og arkiveres.

Et problem i forbindelse med arkivering av elektroniske dokumenter er langtidslagringen. Et papir dokument har lang levetid ved optimale forhold. Elektroniske dokumenter må tidvis oppdateres, ev. føres over til nye formater, ettersom en del formater går ut av bruk og det ikke vil være mulig å lese dokumentet i slike format. Ved konvertering av elektroniske dokumenter til nye formater, må man sikre at dokumentets innhold ikke endres. Problemet blir større dersom dokumentet også er blitt signert med digital signatur. En digital signatur kan bare verifiseres i forhold til meldingen i sitt opprinnelige format.

I kapittel 8.6 omhandles begrepet deponi. Det er ikke mulig å deponere fysiske gjenstander elektronisk og det er kun elektroniske dokumenter som kan deponeres elektronisk.

Dersom deponering skjer for å frata eier rådighet over en rettighet som et dokumentet gir ham, vil det i utgangspunktet ikke være mulig å tenke seg deponering av slike dokumenter i elektronisk form. Dette begrunnes i at et papirdokument er unikt og denne egenskapen brukes slik at dokumentet kan være bærer av en rettighet. Originaldokumentet kan kun finnes på et sted ad gangen, jf. kapittel 8.4. Dersom hensikten ved deponering er å sikre notoritet om et forhold, for eksempel at det er stilt en bankgaranti, vil dokumentet kunne deponeres i elektronisk form. Her vil sikkerhet omkring opphav, innhold og ikke-benekting være relevant. Disse egenskaper kan ivaretas av for eksempel en digital signatur.

Kravet om flere eksemplarer omhandles i kapittel 8.7. Det er ikke uvanlig at det stilles krav om at søknad skal sendes inn i flere likelydende eksemplarer. Dersom alle eksemplarene skal være i original vil de samme hensynene som ved krav om skriftlighet, underskrift og original være aktuelle. Dersom det skal sendes inn en eksemplar og flere kopi, vil hensynet normalt være at mottaker selv ikke ønsker å kopiere originaldokumentet. Uansett om alle eksemplarene skal være i original eller ikke, vil det ikke være særlig hensiktsmessig å sende inn samme elektroniske dokument flere ganger. Alle eksemplarene vil være identiske. Mottakeren kan selv, til marginale kostnader, gjøre de antall kopier han selv ønsker av det elektroniske dokumentet. Mottakeren kan også beholde den opprinnelige signaturen knyttet til dokumentet når han sender dokumentet videre. I utgangspunktet bør krav om "flere eksemplarer" fjernes ved elektronisk kommunikasjon.

I kapittel 8.8 stilles spørsmål om forkynnelse kan skje elektronisk. Forkynnelse er en form for meddelelse til parter, vitner mv., og benyttes bl.a. i forbindelse med en rettssak. Begrunnelsen for kravet om forkynning er at avsender ønsker å sikre at rett vedkommende har mottatt visse dokumenter. De hensyn som må ivaretas her er dataintegritet og kvittering for mottak. Dataintegriteten kan ivaretas ved bruk av f.eks. digital signatur. Usikkerheten i dag dreier seg mer om å få bekreftet at rette vedkommende har mottatt meldingen. En mulig løsning ved elektronisk forkynnelse er å legge dokumentet på en server, og sende oppfordring til den som skal forkynnes om å laste ned dokumentet. Ved å gå inn på det stedet der dokumentet er lagret må vedkommende autentisere seg mot serveren. På en slik måte vil man få en kvittering på at dokumentene er blitt mottatt. Hvis mottakeren ikke laster ned dokumentet innenfor en viss tid, må man forkynne på vanlig måte. Begrepet forkynning er teknologinøytralt og behøver ikke endres. Derimot må det nærmere reguleres hvordan elektronisk forkynning skal skje.

Begrepet fullmakt er drøftet i kapittel 8.9. De hensyn som man ønsker å ivareta, er koblingen mellom fullmaktsgiver og fullmakten, at dokumentet ikke er endret og at det er rett vedkommende som opptrer som fullmektig. Disse hensynene kan ivaretas ved elektronisk kommunikasjon. I utgangspunktet stilles det ikke noe krav til formen på fullmakten.

I avtaleloven finnes imidlertid bestemmelser som regulerer tilbakekall av fullmakt. Dersom fullmektigen har mottatt en skriftlig fullmakt, skal fullmaktsgiveren kreve den tilbake. Dette betyr at det dreier seg om et rettigheter knyttet til dokumentet. Dersom det skal være mulig å utstede elektroniske fullmakter til fullmektigen, må det også reguleres hvordan disse kan kalles tilbake.

Kunngjøring (kapittel 8.10) kan gjøres elektronisk. Dersom det skal være mulig å bare kunngjøre i "elektroniske aviser" eller på elektroniske oppslagstavler, vil det kreves regelendring. For at hensynene bak kravet om kunngjøring ivaretas må kunngjøringen bl.a. skje på et sted der de som kan være interessert i opplysningen i kunngjøringen kan forvente å finne slik informasjon.

Som et eksempel på elektronisk kunngjørelse kan vises til TED, Tenders Electronick Daily. Alle anskaffelser over terskelverdiene skal kunngjøres i TED. Fra og med 1. januar 1999 eksisterer TED bare elektronisk og papirversjonen er nedlagt.

Problemet med å sende rekommandert brev (kapittel 8.11) elektronisk er tilnærmet likt problemene med elektronisk forkynning. En mulig hindring kan være å få bekreftet at rette vedkommende har mottatt meldingen. En løsning vil være at det stilles krav om at mottakeren selv bekrefter mottak av den elektroniske meldingen. Skjer det ikke innen en viss tid, må brevet sendes rekommandert på vanlig måte. Begrepet "rekommandert brev" er ikke teknologi nøytralt og det vil være behov for å justere slike bestemmelser, dersom det skal være mulig å sende brevet elektronisk.

I kapittel 8.12 drøftes begrepet skjema. Skjema brukes for å motta informasjon på et strukturert og standardisert måte slik at alle relevante opplysninger er representert i skjemaet og at en bestemt type opplysning finnes på et bestemt sted i skjemaet. Begrepet er tradisjonelt knyttet til papirdokument, men det er ikke noe krav at et skjema er papirbasert. I utgangspunktet er det ikke noe hinder for at elektroniske skjemaer brukes dersom de ovenfor nevnte funksjoner ivaretas.

Krav i forbindelse med søknad til myndighet omhandles i kapittel 8.13.

I kapittel 8.14 omhandles vitner, attest og bekreftelse av annens underskrift. Begrunnelsen til å stille krav om vitne/bekreftelse kan deles inn i to grupper. Dels å bekrefter noens identitet, alder mv.; objektive fakta. Dels å bekrefte noens fysiske og psykiske helse mv.; subjektive fakta. De objektive fakta kan i utgangspunktet ivaretas av undertegneren selv. I sertifikatet koblet til undertegnerens elektroniske signatur kan det - om det skulle være ønskelig - finnes opplysninger om forskjellige objektive fakta, navn, alder, adresse, stilling mv. Tilliten til disse opplysninger vil være avhengig av påliteligheten i sertifikattjenesten. Hvis sertifikatene er pålitelige vil de objektive fakta fremgå av sertifikatene. De subjektive fakta krever en skjønnsvurdering. Her vil det være behov for et møte mellom personen og den som skal bekrefte et forhold. Derimot er det ikke noe hinder for at selve bekreftelsen skjer elektronisk, etter at man kunnet klarlegge de subjektive forholdene.

I kapittel 8.15 behandles begrepene kommet frem, sendt og mottatt.

Konklusjoner til kapittel 8

Det er vanskelig å trekke noen generelle konklusjoner ut fra de begrepene som er blitt drøftet i kapittel 9. Etter gjennomgangen har det kommet fram at det er mange forskjellige begrunnelser for eksisterende formkrav og prosedyre og at det er mange hensyn som man kan ønske å ivareta selv om ikke alle er relevante ved hvert tilfelle. På bakgrunn av dette kan ikke alle begrepene tolkes på samme måte i alle bestemmelser.

De forskjellige hensynene kan imidlertid deles inn i to undergruppe (momenter); objektive og subjektive.

Med objektive momenter menes her krav om å kunne verifisere for eksempel avsenders eller undertegners identitet eller rolle, at dokumentet ikke er blitt forandret (dataintegritet), eller sikre at dokumentet er tilgjengelig på en slik måte at det kan leses i ettertid mv. Disse momenter kan elektronisk kommunikasjon - ved bruk av f.eks. digital signatur - ivareta like bra eller bedre enn ved papirbasert kommunikasjon, men vil avhenge av tekniske løsninger og sikkerhetsmekanismer.

Med subjektive momenter menes særlig de seremonielle funksjonene og varslingsfunksjonene. Papirbasert kommunikasjon har eksistert i lang tid, og vi har derfor innarbeidet rutiner rundt bruken av papir og har et intuitivt forhold til papirbasert kommunikasjon. Ut fra konvolutten, brevpapiret etc. kan vi se hvor "viktig" dokumentet er og hvor viktig den rettshandling er dersom vi f.eks. skal undertegne et slikt dokument. Det et imidlertid ikke gitt at disse subjektive momentene alltid ivaretas ved elektronisk kommunikasjon. Ved å signere en kausjonsavtale elektronisk og med et tastetrykk sende det tilbake til banken ivaretas muligens ikke behovet for at vedkommende tenker seg om før han undertegner avtalen. Til å begynne med vil dette være et problem før bruken av elektronisk kommunikasjon er blitt en del av vår hverdag. Dette betyr ikke at det vil være umulig å ivareta disse subjektive momenter, men man må være var for dem. Det finnes flere mulige løsninger til å i særlige tilfeller ivareta disse momenter, f.eks. at man etter en viss tid etter man har signert et avtale elektronisk må bekrefte avtalen på ny for at den skal være gyldig eller at det kreves at avsender laster ned viktig informasjon før dokumentet kan sendes inn.

Videre utpeker det seg ytterligere forskjeller mellom papirbaserte dokumenter og elektroniske dokumenter.

  • Til forskjell fra papirdokumenter må man ha tilgang til teknisk apparatur for å håndtere (lese, lagre, sende mv.) elektroniske dokumenter.
  • På bakgrunn av at utsteder selv kan bestemme antall papiroriginaler er det mulig å la papirdokumneter være bærer av en rettighet, for eksempel omsetningsgjeldsbrev og konnossement. Så fremt man ikke kan se forskjell på en kopi av et elektroniske dokument, kan det heller ikke være bærer av rettigheter. En alternativ løsning er å opprette et register.
  • Ved bruk av for eksempel kryptering eller tilgangskontroll (passord) vil det være mulig å på en bedre måte sikre dokumenters konfidensialitet dersom de er presentert i elektronisk form. Her må man begynne å bruke de løsninger som finnes.
  • En mottaker av et papirdokument kan ikke alltid kontrollere om en side er blitt utskiftet eller forandret. Ved bruk av en digital signatur kan man sikre hele det elektroniske dokumentets integritet.
  • Opplysninger i en papirbrosjyre vil etter en tid bli foreldet. Elektronisk lagret materiale vil lettere kunne oppdateres og derved sikre datakvaliteten.

Ytterligere en lærdom man kan trekke er at det vil være viktig å se på hvilken relasjon den bestemmelse som er til hinder for elektronisk kommunikasjon har i forhold til øvrig regulering. Det er viktig at man - så langt det er mulig - ser bestemmelsen i sin helhet og hvordan den hører sammen med annen regulering. Hvilke formkrav stilles i annen relevant regulering og hvilke hensyn ønsker man å ivareta? Det kan være slik at den ønskede effekten etter å ha justert en bestemmelse, slik at den åpner for elektronisk kommunikasjon, uteblir. Dette fordi det finnes ytterligere bestemmelser som hinderer elektronisk kommunikasjon. Dessuten må man også se på innarbeidede rutiner. Er disse teknologinøytrale, eller er de basert på papir?

1.3 Strategi for å fjerne hindringer

I rapportens kapittel 9 drøftes hvordan arbeidet med å fjerne unødvendige hindringer skal skje. I Justisdepartementets påleggsbrev til alle departementer hadde man identifisert to alternative måter å gjøre dette på; ved en generell lov som likestiller elektronisk kommunikasjon med papirbasert kommunikasjon eller ved å endre hver enkelt bestemmelse som er til hinder for elektronisk kommunikasjon.

Fordelen ved en generell lov er at man sikrer en helhetlig tilnærming og fremdrift i arbeidet, de regelforvaltere som må ha unntak fra likestilling må innen loven trer i kraft ha identifisert og regulert disse unntakene. Dette vil kanskje skape klarhet for hvilke lover som tillater elektronisk kommunikasjon.

Ulempen med en generell lov er at det er vanskelig å finnes fellestrekk som gjør det mulig å gi generelle bestemmelser. Videre er det en risiko for at man ikke finner alle ønskelige unntakene, slik at loven allikevel leder til usikkerhet og uforutsigbarhet.

Fordelen med å gjøre endringer i hver enkelt bestemmelse er at regelforvalterne vil ha kontroll over innenfor hvilke områder man åpner for elektronisk kommunikasjon. Dersom man begynner med sentrale regelområder vil dette kunne påvirke tolkningen av annet regelverk. Ulempen med denne modellen er at det vil kunne ta tid før regelendringene er på plass. Det finnes en risiko for at regelforvaltere ikke kan eller vil prioritere dette arbeid, selv om det er innenfor et sentralt område.

En mellomløsning til disse to modellene har blitt drøftet i prosjektets referansegruppe. Flere i referansegruppen har også sluttet seg til denne modellen. Presentasjonen av forslaget nedenfor er basert på bidrag fra professor Erik Røsæg (vedlegg 7).

  1. Forvaltningen pålegges i rimelig grad å legge forholdene rettslig til rette for elektronisk kommunikasjon;

Det er egentlig bare et uttrykk for hva som har vært norsk politikk i flere år. Poenget er at det vil ha større vekt som retningslinje for tolkingen av eksisterende bestemmelser, slik at de lettere blir tolket som teknologinøytrale. Bestemmelsen vil kunne gjelde såvel på forvaltningsrettens område som ellers, inklusive i formueretten. Bestemmelsen gir imidlertid ikke uten videre borgerne eller forvaltningen rett til å erstatte papirkommunikasjon med elektronisk kommunikasjon.

  1. Det gis adgang til å klage på forvaltningens manglende rettslige tilrettelegging for elektronisk kommunikasjon

Dette punktet er ment å sikre at forvaltningens plikt til tilrettelegging blir etterlevet. Det dreier seg altså om en klage over hva forvaltningen gjør eller ikke gjør som regelprodusent, og er slik sett helt ulikt klageadgangen over enkeltvedtak. Klagen vurderes etter fritt skjønn, og kan resultere i at det ikke anses hensiktsmessig eller økonomisk forsvarlig å innføre elektronisk kommunikasjon på vedkommende område. Det er med andre ord ikke noe rettskrav på å få innført adgang til elektronisk kommunikasjon.

Klageadgangen vil sikre to ting. At forvaltningens fokus bli ledet til det som er viktig for brukerne, for eksempel næringslivet, og at borgerne vil få en mulighet til å få fortgang i "nødvendig" tilretteleggingsarbeide.

  1. Forvaltningen pålegges å ta stilling til om det regelverket de forvalter tillater elektronisk kommunikasjon

Det vil være en viktig kilde til klarhet. Er det noe denne rapporten har vist, er at det for mange reglers vedkommende er uklart om de tillater elektronisk kommunikasjon. En tolkingsuttalelse fra forvaltningen om at en regel tillater bruk av elektronisk kommunikasjon vil da, både på forvaltningsrettens og formuerettens område, ofte gi den nødvendige sikkerhet for å bruke elektronisk kommunikasjon. Og en uttalelse om at en regel ikke tillater elektronisk kommunikasjon, vil kunne danne grunnlaget for en klage om manglende tilrettelegging.

  1. Retningslinjer for regelforvalterne.

For å muliggjøre tilretteleggingsarbeidet vil regelforvalterne ha behov for retningslinjer for hvordan regelendring skal skje, hvilke hensyn som skal ivaretas og hvilke prosedyrer som bør følges ved elektronisk kommunikasjon. Dels må det finnes mulighet til kvalitetssikring av de valgte løsningene. Dels vil det være behov for koordinering for å hindre unødige antall ulike løsninger. Mye vil være vunnet dersom man kan velge samme eller i hvert fall lignende løsninger på flere sektorer innen f.eks. offentlig forvaltning.

Den samlede effekt av disse punktene vil være at en får fortgang i tilretteleggingsarbeidet uten å dispensere fra kravet om en konkret vurdering av virkningene av likestilling av papirkommunikasjon og elektronisk kommunikasjon i hvert enkelt tilfelle.

Bestemmelsene det er tale om angår forvaltningens plikter, og kunne derfor plasseres i forvaltningsloven. Dette gjelder uansett om de angår forvaltningens plikter til regeltilrettelegging også på for eksempel formuerettens område. Det bør vurderes særskilt om det skal være et overordnet organ eller en særskilt nemnd som skal ta klagesakene vedrørende manglende tilrettelegging.

Uansett hvilken modell man velger for å fjerne eksisterende hindringer, må man ved fremtidig regelverksarbeid ta stilling til om man skal åpne for andre kommunikasjonsformer, herunder særlig elektronisk kommunikasjon. Utgangspunktet må være at bestemmelsene skal være teknologinøytrale, så langt det er faglig forsvarlig.

Til slutt er det viktig å peke på at det vil kreves en læringsprosess for at det skal være mulig å legge til rette eksisterende regelverk slik at det åpner for elektronisk kommunikasjon. Denne læringsprosessen må fremst skje i departementene, i egenskap av regelforvaltere. Det vil være viktig at man har kjennskap om hvordan arbeidet skal skje og at det finnes tverrfaglige miljøer som kan sikre at de juridiske, organisatoriske og tekniske aspektene ivaretas.