Gjeldende praksis for ivaretakelse av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere ved ankomst og bosetting i Norge

De siste årene har det kommet flere hundre enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere til Norge. Tall fra UDI for fjerde kvartal 2003 viser at antall søkere som oppga å være mindreårige asylsøkere ble mer enn halvert sammenlignet med kvartalet før. I de fem første månedene i år oppga 192 søkere å være enslige mindreårige, mens tilsvarende tall for samme periode i 2003 var 333 (kilde: UDI Antall Enslige mindreårige asylsøkere totalt i Norge for 2003 og 2004). Per mai 2004 bodde det 228 enslige mindreårige i mottak. Årsaken til at antallet er lavt sammenliknet med tidligere ankomsttall, er at grundige aldersundersøkelser har vist at de aller fleste som oppga å være mindreårige ved ankomst faktisk var voksne, samt en nedgang i antall asylsøkere generelt. I dag er ca 90 % av de som er enslige mindreårige, i alderen 15 til 17 år. Det kommer flere gutter enn jenter. De fleste som kommer til Norge er fra Afghanistan, Somalia, Irak og Etiopia.

Det er staten ved Utlendingsdirektoratet som har ansvaret for at enslige mindreårige asylsøkere får et forsvarlig omsorgstilbud mens de venter på behandlingen av asylsøknaden, og frem til bosetting i kommunen eller utreise fra Norge. I denne perioden har staten ulike tilbud, blant annet avhengig av den enslige mindreåriges alder og om vedkommende kom alene eller sammen med en følgeperson.

UDI har etablert et eget ankomstmottak for enslige mindreårige på Hvalstad ved Oslo. Enslige mindreårige i alderen 15-18 år blir etter opphold i ankomstmottaket bosatt i egne avdelinger på ordinære mottak tilrettelagt for gruppen. UDI har utarbeidet egne kravspesifikasjoner for mottakene. I kravspesifikasjonene for avdelingene for enslige mindreårige stilles det krav om at avdelingene skal ha barnefaglig kompetanse. Det er også utarbeidet faglige retningslinjer for arbeidet. For enslige mindreårige under 15 år er det etablert et særskilt tilrettelagt mottak, Vårli mottak, der det er tatt høyde for at den yngste gruppen barn krever særlig kunnskap og ressurser. De som kommer sammen med en voksen person, f. eks tante, onkel, bror eller søster, blir plassert sammen med denne voksenpersonen på et ordinært mottak der de skal bo sammen inntil søknaden om asyl er behandlet. UDI har etablert samarbeid med Nic Waal Institutt med tanke på kompetanseutvikling innenfor psykososialt arbeid og psykososial kartlegging ved ankomstmottakene Vårli og Hvalstad. Senter for Krisepsykologi gir et tilbud om gruppeterapi for enslige mindreårige i mottak for å bearbeide traumer og forebygge psykiske lidelser. BFD og UDI har i fellesskap gitt midler til Senter for Krisepsykologi til å utarbeide fast prosedyre for kartlegging av traumatisk eksponering og psykiske ettervirkninger hos flyktningbarn.

UDI har utarbeidet ”Individuell plan for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger” til bruk i mottak for å kartlegge hvilken situasjon og hvilke behov den enslige mindreårige har. Planen inneholder en tiltaksplan for oppholdet på mottak. Planen danner grunnlag for å tilrettelegge for individuelle tiltak i mottak knyttet til opplæring, omsorg og integrering og danner grunnlag for forberedelse og tilrettelegging til bosetting i en kommune. Det skal også gå frem av planen om man har etablert samarbeid med eventuelt barnevern, PPT eller andre faginstanser i mottakskommunen.

Asylsøknader fra enslige mindreårige er prioritert i alle ledd av saksbehandlingen. Men blant annet uklarhet om nasjonalitet, alder og tidligere oppholdssted, kan føre til at saksbehandlingen tar tid. Medisinsk aldersundersøkelse av asylsøker som oppgir å være mindreårig, men som fremstår som over 18 år, kan også påvirke saksbehandlingstiden. Det samme kan det styrkede arbeidet med å finne biologiske foreldre eller omsorgspersoner til enslige mindreårige asylsøkere med sikte på familiegjenforening i hjemlandet eller i et annet land. Slike opplysninger er imidlertid viktige for behandlingen av søknaden og for tilrettelegging av eventuell bosetting i kommunen. Dersom en person som er testet viser seg å være over 18 år, får dette som konsekvens at vedkommende ikke blir behandlet som enslig mindreårig asylsøker. Vedkommendes asylsøknad skal likevel behandles individuelt, og alderstesten inngår som et av flere elementer i vurderingen av saken.

Opphold i mottak er det tilbudet norske myndigheter har til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger den første tiden i Norge. Fordi enslige mindreårige er en sårbar gruppe som lett kan havne i utsatte situasjoner, ønsker myndighetene at de oppholder seg i mottak inntil den enkeltes situasjon er utredet og søknaden er ferdigbehandlet. Mottakene har ved siden av barnefaglig kompetanse også flyktningfaglig kompetanse som er nødvendig i overgangsfasen fra å være ny i Norge til eventuell bosetting. Samtidig har myndighetene vært opptatt av å tydeliggjøre barnevernets ansvar for enslige mindreårige i mottak. BFD har sendt et rundskriv til alle landets kommuner og mottak med en orientering om bl.a. dette ansvaret (jf. rundskriv Q-17/2004).

UDI har de siste to årene satset mye på å styrke oppfølgingen av enslige mindreårige asylsøkere som bor i asylmottak mens asylsøknaden er til behandling, og innenfor dette ser man bl.a. på tilsynsordninger. UDI ønsker å innlede et samarbeid med det nyopprettede Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet bl.a. med det utgangspunkt å vurdere hvordan et tilsyn av enslige mindreårige i mottak skal gjennomføres. UDI ønsker å dra nytte av barnevernmyndighetene og fylkesmannens erfaringer med tilsyn av barn i barneverntiltak.

UDI inngår avtaler med kommuner over hele landet om bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger . Noen enslige mindreårige ønsker seg til spesielle kommuner der de har slekt eller kjente, andre ønsker seg til kommuner der det fra før er bosatt personer med samme etnisitet.

Kommunene organiserer arbeidet med bosetting av enslige mindreårige på ulike måter. Som på mange andre områder, har kommunen her handlefrihet når det gjelder den organisatoriske forankringen av ansvaret. Hvilken eller hvilke etater som har oppgaven med bosettingen eller evt. ansvaret for å koordinere oppgaven, henger ofte sammen med kommunens interne organisering. Noen kommuner har lagt ansvaret til et flyktningkontor, andre for eksempel til oppvekstetat, kulturetat, sosialkontor eller barnevern. Det varierer om og i hvilket omfang barnevernet er inne i bosettingssakene, men tendensen de senere årene har vært at barnevernet er kommet sterkere inn i bildet i flere kommuner.

Selv om barneverntjenesten koordinerer eller har ansvaret for bosettingsarbeidet i kommunen, betyr ikke det at botiltaket eller andre tiltak eller ordninger som har til formål å bedre situasjonen for det enkelte barnet automatisk skal hjemles i barnevernloven. På den annen side er det heller ikke slik at andre organiseringsformer utelukker at det fattes vedtak etter barnevernloven. Uavhengig av organiseringsformen i kommunen, er det slik at vedtak etter barnevernloven uansett bare kan treffes for barn som på vedtakstidspunktet er under 18 år. § 1-3 regulerer nærmere muligheten for å opprettholde vedtak som er iverksatt før barnet fylte 18.

Kommunene benytter ulike botiltak. De mest vanlige er ulike former for bofellesskap, plasseringer hos slektninger eller plasseringer i fosterhjem etter barnevernloven. Fosterhjemmet kan være et norsk etnisk hjem eller et hjem med samme etnisk opprinnelse som den enslige mindreårige. For ungdommer over 15 år som er uten slektninger eller andre nære personer, er det vanlig å etablere bofellesskap. For de yngste enslige mindreårige uten slektinger eller evt. uten slektninger som er egnet til å ha omsorgen, blir det gjerne etablert fosterhjem etter barnevernloven.

Mange kommuner gjør et godt arbeid med bosettingen av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. Det er eksempler på samarbeid mellom ulike etater og fagpersoner som fører til god bosetting der så vel omsorg som voksenkontakt, skole, helse og fritid er tilpasset den enkelte.

En del enslige mindreårige flytter på eget initiativ til eller bosettes av myndighetene hos slektninger. Dette har ikke alltid vist seg å være en god løsning, bl.a. fordi kommunenes oppfølging av dem som bosettes hos slektninger ikke alltid er god nok. Kommunal- og regionaldepartementet har derfor bevilget midler til et prosjekt i regi av Oslo kommune og Ungplan (Vårli mottak) for å utvikle en håndbok om erfaringer med og fremgangsmåter for bosetting av enslige mindreårige hos slektninger i Norge. Håndboken inneholder bl.a. informasjon om vurdering av slektens omsorgsevne, muligheter for en god bosetting, muligheter for kontakt med foreldre/omsorgspersoner i hjemlandet, samt muligheter for retur til hjemlandet.

En del flytter også fra mottak til slekt eller andre personer før det er inngått avtale med kommunen om bosetting. I tillegg er det noen få som flytter direkte til slektninger uten å registrere seg som asylsøkere. For blant annet de to siste gruppene, er det nylig gitt ut retningslinjer om mottakets og kommunens ansvar

Når det er aktuelt å plassere den enslige mindreårige i fosterhjem etter barnevernloven, skal barneverntjenesten i følge forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003 nr. 1659 § 4, alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem.

For å oppnå målet om rask bosetting av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger og å sikre gode bo- og omsorgstiltak ytes det over BFDs budsjett statsrefusjon for kommunale barnevernutgifter for enslige mindreårige og i tillegg gis det et tilskudd til kommuner som bosetter enslige mindreårige.

Bakgrunnen for forslaget

Regjeringen ønsker å styrke arbeidet med bosettingen av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere i kommunene.

I stortingsmelding nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet understreker Regjeringen at barnevernets rolle i arbeidet med enslige mindreårige må styrkes. Det presiseres også at det må gjøres barnevernfaglig vurderinger før tiltak blir etablert.

I stortingsmeldingen understreker Regjeringen videre at kommunene fortsatt skal ha frihet når det gjelder organisatorisk forankring av ansvaret og arbeidet med enslige mindreårige som gruppe. Samtidig understrekes det at det i arbeidet med enslige mindreårige er behov for tverretatlig og tverrfaglig samarbeid. Det blir pekt på at enslige mindreårige har rett til tjenester og tiltak etter blant annet opplæringsloven, helselovgivningen og barnevernlovgivningen, uavhengig av hvor kommunen har forankret ansvaret for enslige mindreårige.

En interdepartemental arbeidsgruppe leverte i slutten av desember 2002 en rapport med forslag og anbefalinger til styrket oppfølging av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger i mottak og ved/etter bosetting. I april 2003 sendte Kommunal- og regionaldepartementet rapporten på høring med frist for tilbakemeldinger 1. september 2003. Arbeidsgruppen foreslo bl.a. å styrke den eksisterende mottaksmodellen bl.a. gjennom innføring av bemanningsnorm, mer barnefaglig kompetanse i mottak og differensiering i forhold til ulike gruppers behov. I tillegg foreslo arbeidsgruppen at kommunene selv fortsatt skal avgjøre hvilken tjenesteenhet i kommunen det er som skal ha det overordnede ansvaret for enslige mindreårige. Det ble videre foreslått at en første vurdering av tiltak og forslag til tiltak skal gjøres i barneverntjenesten.

Arbeidsgruppens forslag til tiltak er vurdert i sammenheng med Stortingets anmodningsvedtak nr. 266 (2003) om å utrede om barnevernloven bør endres slik at enslige mindreårige asylsøkere under 18 år på lik linje med enslige norske barn blir ivaretatt av barnevernet ved ankomst til Norge.

Barne- og familiedepartementet vil for ordens skyld presisere at det ikke er noen automatikk i at det er barneverntjenesten som ivaretar omsorgen for norske barn som av ulike grunner ikke bor sammen med sine biologiske foreldre eller som ikke har biologiske foreldre i live. Også for norske barn er barnevernloven av subsidiær karakter, dvs at barneverntjenestens ansvar først inntrer dersom barnet er uten omsorg eller dersom det er grunn til å tro at barnet har behov for et tiltak etter barnevernloven.

Med bakgrunn i den styrkede innsatsen i mottak som er skissert innledningsvis, mener Barne- og familiedepartementet at det ikke er behov for en endring i barnevernloven.

Som oppfølging av Stortingets anmodning vil Barne- og familiedepartementet imidlertid foreslå å lovfeste i barnevernloven kommunens plikt til å vurdere den enkeltes behov ved bosetting og på denne bakgrunn tilby egnet bolig.

Departementets forslag

Departementet vil foreslå at kommunen, når det er fattet vedtak om bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere, skal foreta en vurdering av den enkeltes behov og på denne bakgrunn tilby egnet bosted.

Forslaget tar utgangspunkt i at det bør være opp til den enkelte kommune å velge hvordan den organiserer og administrerer lovpålagte oppgaver. Kommunene i Norge er mangfoldige, og det bør fortsatt være rom for lokalt tilpassede ordninger og måter å organisere arbeidet på. Stadig flere kommuner legger arbeidet med bosettingen til den delen av kommunen som har ansvaret for barnevernet, og mange viser til at dette kan være en god organisering. Departementet er enig i at barnevernet med fordel kan trekkes inn i arbeidet med bosettingen. Vi vil her peke på at barnevernet har viktig kompetanse om så vel barn som ulike botiltak og omsorgsløsninger. Samtidig kan barnevernet være egnet som en koordinator av ulike tjenester for enslig mindreårige flyktninger og asylsøkere.

Viktigere enn hvor ansvaret ligger, er likevel at ansvaret er plassert og at nødvendig kompetanse er tilgjengelig og benyttes. Departementet vil understreke at uavhengig av hvor kommunen forankrer arbeidet med bosetting av enslig mindreårige flyktninger og asylsøkere, er det nyttig og nødvendig å benytte så vel flyktningfaglig og barnefaglig som barnevernfaglig kompetanse. Det er ingen faginstans som alene kan alt om bosetting av enslige mindreårige, i det arbeidet krever ulik type faglighet. I vurderingen av den enkelte mindreåriges behov knyttet til bosetting, har barneverntjenesten og i tillegg ofte sosialkontoret, barne- og ungdomspsykiatrien og pedagogisk-psykologisk tjeneste relevant kompetanse.

Det er den kommunen som har påtatt seg ansvaret for den enslige mindreårige som må tilrettelegge for en god bosetting av hvert barn. Kommunens plikt knyttet opp til vurderingen av det enkelte barns behov, vil etter departementets forslag inntre når det er bestemt hvilke barn som skal bosettes i kommunen. Dette vil være etter at det er fattet vedtak om bosetting og ikke allerede ved ankomst til landet. Kommuner som tar i mot enslige mindreårige flyktninger, bør likevel arbeide kontinuerlig med å utvikle ulike botiltak for gruppen . En innføring av plikt for kommunen til å utrede den enkelte i forbindelse med bosetting, innebærer ikke at mottakene skal slutte med sine samtaler med barna og øvrig forberedelse til bosetting. Informasjonen fra mottakene og utlendingsmyndighetene vil fortsatt være svært viktig for kommunene i deres vurdering av tiltak, samtidig som den bidrar til en raskere bosetting. Økt samarbeid mellom mottak, utlendingsmyndighetene og kommunen kan videre bidra til bedre løsninger i kommunen. UDIs ”Individuell plan for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger” danner grunnlag for å tilrettelegge for individuelle tiltak i mottak knyttet til opplæring, omsorg og integrering og danner grunnlag for forberedelse og tilrettelegging til bosetting i en kommune.

Det er også viktig å trekke inn den enkelte mindreårige selv. Departementet vil i denne sammenheng vise til barnekonvensjonen artikkel 12 om barns rett til å danne seg egne synspunkter, gi uttrykk for dem og til å gi synspunktene behørig vekt i samsvar med alder og modenhet. Når det gjelder den individuelle planen, skal den enslige mindreårige ha et aktivt forhold til utfylling av planen og gi sin egen vurdering av behov og valg i forhold til for eksempel bosettingskommune og boløsning. Vi vil peke på at noen kommuner har gode erfaringer med å trekke (især de eldre) enslige mindreårige direkte inn i forberedelsene til flyttingen og bosettingen. Noen har også invitert ungdommen på besøk til kommunen før bosettingen.

Kommunen bosetter så vel familier som enslige mindreårige og voksne flyktninger og asylsøkere. Forslaget om kommunenes vurderingsplikt knyttet til bosettingen, gjelder ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. At vedkommende er enslig innebærer at han eller hun er uten foreldre eller andre med foreldreansvar i Norge. Mindreårige er personer under 18 år. Kommunens særskilte vurderingsplikt knyttet til bosettingen gjelder således dem som på vurderingstidspunktet er under 18 år og uten foreldre eller andre med foreldreansvar i Norge.

Kommunens vurdering av den enkelte enslige mindreårige flyktning og asylsøkers behov skal bidra til gode oppvekstkår for hvert barn som bosettes i kommunen. For å sikre dette er det viktig med godt planlagte tiltak som tar utgangspunkt i den enkeltes situasjon og behov. Enslige mindreårige er forskjellige både med hensyn til alder, modenhet, skolegang, om de er alene i Norge, om de har kontakt med slektninger eller andre av samme etnisk bakgrunn her til lands, om foreldrene lever og om de har kontakt med dem. Videre varierer interessene deres og kontakten med jevnaldrende. Ikke minst har de også ulik fluktbakgrunn, flukthistorie og behov for psykososiale tilbud.

Disse forskjellene krever individuelt tilpassede ordninger. Især for de yngste enslige mindreårige er det viktig at barnevernfaglig kompetanse kommer tidlig inn i vurderingen av behov og tilrettelegging av tiltak. For denne gruppen kan det være aktuelt å benytte fosterhjem etter barnevernloven som tiltak. Fosterhjemmet kan være hos egnede slektninger, i familie med samme etniske bakgrunn eller i en norsketnisk familie. Departementet vil i denne sammenheng vise til at fosterhjemsplassering hos slekt generelt sett reiser flere spørsmål. Fosterhjemsplassering hos slekt som kanskje ikke har oppholdt seg lenge i Norge og som selv kan ha utfordringer knyttet til språk, arbeid og for øvrig til et liv som er svært annerledes enn de er vant med, gjør at enda flere spørsmål må vurderes. Vi gjør oppmerksom på at noen av de generelle spørsmålene ble omhandlet i Stortingsmeldingen om barne- og ungdomsvernet i forbindelse med temaet om lov- eller forskriftsfesting av spørsmålet om en ved bruk av fosterhjem skal vurdere biologisk slekt. I innstillingen til stortingsmeldingen (Inst. S. nr. 121 (2002-2003)), støtter et flertall i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen (alle unntatt Frp.) at retningslinjer er det rette sted for omtale av spørsmålet. Slike retningslinjer er utarbeidet, jf. Retningslinjer for fosterhjem av 15. juli 2004 (Q-1072 B). I ny forskrift om fosterhjem (18. desember 2003 nr. 1659) er det også tatt inn en bestemmelse hvor det klart fremgår at barneverntjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, jf. forskriften § 4.

For noe eldre enslige mindreårige kan det være aktuelt med bosetting hos egnede slektninger for eksempel kombinert med veiledning av de voksne og oppfølging av barnet. For noen er det også aktuelt med hybel. Mange av de enslige mindreårige flyktningene og asylsøkerne er tett oppunder 18 år. Flere av dem har levd en form for voksenliv i mange år og hatt mye ansvar. For denne gruppen kan ulike boløsninger der ungdommen bor i bokollektiv eller på hybel være en god løsning. Selv om mange rent praktisk er i stand til å greie seg godt alene, er det viktig at botiltak også innebærer oppfølging og voksenkontakt basert på den enkeltes helhetlige behov.

Som vist er enslige mindreårige en uensartet gruppe, på samme måte som kommunene i Norge er mangfoldig. I kommunens arbeid med bosettingen er det derfor nødvendig med ulike løsninger, basert på ulike lokale forutsetninger. Samtidig må tiltakene være differensierte og individuelt tilpasset den enkelte enslige mindreårige. I vurderingen av hva som er et egnet bosted for den enkelte, må kommunen vurdere hvert enkelt barns behov – basert på kunnskap om dette barnet, generell kunnskap om barns behov og kunnskap om flyktningebarn.

I løpet av kommunens vurdering, kan det komme frem opplysninger som kan gi grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4. I slike tilfeller har barneverntjenesten etter barnevernloven § 4-3 rett og plikt til å foreta undersøkelser. Resultatet av undersøkelsessaken vil her - som i andre saker - variere. Undersøkelsen kan føre til at barnevernsaken henlegges mens kommunen fortsetter arbeidet med tilrettelegging for bosetting, skolegang, fritidstilbud osv. Undersøkelsen kan også føre til at barneverntjenesten sørger for at det blir iverksatt hjelpetiltak for barnet. Hjelpetiltaket eller hjelpetiltakene etter barnevernloven vil kunne komme i tillegg til det botiltaket kommunen har påtatt seg å tilby den enslige mindreårige, eller utgjøre selve botiltaket, som for eksempel ved fosterhjemsplassering.

Departementet foreslår at det tas inn et eget ledd i den foreslåtte bestemmelsen som viser til barneverntjenestens plikt til å undersøke saken.

Barne- og familiedepartementet foreslår etter dette en ny bestemmelse i barnevernloven kapittel 3 som gis følgende ordlyd:

§ 3-4 Vurdering av egnet botiltak for enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere

Ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere skal kommunen foreta en vurdering av den enkeltes behov og på denne bakgrunn tilby egnet botiltak. Kongen kan gi forskrift om kommunens oppgaver knyttet til bosetting.

Dersom kommunen i forbindelse med vurderingen etter første ledd finner rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4, skal barneverntjenesten undersøke forholdet, jf. § 4-3.

Departementet foreslår samtidig at overskriften til kapittel 3 endres fra ”Kapittel 3. Barneverntjenestens generelle oppgaver” til ”Kapittel 3. Kommunen og barneverntjenestens generelle oppgaver”. Endringen i kapitteloverskriften gjenspeiler ikke bare kommunens nye vurderingsoppgave, men også gjeldende rett. Kapittel 3 inneholder allerede i dag så vel kommunale oppgaver som oppgaver direkte tillagt barneverntjenesten.