Norges Bank

Høring - NOU 2009:2 - kapital- og organisasjonsforhold i sparebanksektoren mv.


Vi viser til departementets brev av 9. januar 2009.

Et modernisert regelverk for grunnfondsbevis

Banklovkommisjonen foreslår at grunnfondsbevis bytter navn til egenkapitalbevis og at grunnfondsbeviskapital betegnes eierandelskapital. Norges Bank har ikke innvendinger mot navnebyttet. Av praktiske hensyn vil vi imidlertid nedenfor konsekvent bruke eksisterende betegnelser. Eierløs grunnfondskapital vil vi omtale som selveid kapital.

Formålet med utkastet til ny lovgivning om grunnfondsbevis er først og fremst å gi finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form, tilgang til et
egenkapitalinstrument som markedsmessig i hovedsak kan sidestilles med aksjer. Det skal gjøre kapitalinstrumentet bedre egnet til innhenting av kapital til institusjoner som har behov for ny egenkapital.

Sparebanker som har utstedt grunnfondsbevis, har betalt en svært høy utbytteandel, mens bare en mindre del av den selveide kapitalens andel av overskuddet er blitt delt ut som gavemidler. Det har ført til at grunnfondsbeviskapitalens andel av de to kapitalformene medregnet tilordnede fond, den såkalte eierbrøken, er blitt redusert over tid. Det er blitt hevdet at denne utvinningseffekten rammer interesse, kursutvikling og likviditet i grunnfondsbevisene.

Banklovkommisjonens lovforslag søker å redusere denne utvinningseffekten. Det foreslås at overskudd skal fordeles mellom og tilordnes den selveide kapitalen og
grunnfondsbeviskapitalen på grunnlag av eierbrøken målt etter institusjonens regnskap. Den del av årets overskudd som går til utbytte skal fastsettes under ett og fordeles på de to kapitalformene etter eierbrøken. I dag kan inntil 25 prosent av overskuddet som går til den selveide kapitalen, deles ut som gaver. Grensen foreslås erstattet av en generell forsvarlighetsvurdering for utbytte, bygget på aksjeloven. Norges Bank slutter seg i utgangspunktet til disse prinsippene, som vil gi en mer stabil eierbrøk, samtidig som ingen av kapitalformene favoriseres. Kravet om lik utbytteandel for grunnfondsbeviskapital og selveid kapital fører trolig til at utbytteandelen for grunnfondsbeviskapitalen vil bli lavere enn i dag og utbytteandelen for den selveide kapitalen blir høyere. En lavere utbytteandel for grunnfondsbevisene kan redusere investorenes interesse. Det kan legge press på banken til å øke samlet utbytteandel. Dersom eierbrøken skal opprettholdes, kan ikke institusjonen velge å holde tilbake (i gavefondet) deler av utbyttemidlene som skal gå til gaver. En høy utbytteandel vil medføre at det blir vanskeligere å opprettholde bankens soliditet gjennom egen inntjening, og banken vil i en krisesituasjon være mer avhengig av kapital fra markedet. Det svekker finansiell stabilitet.

Et annet tiltak for å holde eierbrøken stabil over tid er forslaget om å innføre et kompensasjonsfond tilordnet den selveide kapitalen. Ved emisjon av grunnfondsbevis øker grunnfondsbeviskapitalens eierbrøk. Dersom emisjonen skjer til overkurs, legges i dag overkarsen til overkursfondet, som er tilordnet grunnfondsbeviskapitalen. Det foreslås at deler av overkarsen skal legges til kompensasjonsfondet. Det betyr at også den selveide kapitalen far del i overkarsen. Det vil motvirke en økning i grunnfondsbeviseiernes eierbrøk. Forslaget innebærer en overføring av midler fra grunnfondsbeviskapitalen til den selveide kapitalen, og kan oppfattes som en favorisering av en eiergruppe på bekostning av en annen, jf. Norges Banks høringsuttalelse til Finansdepartementet i brev av 20. desember 2007. Tilsynelatende kan institusjonen lett unngå at den selveide kapitalen far del i emisjonsmidlene. Det kan gjøres ved å sette emisjonskursen lik pålydende og øke antallet grunnfondsbevis i emisjonen slik at misjonsbelet er uendret. I dette tilfellet foretas emisjonen som en rettighetsemisjon mot eksisterende grunnfondsbeviseiere som tildeles tegningsretter som kreves for å delta i emisjonen. Tegningsrettighetene kan enten brukes ved deltakelse i emisjonen eller selges. Om emisjonen skjer til overkurs eller ikke er derfor uten betydning for eksisterende eiere.

Reglene for prioritetsrekkefølge mellom grunnfondsbeviskapital og selveid kapital ved inndekning av underskudd er i dag kompliserte. Grunnfondet og gavefondet (som begge er selveid kapital) og utjevningsfondet (grunnfondsbeviskapital) utgjør første risikogruppe, dvs. de tar tap først, basert på en forholdsmessig fordeling. Andre risikogruppe består av overkursfondet (grunnfondsbeviskapital). Pålydende og opptjent grunnfondsbeviskapital utgjør tredje risikogruppe. Banklovkommisjonen foreslår at opptjent grunnfondsbeviskapital flyttes til første risikogruppe. Det gjør at grunnfondsbeviskapitalen vil bære en større andel av risikoen enn i dag, men fortsatt en mindre andel enn det en forholdsmessig fordeling av underskudd basert på eierbrøken ville gi. Pålydende grunnfondsbeviskapital er gitt bedre prioritet enn selveid kapital fordi dette skal være motstykket til at selveiende kapitals eierinnflytelse er begrenset. Norges Bank synes dette virker litt tilfeldig og gjør prioritetsrekkefølgen vanskelig å forstå.

Norges Bank er i tvil om det samlede forslaget til modernisering av regelverket for grunnfondsbevis vil gjøre det lettere å hente inn ny kapital for institusjoner som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Det ville trolig kreve at reglene om fordeling av økonomiske rettigheter og forpliktelser (herunder inndekning av underskudd og prioritet ved avvikling) og eierinnflytelse baseres mer konsekvent på eierbrøken. I realiteten ville det innebære at de to formene for eierkapital i slike institusjoner nærmer seg en og samme kapitalklasse. Det er nettopp det som skjer ved omdanning til aksjesparebank.
 
Norges Bank støtter forslaget om å lovfeste regler om prioritetsforholdet mellom de ulike hovedformer av kapital i finansinstitusjoner generelt. Det bidrar til bedre oversikt på et prinsipielt sett meget viktig område for institusjonene. For fondsobligasjoner bør det i forslaget til ny § 2b-4 (3) i finansieringsvirksomhetsloven presiseres at dersom det ikke er midler til å betale avtalt rente, vil ikke renten akkumulere.

Struktur- og foretaksendringer

Det foreslås ny lovgivning om struktur- og foretaksendringer i finansinstitusjoner som ikke er organisert i aksjeselskapsform. Siktemålet er at grunnfondsbevis også skal kunne benyttes som et egnet redskap ved håndtering av kapitalforholdene ved struktur- og foretaksendringer innenfor sparebanksektoren. Forslagene innebærer blant annet at grunnfondsbevis kan utstedes etter konvertering av selveid kapital til grunnfondsbeviskapital og som vederlag ved overdragelse av virksomhet. Det åpnes for at finansstiftelser skal kunne forestå forvaltning av både grunnfondsbevis og aksjer, mot hittil bare aksjer utstedt ved omdanning til finansinstitusjon i aksjeselskaps form. Forslagene innebærer at det åpnes for alternative modeller for omstruktureringer som tidligere er foreslått av sparebanknæringens Rammevilkårutvalg.

Norges Bank støtter i all hovedsak forslagene. Samfunnsmessige hensyn tilsier at rammevilkårene bør gi bankene stor grad av frihet til å foreta strukturtilpasninger. Det gjelder både innenfor spare- og forretningsbanksektorene og på tvers av sektorene. Banklovkommisjonen legger til grunn en føring fra Finansdepartementet om at tradisjonell grunnfondsbank og grunnfondsbevisbank skal videreføres som de to hovedmodellene for sparebankene. Kommisjonen ivaretar dette ved å foreslå en ny bestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven § 2c-13 (3): "Ved vurderingenav om det skal gis tillatelse til omdanning av sparebank, kan det blant annet legges vekt på at sparebanker som hovedregel bør være organisert som vanlig sparebank eller som sparebank med eierandelskapital." Dette kan tolkes som en innstramming av dagens adgang til omdanning til aksjesparebank. Norges Bank mener prinsipielt at aksjesparebank bør være det naturlige valget for banker som trenger å hente kapital i markedet. Det skille mellom modellene som departementet legger opp til er derfor unødvendig. Vi viser til uttalelsen fra Stortingets Finanskomite i Innst. O. nr. 41 (2006-2007) om at vi har tre sparebankmodeller i Norge og at eventuelle endringer i lovverket ikke må innebære at noen av modellene blir diskriminert. Vi er enige med Banklovkommisjons mindretall (avsnitt 8.3.5 i utredningen) i at nevnte forslag til lovbestemmelse er unødvendig og bør utgå.

De tre sparebankmodellene bør likestilles av flere grunner. Forslaget om å legge til rette for økt bruk av grunnfondsbevis ved strukturtilpasninger forandrer ikke på særegenhetene ved dette kapitalinstrumentet. Eiere av grunnfondsbevis vil fremdeles bare kunne ha maksimal innflytelse på 40 prosent. I et aksjeselskap følger eiernes innflytelse eierandelen. En sparebank organisert som aksjesparebank vil derfor lettere kunne tiltrekke seg ny egenkapital. En organisering som aksjesparebank kan også muliggjøre at forretningsbanker kan overta (fusjonere med) kriserammede sparebanker. En annen fordel med aksjer som instrument er at det er dette som benyttes for å reise ny egenkapital internasjonalt, basert på grunnleggende og intuitiv selskapslovgivning som er harmonisert mellom landene. Grunnfondsbevis er et lite kjent instrument, særlig blant utenlandske investorer.
 
Finansinstitusjoner som har behov for å reise egenkapital i markedet, kan gjøre det ved å innrette seg etter regelverket for omdanning av finansinstitusjoner til aksjeselskap. Regelverket for omdanning har fungert godt for både store og små finansinstitusjoner. Norges Bank anser det ikke som lovgivningens oppgave å gi sparebanker særskilt beskyttelse mot omstruktureringer i næringen. Vi vurderer det tvert imot slik at fri avtalemessig adgang til omdanning også vil tjene sparebankformålet best. En slik modell vil presumptivt gi størst vederlag for en sparebank som kjøpes av en annen institusjon. Sparebanker kan ivareta sektorens egenart og formål gjennom forvalterrollen til den stiftelsen som opprettes for å forestå forvaltningen av vederlaget fra oppkjøpet. Sparebanker som ønsker vern mot oppkjøp kan eventuelt selv ta initiativ til å få fastsatt særskilt strenge flertallskrav i vedtektene.


 

nb.pdf