Praktisering av nulltoleranse for økonomiske misligheter

1. Innledning

Utenriksdepartementet har nulltoleranse for økonomiske misligheter knyttet til bruk av midler som Stortinget bevilger over departementets budsjett. Prinsippet om nulltoleranse gjelder både drifts- og tilskuddsmidler.

Utenriksdepartementet tilstreber å redusere risiko og forebygge økonomiske misligheter i alle deler av virksomheten. Nulltoleransen innebærer at Utenriksdepartementet vil reagere på ethvert avvik fra de forutsetninger som ligger til grunn for bruk av departementets midler, herunder avtaler knyttet til drift og tilskuddsmidler. Reaksjonen vil være tilpasset avvikets karakter og alvorlighetsgrad.

Prinsippet om nulltoleranse for økonomiske misligheter gjelder også for bruk og forvaltning av midler som Utenriksdepartementet har delegert gjennom tildelingsbrev eller på annen måte til andre aktører, herunder underliggende etater - Norad, Norec (tidligere Fredskorpset), og tilskudd gitt av Norfund.

Tildelingsbrev og avtaler, belastningsfullmakter eller oppdragsbrev om overføring av forvaltningsansvar skal vise til nulltoleranseprinsippet og inneholde bestemmelser om at mistanker om økonomiske misligheter skal rapporteres til Utenriksdepartementet og følges opp i tråd med disse retningslinjene.

Likeledes skal alle tilskuddsmottakere forplikte seg til nulltoleranse for økonomiske misligheter knyttet til norsk støtte og til å rapportere avvik fra dette prinsippet.

Når det gjelder anskaffelseskontrakter, er det bestemmelser i anskaffelsesregelverket som skal sikre at det ikke tildeles kontrakter til leverandører som det hefter spesielle forhold ved, slik at en i konkrete situasjoner kan ha rett eller plikt til å avvise en leverandør dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Praktisering av nulltoleranse for økonomiske misligheter må ses i sammenheng med gjeldende regelverk for bruk av bevilgede midler og etiske retningslinjer for statstjenesten.

2. Økonomiske misligheter og mislighold

Begrepet økonomiske misligheter brukes i disse retningslinjene som et samlebegrep for økonomiske forhold som er ulovlige eller som innebærer misbruk av departementets midler.

Eksempler på økonomiske misligheter kan være korrupsjon, underslag, økonomisk utroskap, bedrageri, tyveri, regnskapsovertredelser, favorisering/nepotisme eller annen misbruk av stilling i tilknytning til den norske støtten. Straffeloven regulerer korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet. Regelverk og retningslinjer for statens ansatte inneholder også bestemmelser om økonomiske misligheter. Tilskuddsavtalene definerer og gir eksempler på økonomiske misligheter som omfattes av plikten til å forebygge og reagere.

Begrepet mislighold brukes som et samlebegrep på ulike former for brudd på forutsetninger og avtaler. Begrepene misligheter og mislighold er delvis overlappende, siden økonomiske misligheter nesten alltid vil utgjøre mislighold. Mange typer mislighold, eksempelvis forsinket rapportering, vil imidlertid ikke alene utgjøre økonomiske misligheter, men følges opp som avvik av den ansvarlige som forvalter midlene.

3. Reaksjonsformer

Når det stilles tilskuddsmidler til rådighet gjennom en avtale, påtar avtalepartneren seg en forpliktelse til å bruke tildelte midler i tråd med denne. Ethvert avvik kan gi grunnlag for reaksjon fra givers side, med utgangspunkt i avtalens innhold.

Tilskuddsavtalene inneholder som hovedregel en definisjon av økonomiske misligheter som, i tillegg til forhold som korrupsjon, underslag og nepotisme, omfatter «all bruk av tilskuddsmidler som er i strid med arbeidsplan og budsjett». Der det foreligger økonomiske misligheter, har Utenriksdepartementet en vid adgang til å suspendere utbetalingen av hele eller deler av tilskuddsbeløpet, si opp avtalen og kreve tilbakebetaling av hele eller deler av tilskuddet.

Forholdene som avdekkes og reageres på, vil være av ulik art og alvorlighetsgrad. Hovedregel er at misligholdte midler skal betales tilbake. Den konkrete oppfølgingen, herunder omfang av undersøkelser og valg av reaksjonsform, vil variere avhengig av hva som er blitt avdekket i den konkrete saken. Reaksjonen bør være forholdsmessig, det vil si at den står i forhold til avvikets karakter, hvor store midler det er snakk om og hvor ressurskrevende det vil være å følge opp med en reaksjon. Den forvaltnings- eller avtalerettslige reaksjonen skal ikke ha til hensikt å straffe mottakeren.

3.1 Stans i videre utbetalinger

Ved begrunnet mistanke om økonomiske misligheter hos en mottaker av departementets midler, uavhengig av årsak, skal som hovedregel alle overføringer til mottakeren under en tilskuddsavtale umiddelbart stanses inntil saken er utredet og adekvate, risikodempende tiltak er gjennomført der det er aktuelt. Stans vil normalt bare gjelde utbetalinger under den aktuelle avtalen.

3.2 Tilbakebetaling

Det skal som hovedregel kreves tilbakebetaling av tilskuddsbeløp som er dokumentert misligholdt eller som tilskuddsmottaker ikke kan gjøre rede for at er brukt i samsvar med avtalen. Grunnlag for krav om tilbakebetaling vil normalt finnes i avtalen selv, men kan også fremgå av rettskraftig dom eller ved erkjennelse av den som har ansvaret for å forvalte midlene. Krav om tilbakebetaling må fremsettes innen rimelig tid. Foreldelsesreglene setter absolutte frister for når et krav om tilbakebetaling kan følges opp ved rettslige midler. Reglement for og bestemmelser om økonomistyring i staten setter nærmere rammer for oppfølging av krav.

I enkelte tilfeller og på gitte betingelser kan tap som følge av misligheter eller mislighold av en tilskuddsavtale dekkes ved at tilskuddsmottaker tilbakebetaler det aktuelle beløpet til prosjektet.

For at tilbakebetaling skal kunne skje på denne måten, er det en absolutt betingelse at tilskuddsmottaker selv har avdekket forholdet og umiddelbart varslet Utenriksdepartementet.

I tillegg vil Utenriksdepartementet foreta en konkret vurdering, hvor følgende momenter vil bli tillagt særlig vekt:

• Staten holdes skadesløs.
• Tilskuddsmottaker har etablert god internkontroll for forvaltningen av midlene og er ikke selv vesentlig å laste for avviket.
• Så fremt det er rettslig grunnlag for det, er forholdet anmeldt. Unntak fra dette, f.eks. fordi anmeldelse ikke er tilrådelig på grunn av manglende rettssikkerhet, skal avtales med Utenriksdepartementet.
• Forhold som muliggjorde avvik er ryddet opp i, og departementet mener det er sannsynliggjort at midlene vil bli brukt på forsvarlig vis og i tråd med rammene for avtalen.

3.3 Erstatningskrav

Det skal i det enkelte tilfellet vurderes hvorvidt det skal reises erstatningskrav mot avtaleparten eller andre. Det er ulike forhold som vil kunne utløse et erstatningskrav, for eksempel dersom departementet har lidt et økonomisk tap eller det er påløpt kostnader i forbindelse med mislighold. Et erstatningskrav vil kunne følge av avtalen eller av alminnelige regler om erstatning utenfor kontrakt.

3.4 Rettslige skritt, herunder strafferettslig forfølgning

Dersom motparten er uenig i et krav, skal departementet vurdere rettslige skritt for å få midlene inndrevet. Når det er tilstrekkelig dokumentert og det er sannsynlighetsovervekt for at straffbare forhold har funnet sted, skal det alltid vurderes å forfølge saken strafferettslig.

3.5 Unntak for force majeure

I enkelte tilfeller kan tilskuddsmottaker eller annen avtalepart påberope seg ansvarsfrihet på grunn av særlige omstendigheter som ikke er under menneskelig kontroll, og som det derfor på forhånd er klart at mennesker ikke kan avverge (force majeure). Tilsvarende vil avtaler som viser til norsk rett kunne begrunne en vurdering av avtalerettslig rimelighet i oppfølging av situasjoner der det foreligger mislighold. Som hovedregel inneholder ikke Utenriksdepartementets tilskuddsavtaler bestemmelser om ansvarsfrihet, hevingsgrunn eller lignende på grunn av force majeure eller urimelighet, men det kan ikke utelukkes at det i enkelte saker foreligger grunnlag for ansvarsfrihet på dette grunnlag i medhold av relevante regler.

Økonomiske misligheter vil i sin natur bare unntaksvis være et forhold som oppfyller vilkårene for ansvarsfritak i henhold til bestemmelser om force majeure.

3.6 Arbeidsrettslige forføyninger

I saker som berører utenrikstjenestens egne ansatte kan det være aktuelt med arbeidsrettslige forføyninger, eventuelt i kombinasjon med andre reaksjonsformer, herunder politianmeldelse. Statens personalhåndbok inneholder retningslinjer for behandling av slike saker.

Det forventes at tilskuddsmottakere, leverandører og forvaltere av delegerte midler vurderer arbeidsrettslige forføyninger i saker om økonomiske misligheter som gjelder deres ansatte.

3.7 Konsekvenser for samarbeidsforholdet

Et samarbeidsforhold skal avvikles dersom det er grunnlag for avvikling av avtalen på grunn av økonomiske misligheter og samarbeidspartneren ikke har vist nødvendig evne eller vilje til å rydde opp.

4. Samarbeid med andre givere

I de tilfellene hvor Norge ikke er alene om å støtte en partner, bør som hovedregel de andre giverne informeres når det oppstår mistanke om økonomiske misligheter knyttet til det norske bidraget. Der det er aktuelt bør andre givere oppfordres til å dele informasjon.

Når misligheter berører flere givere, vil reaksjonene måtte drøftes med sikte på en felles, samordnet løsning. Nulltoleranse for økonomiske misligheter og krav om tilbakebetaling skal formidles tydelig som norsk holdning og praksis.

5. Midler kanalisert gjennom multilaterale kanaler

FN, utviklingsbankene og andre multilaterale organisasjoner og fond som Norge støtter forventes å ha nulltoleranse for økonomiske misligheter og følge opp dette gjennom forebyggende tiltak, kontrollsystemer, interne retningslinjer og reaksjoner i tilfelle overtredelser. Dette innebærer bl.a. at organisasjonene har – eller er tilknyttet – en uavhengig internrevisjons- og granskingsfunksjon med tilstrekkelig mandat og kapasitet til å føre tilsyn med virksomhetene og til å foreta gransking ved mistanke om misligheter internt og hos eksterne partnere. Norge arbeider på ulike måter, bl.a. gjennom deltakelse i styrende organer, for å styrke organisasjonenes økonomiforvaltning, kontroll og håndtering av mislighetssaker.

Ansvaret for å forebygge, avdekke og håndtere økonomiske misligheter ligger hos organisasjonene. De har også ansvar for å rapportere om misligheter i årsrapporter og i noen tilfeller til den enkelte giver. En skal fra norsk side følge med på organisasjonenes håndtering av mislighetssaker og søke å samarbeide med andre land om felles reaksjoner når det er aktuelt. Organisasjonenes forpliktelser overfor Norge i saker hvor norske midler kan være berørt er regulert i avtaler og følges opp i tråd med disse.