Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Regulatoriske spørsmål...

Regulatoriske spørsmål – plassering av regler

Innledning

Rettstilstanden når det gjelder kontroll/overvåking av arbeidstakere kjennetegnes som nevnt ved en generell lov – personopplysningsloven - som ikke er tilpasset arbeidslivet, generelle ulovfestede prinsipper som gjelder i forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, samt en rekke særregler i forskjellige lover. Regelbildet er fragmentarisk og gir en uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig rettstilstand. Den faktiske tilstand er preget av en teknologisk utvikling som raskt øker arbeidsgivers mulighet til å kontrollere - og samle informasjon om - arbeidstakere.

Kontrolltematikken representerer to i utgangspunktet motstridende interesser, arbeidsgivers ønske om å iverksette kontrolltiltak på den ene side og arbeidstakers personverninteresser på den andre. Vernet av den personlige integritet er en helt vital interesse som delvis er beskyttet gjennom menneskerettighetskonvensjoner. Arbeidsgivers kontrollinteresse er imidlertid ofte godt begrunnet og må etter omstendighetene kunne gå foran personverninteressene. I dette bildet er det etter underutvalgets oppfatning særlig viktig med en mest mulig klar og tilgjengelig rettstilstand som samtidig på en hensiktsmessig måte balanserer arbeidsgivers og arbeidstakeres behov. Underutvalget mener at gjennomgangen av dagens faktiske og rettslige tilstand viser at det er et behov for en særlig regulering av arbeidstakernes personvern i forbindelse med kontroll/overvåking i arbeidslivet.

Reguleringsform – lov eller tariffavtale?

Innledning

Forholdet mellom lovregulering og avtaleregulering er et hovedspørsmål for Arbeidslivslovutvalget og bør drøftes også i forhold til regulering av kontroll og overvåking i arbeidslivet. Der er særlig to spørsmål som kan reises i denne forbindelse. For det første i hvilken utstrekning personverndirektivet som sådan kan gjennomføres ved tariffavtale, dernest hvilket spillerom partene rent faktisk vil kunne ha ved regulering av kontrollbestemmelser i arbeidslivet.

Gjennomføring av personverndirektivet ved tariffavtaler

EØS-avtalen reiser spørsmål om personverndirektivets materielle regler – personvernet – kan gjennomføres i norsk rett ved tariffavtaler, dvs om (eller i hvilken utstrekning) gjennomføringen kan overlates til arbeidslivets parter og kollektive forhandlinger, eller om direktivet må gjennomføres ved lov.

Spørsmålet om gjennomføring av direktiver ved tariffavtaler diskuteres også på EU-nivå. Selv om EF-domstolen har fattet flere avgjørelser av relevans for spørsmålet, synes det likevel ikke å være avklart hvilken posisjon tariffavtalene skal ha. EF-domstolen har i flere avgjørelser vurdert adgangen til å gjennomføre EUs arbeidsrettslovgivning gjennom tariffavtaler. Domstolens hovedsynspunkt er at arbeidsrettslige direktiver skal sikre enhver arbeidstaker de rettigheter som følger av direktivene. Dette utelukker ikke bruk av tariffavtaler, men stiller krav om en sekundær lovgivning. 35Jens Kristiansen: ”Arbejdsretlig lærebog”, København 1999 s 130 På bakgrunn av EF-domstolens praksis er det videre hevdet at kollektive avtaler kun kan benyttes som eneste implementeringsform i forhold til et direktiv dersom avtalen allmenngjøres. I motsatt fall må medlemsstaten i tillegg foreta lovregulering som sikrer at rettighetene etter direktivet kan håndheves av personer som ikke er omfattet av aktuelle tariffavtaler 36Ruth Nielsen: ”European Labour Law”, 2000 s 137 flg. En eventuell implementering av personverndirektivet i norsk rett utelukkende gjennom tariffavtale ville i henhold til dette fordre at de aktuelle tariffavtaler ble gjort allmenngyldige i medhold av lov av 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler.

Selv om den nasjonale skjønnsmarginen muligens utvides på enkelte punkter, er det neppe grunn til å anta at det økende gjennomslaget av kollektive forhandlinger på EU-nivå vil medføre et radikalt brudd med domstolens praksis. Det kan for øvrig nevnes at Danmark nå har ”gitt seg” på sitt standpunkt overfor Kommisjonen om gjennomføring av arbeidstidsdirektivet gjennom tariffavtaler.

I personverndirektivets fortale vises det til at formålet med direktivet er ensartet lovgivning i statene. Lovgivningens målsetting er å sikre overholdelsen av privatlivets fred slik denne grunnleggende rettigheten er fastslått i EMK artikkel 8. Samtidig vises det til at direktivet gir statene et spillerom som næringslivet og arbeidslivets parter kan benytte seg av ved gjennomføring av direktivet. Staten vil kunne fastsette generelle vilkår for lovlig behandling av personopplysninger i lovgivningen (punkt 8 – 10).

Ordlyden i de enkelte artiklene i direktivet peker for øvrig i retning av et krav om regulering ved lov. Staten skal presisere vilkårene for behandling av person­opplysninger (artikkel 5). Staten skal fastsette bestemmelser vedrørende prinsipper for opplysningenes kvalitet og om grunnlaget for å behandle opplysninger (artikkel 6 og 7). Videre skal staten som forby behandling av sensitive opp­lysninger. Det kan imidlertid gjøres unntak fra forbudet blant annet hvis det foreligger samtykke fra den registrerte (artikkel 8).

At det må antas at personverndirektivet som sådan neppe kan gjennomføres ved tariffavtale, betyr imidlertid ikke at tariffavtaler vil være uaktuelle som instrument ved regulering av kontrollbestemmelser på dette feltet.

Regulering av kontrollbestemmelser ved tariffavtale – partenes spillerom

Tariffavtaler som regulerer arbeidsgivers adgang til å iverksette kontrolltiltak har hatt stor betydning i praksis. Tilleggsavtale V til Hovedavtalen mellom LO og NHO er eksempel på en slik avtale, se punkt 5.3.3.

Et forhold som taler for regulering ved tariffavtale er at dette gjerne innebærer bestemmelser som er særlig tilpasset den enkelte bransje eller virksomhet. Slik regulering vil dessuten bringe spørsmålene som reguleres nærmere de som direkte blir berørt. Et viktig motargument er at mange ansatte og virksomheter ikke er organiserte, noe som enten skaper ulikheter eller ”overstyring” fra de organiserte. Ved å gjøre integritetsvernet til gjenstand for forhandlinger mellom partene, er det dessuten en mulighet for at det blir ”byttet” mot andre goder som jobbsikkerhet, lønn, osv.

Personverndirektivet, som er gjennomført i norsk rett ved person­opplysningsloven, innebærer en minimumsbeskyttelse når det gjelder behandling av personopplysninger som ikke kan fravikes ved avtale. I den grad den aktuelle reguleringen ligger innenfor direktivets rammer, må det således antas å være lite spillerom for avvikende tariffavtaler. I den svenske lovutredningen påpekes det at det er svært vanskelig å angi presist hvor stort dette spillerommet faktisk er og at det av den grunn ikke er hensiktsmessig å overlate slike overveielser til tariffavtaleparter eller andre avtaleparter. 37SOU 2002:18 s. 239Det konkluderes med at både prinsipielle og praktiske hensyn taler for at den foreslåtte særloven om beskyttelse av personlig integritet i arbeidslivet ikke positivt skal kunne fravikes ved avtale. I den svenske lovutredningen understrekes det imidlertid at det fremstår som ønskelig at partene gjennom tariffavtale presiserer loven, f. eks. ved å presisere hvordan loven skal tillempes av hensyn til forholdene innen ulike bransjer eller lokale forhold på ulike arbeidsplasser. Lovutredningen synes på denne måten å forutsette at sentrale og lokale tariffavtaler vil få stor praktisk betydning når det gjelder å fastlegge lovens praktiske innhold.

Underutvalget er enig i at det i utgangspunktet både er ønskelig og rettslig uproblematisk med slike presiserende tariffavtaler. Som eksempel på hva en slik presiserende regulering kan dreie seg om, kan det vises til § 5 i det svenske forslaget. Bestemmelsen fastsetter i utgangpunktet et forbud mot behandling av personopplysninger om arbeidstakeres helse og rusmiddelbruk. Unntak kan imidlertid gjøres om behandlingen er ”nødvendig” for å bedømme om arbeidstakeren er skikket for å utføre arbeidsoppgaver i arbeidsgivers virksomhet. Her kan en tenke seg at parter innenfor de forskjellige bransjer/virksomheter nærmere definerer i hvilke tilfeller det vil være ”nødvendig” med behandling av slike opplysninger innenfor sin bransje/virksomhet. Som nevnt ovenfor har Tilleggsavtale V til Hovedavtalen mellom LO og NHO og andre likeartede avtaler mellom partene i arbeidslivet hatt stor praktisk betydning når det gjelder kontroll/overvåking. Ved å utforme en eventuell særregulering slik at den ”inviterer” til presiserende tariffavtaler, vil avtalenes betydning kunne bli enda mer fremtredende.

Underutvalget ønsker imidlertid å påpeke at det også kan være et handlingsrom innenfor bestemmelsene i personopplysningsloven. Det vises i denne forbindelse til personopplysningsloven § 8 bokstav b hvoretter det er tillatt å behandle personopplysninger når det er ”nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse”, og § 9 bokstav f som hjemler behandling av sensitive personopplysninger når ”behandlingen er nødvendig for at den behandlingsansvarlige kan gjennomføre sine arbeidsrettslige plikter eller rettigheter.” (Det forutsettes her som ellers at grunnkravene i § 11, som kravet til saklig formål, er oppfylt).

Det er åpenbart at det gjennom tariffavtale (eller annen avtale) kan etableres ”en rettslig forpliktelse” eller ”arbeidsrettslige plikter og rettigheter”. Det kan således være grunn til å reise spørsmål om en tariffavtale om behandling av personopplysninger i forbindelse med kontrolltiltak vil kunne gå inn under bestemmelsene og sådan danne et selvstendig grunnlag for behandling av personopplysninger. I lovforarbeidene til personopplysningsloven forutsettes det klart at det finnes et slikt grunnlag. I lovproposisjonens kommentarer til § 9 bokstav f 38Ot.prp. nr. 92 (1998-99) s. 110 og 111, blir det således uttalt at ”uttrykket arbeidsrettslige plikter eller rettigheter omfatter alle plikter og rettigheter som hviler på et arbeidsrettslig grunnlag, uansett om grunnlaget er lovgivning, avtale mellom partene i arbeidslivet eller individuelle arbeidsavtaler. Har for eksempel arbeidsgiveren påtatt seg å kreve inn medlems­kontingenten for en arbeidstakerorganisasjon, kan arbeidsgiveren behandle opplysninger om fagforeningstilhørighet i den grad dette er nødvendig for å oppfylle innkrevningsplikten”.

Selv om lovforarbeidene på denne måten nokså vilkårsløst gir uttrykk for at personopplysningsloven gir adgang til behandling av arbeidstakeropplysninger på grunnlag av bestemmelser i tariffavtale, setter loven samtidig klare begrensninger i rekkevidden for avtaleadgangen, ved at den stiller krav om at behandlingen må være ”nødvendig”. Nødvendighetskriteriet skal i prinsippet vurderes konkret i forhold til den enkelte situasjon, men vil i praksis sannsynligvis bli tolket relativt strengt i forhold til i hvilken utstrekning bestemmelser i tariffavtale skal kunne gi grunnlag for behandling av personopplysninger.

Alternative skisser for plassering av bestemmelser

Innledning

Som det fremgår under punkt 7.4 og 8.1, mener underutvalget at det er behov for en særskilt lovregulering av kontroll og overvåking i arbeidslivet, i alle fall hva gjelder adgangen til å behandle opplysninger om arbeidstakerne i forbindelse med kontrolltiltak. Dersom Arbeidslivslovutvalget ønsker å foreslå en slik særskilt regulering, må det tas stilling til hvor de nye reglene mest hensiktsmessig kan plasseres. I det følgende drøftes­ fire alternative modeller for plassering av særlige lov­bestemmelser om kontrolltiltak i arbeidslivet.

Plassering av bestemmelser i arbeidsmiljøloven (ny arbeidslivslov)

Regulering i arbeidsmiljøloven kan praktisk tenkes gjennomført på flere måter:

  • i enkeltbestemmelser spredt i loven
  • i et eget kapittel i loven
  • i forskrift til loven

Mange av de aktuelle kontrollspørsmålene er nært knyttet opp til andre spørsmål som reguleres i arbeidsmiljøloven. Eksempler er bestemmelsen i aml § 12 nr. 3 om styringssystemer, arbeidsgivers generelle plikt til å overvåke arbeidsmiljøet og spesielle plikt til i noen tilfeller å foreta helsekontroll (§ 14 andre ledd bokstav b og c) og reglene i § 55 A som setter grenser for hvilke opplysninger som kan etterspørres/vektlegges under en ansettelsesprosedyre. Generelt vil dessuten kontrolltiltak kunne ha en arbeidsmiljømessig konsekvens, f. eks. at kamera­overvåking oppleves som en psykisk belastning. Regulering i arbeidsmiljøloven kan således skape god sammenheng mellom reglene og gjøre det enkelt for partene i arbeidslivet å finne frem til bestemmelsene.

Dersom man velger arbeidsmiljøloven som arena for nye regler for kontroll, vil det være nærliggende at Arbeidstilsynet får en tilsynsrolle også i forhold til behandling av personopplysninger om arbeidstakere. Underutvalget mener at det er ønskelig at Arbeidstilsynet får en sterkere rolle i denne sammenheng, blant annet grunnet den nære sammenhengen mellom personopplysningsvernet (på dette området) og arbeidstakerervernet ellers. Det er ønskelig at tilsyns­myndigheten har god arbeidslivsinnsikt generelt og god arbeidsrettslig innsikt spesielt. Datatilsynet fører generelt tilsyn etter personopplysningsloven som gjelder på alle samfunnsområder. Det kan vel hevdes at Datatilsynets forvaltning av personregisterloven og personopplysningsloven har vist at organets brede fokus til dels har ”gått på bekostning av” å besvare de særlige utfordringer som ligger i behandling av personopplysninger i arbeidsforhold. Det kan for så vidt vises til den parallelle problemstilling vedr. forholdet mellom personopplysningsvern og helsevern hvor Helsetilsynet, i tillegg til Datatilsynet har en tilsynsrolle.

Som argument mot regulering i arbeidsmiljøloven kan det anføres at man derved ”låses” til denne lovens virkeområde. Det er ikke gitt at arbeidsmiljølovens virkeområde er overensstemmende med en optimal angivelse av kontroll­reguleringen. Eksempelvis kan det tenkes at slik regulering bør omfatte visse oppdragsforhold som i dag faller utenfor arbeidsmiljølovens virkeområde, f. eks. lastebileieren som arbeider fast for 1 - 3 oppdragsgivere. Underutvalget er for øvrig bedt om å begrense sitt arbeid til forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og tar således ikke stilling til i hvilken utstrekning kontrollregler bør omfatte grupper med annen rettslig status. Dersom bestemmelser om kontroll av arbeidstakere blir tatt inn i arbeidsmiljøloven (eller ny arbeidslivslov), vil den dessuten nødvendigvis bli mer kompleks. Underutvalget antar at disse forhold etter omstendighetene kan tale mot plassering av bestemmelser i arbeidsmiljøloven.

Når det gjelder forholdet mellom lov- og/eller forskriftsregulering, vises det til særskilt drøftelse nedenfor under punkt 8.3.6.

Plassering av bestemmelser i personopplysningsloven

Det kan argumenteres for å plassere kontrollbestemmelser i personopplysnings­loven. Også her kan en tenke seg regulering:

  • i enkeltbestemmelser spredt i loven
  • i et eget kapittel i loven
  • i forskrift til loven

I den utstrekning nye bestemmelser gjelder behandling av arbeidstaker­opplysninger, vil de systematisk passe godt inn i personopplysnings­loven. Det kan dessuten være hensiktsmessig at behandling av arbeidstaker­opplysninger derved gjør bruk av de samme legal­definisjoner og systematikk som personopplysnings­loven. Selv om person­opplysnings­loven i prinsippet er en generell lov, er det gjort noen unntak fra dette. Loven har et særlig kapittel om fjernsynsovervåking og personopplysningsforskriften har særlige bestemmelser om kredittopplysnings­virksomhet mv. Personopplysningsloven/-forskriften kan for så vidt tenkes utbygd med bestemmelser/kapitler innen ytterligere problem­områder som behandling av arbeidstakeropplysninger.

Spørsmål som omhandler arbeidsgivers rett til å iverksette kontrolltiltak og ansattes motsvarende plikt til å underkaste seg tiltakene, er i utgangspunktet ikke egnet for regulering i personopplysningsloven. Slike regler er prinsipielt sett ikke personopplysningsregulering og vil derfor bryte med lovens grunnleggende systematikk. Personopplysningsloven regulerer i dag ikke adgang til å iverksette kontrolltiltak. Mot regulering i personopplysningsloven kan det dessuten inn­vendes at så vidt mange problemområder er aktuell for særregulering, at det ikke er praktisk mulig å samle vesentlige deler av dette i personopplysningsloven. Det er i dag minst 70 lover og forskrifter med enkeltbestemmelser om behandling av personopplysninger. I tillegg finnes det flere rene registerlover, dvs lover som primært regulerer behandling av personopplysninger. Helseregisterloven, folkeregister­loven og strafferegisterloven er eksempler på slike lover. Sær­regulering bør derfor i all hovedsak skje utenfor personopplysningsloven og det må anføres særlig sterke argumenter for å regulere ytterligere særområder, som behandling av arbeidstakeropplysninger, i personopplysningsloven. Plassering i personopplysningsloven vil dessuten gjøre det vanskeligere å få frem sammen­hengen mellom personopplysningsvernet og andre sider ved det tradisjonelle personvernet.

Kombinerte løsninger

Det er også tenkelig med kombinerte løsninger, f. eks med bestemmelser i både arbeids­miljøloven, personopplysningsloven og eventuelt i andre lover som straffeloven, helsepersonelloven, bioteknologiloven osv. Det kan således tenkes at bestemmelser om behandling av arbeidstakeropplysninger plasseres i personopplysningsloven, regler som isolert gjelder den arbeidsrettslige adgang til å iverksette kontrolltiltak plasseres i arbeidsmiljøloven, mens bestemmelser om helseopplysninger bl.a. plasseres i helsepersonel­loven. En slik løsning gir mulighet for systematisk presise plasseringer av de ulike bestemmelsene. Den innebærer også stor grad av fleksibilitet i forhold til fremtidige lovendringer og vil kunne gi god sammenheng med annen, beslektet lovgivning.

En kombinert løsning vil imidlertid også bety en fragmentering av reguleringen som vil gjøre det vanskeligere å ha oversikt over gjeldende rett når det gjelder kontroll i arbeidslivet. Hver enkelt bestemmelse må dessuten tilpasses de lover bestemmelsene blir en del av, noe som gjør det vanskelig å legge til grunn en samlet systematikk og begrepsbruk.

Plassering av bestemmelser i egen lov

Et fjerde alternativ vil være å vedta kontrollbestemmelser i en egen lov. Andre nordiske land har valgt denne løsningen. En slik løsning gir en tydelig regulering og innebærer den høyeste profileringen av kontrollspørsmålene. En særlov gir også frihet til å velge et hensiktsmessig virkeområde, ”skreddersydd” systematikk og begrepsutvikling mv. Ved å benytte en egen lov legges det til rette for å tydeliggjøre sammenhengen mellom personopplysningsvern og annet personvern, samtidig som en unngår å definere reguleringen som enten arbeidsrettslig eller personvernrettslig. En egen lov kan ha en generell del, og i tillegg kapitler som regulerer særlige områder som forholdet til offentlige myndigheter, helse, forholdet til avtaleverket osv. Loven kan med andre ord bygges gradvis ut avhengig av behov. Rent lovteknisk antas løsningen å være minst arbeidskrevende, også fordi det letter muligheten for å innpasse Breistein-utvalgets innstilling.

Det kan innvendes mot regulering i egen lov at en derved ikke får tydelig­gjort de saklige sammenhengene mellom arbeidsmiljø- og personvernrett på samme måte som ved å plassere nye bestemmelser i arbeidsmiljøloven. I den grad en gjør bruk av begreper og bestemmelser som er identiske eller har sterke likhetstrekk med annen lovgivning, oppstår det rettskildemessige spørsmål som må klargjøres i lov eller lovforarbeider. Det kan i denne sammenheng vises til helseregisterlovens til dels uklare forhold til personopplysningsloven.

Det kan vel også tale mot å vedta en særlov at lovtilfanget økes, i den forstand at det innebærer ”ytterligere en lov”. Mot dette må det imidlertid påpekes at spørsmålet om regelkompleksitet naturligvis ikke kan forenkles til kun et spørsmål om regelmengde og antall lover.

Særlig om regulering i lov og eller forskrift

Spørsmålet om bestemmelser skal reguleres i lov eller forskrift, avhenger i stor grad av hvilket av de foreliggende hovedalternativene som eventuelt blir valgt. Regulering i arbeids­miljøloven eller i personopplysningsloven gjør forskrifts­regulering mest aktuelt, dvs at det gjør det mer sannsynlig at nye bestemmelser bør plasseres i forskrift. Kombinert løsning eller regulering i egen lov gjør forskriftsregulering mindre aktuelt. Dersom en velger en egen lov, kan det imidlertid på sikt blir ansett behov for forskriftsregulering. En egen lov kan hevdes å invitere til/legge til rette for en mer omfattende og/eller detaljert regulering etter hvert som f. eks. den teknologiske eller medisinske utvikling gjør dette ønskelig.

Spørsmålet om forskriftsregulering kan være et moment ved valg mellom reguleringsalternativene. Underutvalget antar likevel at dette ikke er avgjørende i forhold til å skissere, og ta stilling til, mulige materielle løsningsmodeller. Arbeidslivslovutvalget kan således tilpasse lov-/forskriftsstruktur i henhold de prinsipper som lovutvalget ellers legger opp til.

Underutvalgets anbefaling mht plassering av bestemmelser om kontroll

Underutvalget mener at regulering i arbeidsmiljøloven eller i en egen lov fremstår som de to klart mest attraktive løsningene. Plassering av bestemmelser i person­opplysningsloven eller en kombinert løsning med plassering i flere lover vil etter underutvalgets oppfatning ikke i tilstrekkelig grad bøte på hovedproblemet ved dagens rettstilstand; at den er fragmentarisk, uoversiktlig og utilgjengelig.

Når det gjelder hva som er mest hensiktsmessig av regulering i arbeidsmiljøloven og i en egen lov, er underutvalget mer usikker. Særlig den nære sammenhengen mellom kontrollspørsmålene og andre spørsmål som reguleres i arbeidsmiljø­loven, taler for at kontrollbestemmelser plasseres i denne. Samtidig synes det klart at regulering i egen lov gir størst frihet mht. å rendyrke en mest mulig hensiktsmessig regulering av aktuelle kontrollspørsmål. I denne sammenheng er det verdt å merke seg at Finland har valgt å regulere disse spørsmålene i egen lov og at Sverige, etter en omfattende lovutredning, nå har foreslått det samme.

Til toppen