FNH og Sparebankforeningen

Forslag til gjennomføring av betalingstjenestedirektivet i norsk rett (offentligrettslige bestemmelser) mv.


Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 22.06.09 vedlagt andre delrapport fra arbeidsgruppen for betalingstjenestedirektivet (2007/64/EF) til gjennomføring av direktivets offentligrettslige bestemmelser i norsk rett.

FNH og Sparebankforeningen avgir felles uttalelse til forslagene i delrapporten.

Hovedpunkter:

  • FNH og Sparebankforeningen mener at arbeidsgruppens forslag til lovteknisk implementering er fornuftig.
  • FNH og Sparebankforeningen mener at det er grunn til å vurdere en innstramming av det virksomhetsomfang som kan utføres av betalingsforetak med begrenset tillatelse.
  • Vi ber departementet vurdere om de institusjonstyper som skal ha rett til å delta i betalingssystemer er tilstrekkelig presist definert.
  • FNH og Sparebankforeningen tar til etterretning at implementering av betalingstjenestedirektivet i norsk rett vil innebære en rett for tilbydere av betalingstjenester med ulike rammebetingelser til å delta (på objektive vilkår) i samme betalingssystem. Vi er likevel ikke sikre på at dette vil gi samfunnsmessige positive effekter.
  • FNH og Sparebankforeningen er opptatt av en riktig forståelse av det reelle innholdet i ”betalingssystem”.

1. Lovteknisk tilnærming


Betalingstjenestedirektivet er et fullharmoniseringsdirektiv.
FNH og Sparebankforeningen mener at arbeidsgruppens forslag til implementering i norsk rett representerer en hensiktsmessig tilnærming. Forslaget til inkorporering av relevante bestemmelser i lov om betalingssystemer er etter vår oppfatning løst på en god måte.

2. Nasjonale valg

På enkelte områder gir direktivets offentligrettslige del nasjonalstaten anledning til å fastsette egne nasjonale bestemmelser.

FNH og Sparebankforeningen kan i hovedsak slutte seg til de forslag som arbeidsgruppen har fremmet om bruk av norske valg der direktivet åpner for dette.

Vi vil nedenfor knytte noen kommentarer og fremme forslag til innskrenkninger når det gjelder enklere konsesjons- og tilsynsbestemmelser for betalingsforetak med begrenset aktivitet.

FNH og Sparebankforeningen er enige med bl.a. FATF som fremholder at hawala- og lignende uformelle systemer ivaretar viktige behov som emigranter i Norge har for å kunne sende penger til hjemlandet som bidrag til underhold for familie. En viktig årsak til slike systemer er ar det i hjemlandet ikke finnes en tilstrekkelig godt utbygget banksektor. Det blir derfor ofte svært vanskelig å forestå mange av disse pengeoverføringer gjennom det ordinære banksystem.

Vi mener at myndighetene, i en vurdering av å gi unntak fra de generelle krav for betalingsforetak, bør begrense slik tillatelse til pengeoverføringer til land der banksektoren ikke er tilstrekkelig utviklet til at overføringen til alle enkeltmottakerne kan skje etter vanlig bankpraksis. Konsesjoner til å drive med enklere regler bør derfor knyttes til overføringer til bestemte land.

Også når det gjelder pengeoverføringer etter hawalasystemet og lignende systemer vil midlene treffe banksystemet, men da som en sum av de beløp som overføres til de enkelte mottagere. Gjennom at slik virksomhet blir kanalisert inn i betalingsforetak (med begrenset tillatelse) blir også bankenes medvirkning forenklet i forhold til hvitvaskingsbestemmelsene – banker vil overføre beløp fra registrerte virksomheter.

Arbeidsgruppen foreslår i forskriftsutkastets § 18 tredje ledd at begrenset tillatelse til å yte betalingstjenester kan omfatte alle de tjenester som er listet opp i finansavtalelovens § 11 første ledd. FNH og Sparebankforeningen kan vanskelig se at formålet med å åpne opp for å gi begrenset tillatelse (”sending money home”) skal tilsi noe annet enn at den begrensede tillatelse utelukkende knyttes til pengeoverføringer – dvs finansavtalelovens § 11 første ledd bokstav d.

FNH og Sparebankforeningen er enige med arbeidsgruppen i at den grense som direktivet fastsetter for maksimalt omfang av betalingsoverføringer for å kunne gi begrenset tillatelse er meget høy. FNH og Sparebankforeningen mener også at den generelle grense (10 millioner NOK pr måned) som arbeidsgruppen foreslår innført i norsk rett for å kunne gi begrenset tillatelse er høy. Dersom en som en illustrasjon antar at en person sender 10 000 NOK hjem hver måned, vil en grense på 10 millioner NOK tilsvare en ”kundeportefølje” på 1000 personer. Etter FNH og Sparebankforeningens vurdering bør en virksomhet med et slikt omfang ligge godt innenfor det som bør omfattes av tillatelse som ordinært betalingsforetak.


Arbeidsgruppen foreslår at betalingsforetak med begrenset tillatelse ikke skal kunne ha rett til å tilby betalingstjenester i andre land, jf forskriftsutkastets § 18, femte ledd. FNH og Sparebankforeningen forstår arbeidsgruppen med dette mener at virksomheter i Norge som vil drive ”innsamling” i Norge for videreformidling etter ”hawalaprinsippet” ikke kan drive tilsvarende ”innsamling” i andre land. Tilbud i Norge om pengeoverføringer etter ”hawalaprinsippet” må imidlertid også inkludere den delen av betalingsformidlingen som foregår i det land pengene sendes til. Følgende formulering i forskriftsutkastets § 18, femte ledd kan vurderes: ”En begrenset tillatelse etter reglene her gir ikke rett til å ta i mot betalingsoppdrag i eller fra en annen stat enn Norge”.

 

3. Om betalingsforetaks tilgang til betalingssystemer - presisering


FNH og Sparebankforeningen registrerer at implementeringen av betalingstjenestedirektivet innebærer at det i kriterier for deltagelse i betalingssystemer ikke vil være anledning til å diskriminere mellom ulike kategorier institusjoner med tillatelse til å drive betalingsvirksomhet. Kriteriene skal være objektive. Slik rett til tilgang gjelder likevel bare virksomheter som er etablert som juridiske personer.

FNH og Sparebankforeningen usikre på hvilke institusjonstyper bestemmelsene om objektive tilgangskriterier faktisk omfatter. Etter direktivet omfatter det ”authorised or registered payment providers”, jf artikkel 28, første ledd. Imidlertid er det bare institusjoner som ikke omfattes av direktivets artikkel 1, første ledd, bokstav a – c, e og f som skal autoriseres, dvs betalingsforetakene. ”Registered payment providers” omfatter betalingsforetak, betalingsforetak med begrenset tillatelse og de spesielle foretak som eksplisitt er listet opp i direktiv 2006/48/EC, artikkel 2, fra og med tredje strekpunkt (så fremt disse har tillatelse til å tilby betalingstjenester etter nasjonal lovgivning).

Arbeidsgruppen har lagt til grunn at rett til tilgang til betalingssystemer gjelder for alle institusjoner som har rett til å tilby betalingstjenester (foretakene under punktene 1-3, samt 5 og 6 i forslaget til ny § 4b-1 i finansieringsvirksomhetsloven) og institusjoner som har tillatelse til å tilby betalingstjenester (dvs foretak under punkt 4 i den samme foreslåtte bestemmelse). 

FNH og Sparebankforeningen mener at bestemmelser om hvilke institusjonstyper som kan kreve tilgang til betalingssystemer er viktige. Etter vårt syn bør derfor departementet vurdere om det foreliggende forslaget gir tilstrekkelig klarhet og samsvaret med bestemmelsene i direktivet.
 

4. Om betalingsformidling og grunnlag for effektive samordnede betalingstjenster


Norges Bank har uttalt at betalingsformidlingssystemet i Norge er blant de mest effektive i verden. Konkurransetilsynet viser til at Norge har et godt utviklet system for betaling med betalingskort som både forbrukere og handelsstanden nyter godt av. Konkurransetilsynet peker på at Norge utmerker seg positivt sammenlignet med andre land og at drivkraften bak den utvikingen i Norge i første rekke har vært vårt nasjonale kortsystem BankAxept, som i stor grad har vært utviklet gjennom ulike former for samarbeid mellom bankene.

I Norge nærmer andelen av effektive elektroniske betalingstransaksjoner seg 100 % - blant de desidert høyeste andeler i verden.

Betalingstjenestedirektivets bestemmelser knyttet til å åpne opp for en ny institusjonstype – betalingsforetak – synes å ha to formål. For det første, sørge for at også betalingsformidlingsvirksomhet som ikke er regulert bringes inn i under offentlig regulering. For det andre, åpne for økt konkurranse på betalingsformidlingsområdet, blant annet ved å gi alle institusjoner som tilbyr betalingstjenester rett til å delta i betalingssystemer. EU kommisjonens hensikt synes å være større effektivitet og bedre tjenestetilbud.

FNH og Sparebankforeningen ser det som naturlig at alle som tilbyr betalingstjenester underlegges offentlig regulering. Dette vil kunne medvirke til at det blant publikum skapes bredere tillitt til ulike aktørers tjenestetilbud. Vi mener videre at samordnede betalingstjenester representerer det beste grunnlaget for anvendelige tjenester og effektiv produksjon.

Samordning krever imidlertid et utstrakt samarbeid mellom tilbyderne. Erfaringene har vist at det er vanskelig å oppnå et slikt konstruktivt samarbeide dersom tilbyderne har ulik rammebetingelser. Vi vil i denne sammenheng vise til de store samfunnsmessige kostnader tidligere manglende samordning av Bankgiro- og Postgirosystemet representerte. Da Postsparebanken og Postgiro ble slått sammen og underlagt samme rammevilkår som banker, løste samordningsproblemene seg raskt og publikum fikk fordeler av de betydelige gevinster som ble realisert gjennom et samlet, effektivt og samordnet betalingsformidlingssystem.

Gjennom betalingstjenestedirektivet gis tilbydere av betalingstjenester rett til å delta i betalingssystemer. I utgangspunktet kan det synes fornuftig at alle (selv med ulike rammebetingelser) skal kunne tilby betalingstjenester på grunnlag av samme samordnede system. Ulike rammebetingelser vil imidlertid kunne føre til at tilbyderne ikke enes om videreutvikling av eksisterende fellessystemer og etablering av nye rasjonelle fellesløsninger. Retten for alle ulike typer av tilbydere til å delta i fellessystemer kan derfor peke i retning av mindre samarbeid om gode samordnede fellesløsninger og større satsing på utvikling av individuelle foretaksspesifikke løsninger. Etter FNH og Sparebankforeningens oppfatning vil dette representere en samfunnsmessig uheldig utvikling.

5. Hva er et betalingssystem?


Arbeidsgruppen har i sine vurderinger knyttet til adgang til betalingssystemer trukket frem et konkret eksempel knyttet til kortområdet. Arbeidsgruppen nevner i dette eksempelet en sammenheng mellom NICS og bruk av kort utstedt av Amex og Diners. Arbeidsgruppens beskrivelse av betalingssystemet er mangelfull og misvisende på flere punkter.

Det er sentralt å skille mellom en teknisk infrastruktur (et teknisk system) og et betalingsformidlingssystem. Diners og Amex (og andre kortselskaper) har tilgang til et teknisk system som også benyttes av banker i forbindelse med bruk av BankAxept-kort. Gitt en brukerstedsavtale mellom kortutsteder og butikk kan kort utstedt av kortselskapet anvende de samme terminaler som BankAxept-kort. Det tekniske mottakssystemet i bakkant transporterer data (autorisasjonsforespørsel) fra terminalen til kortutsteders eget system for autorisasjon – og svar tilbake til terminalen. Det er først når korttransaksjonene er autorisert at det er blitt en finansiell transaksjon som vil resultere i overføring av midler. Bankenes felles kortsystem (BankAxept) har ingen medvirkning verken i etableringen av fordringsforholdet mellom kortselskapet og brukerstedet (autorisasjonen) eller i den senere transaksjon (overføring av midler) som gjør opp dette fordringsforholdet. 

De tekniske systemer som inkluderer terminaler og kommunikasjon frem til kortutsteders ”adresse” for autorisasjonsmiljø er heller ikke en del av bankenes felles operasjonell infrastruktur og således ikke omfattet av BankAxept-reglene. I medhold av BankAxept-reglene må imidlertid disse tekniske systemer oppfylle fastsatte tekniske og sikkerhetsmessige krav og kommunisere med standarder fastsatt av Bankenes Standardiseringskontor. Andre kortsystemer har sine egne tekniske og sikkerhetsmessige krav til de tekniske mottakssystemer.  Slike tekniske krav er ofte sammenfallende mellom ulike kortsystemer.

NICS (Norwegian Interbank Clearingsystem) er banknæringens felles hovedavregningssystem. NICS avregner alle typer transaksjoner som utveksles mellom banker. I 2008 ble det i NICS avregnet transaksjoner med et samlet beløp på vel 61 700 milliarder kroner.

Verken NICS Operatørkontor (som er ansvarlig for driften av NICS) eller ”systemet” NICS har noe som helst å gjøre med det tekniske mottakssystemet på kortområdet. Som nevnt er operasjonen av det tekniske mottakssystemet på kortområdet heller ikke et felles anliggende for bankene (banknæringen), med unntak av tekniske og sikkerhetsmessige krav.

Relasjonen mellom NICS og BankAxept-systemet oppstår i det øyeblikk kortutstedende bank har autorisert en autorisasjonsforespørsel som er generert ved bruk av et BankAxept-kort. På autorisasjonstidspunktet oppstår det; a – en fordring på brukerstedsbanken for brukerstedet, og b; en tilsvarende fordring på kortutstedende bank for brukerstedsbanken. Det er denne finansielle transaksjon som representerer etableringen av fordringsforholdet mellom bankene som inngår i interbanksystemet NICS. Denne finansielle transaksjonen omfattes av en avregningsavtale etter lov om betalingssystemer (bsl) kapittel 4. Transaksjonen regnes som mottatt av systemet (NICS) på det tidspunkt kortutstedende bank autoriserte transaksjonen, jf bsl § 4-2, andre ledd. Det er kun deltakere i et interbanksystem med konsesjon og som er notifisert etter finalitetsdirektivet som kan inngå avregningsavtaler etter bsl § 4-2.

Den redegjørelse som er gitt ovenfor viser at det ikke uten videre er enkelt å beskrive det presise reelle innholdet i betalingstjenestedirektivets definisjon av et ”betalingssystem”, inntatt i arbeidsgruppens forslag til nytt første ledd i bsl § 1-1, jf direktivets artikkel 4, punkt 8. FNH og Sparebankforeningen er av den oppfatning at definisjonen ikke henspeiler på de tekniske forhold, men omfatter felles regler for behandling, avregning og oppgjør av finansielle transaksjoner som oppstår mellom betalingstjenestetilbydere som følge av deres kunders bruk av betalingstjenester som disse tilbyr. Slike regler kan inneholde krav til deltagerne om å benytte bestemte operasjonelle systemer for gjennomføring av de finansielle transaksjoner.

 

 

fnh_sparebankforeningen.pdf