St meld nr 16 (1996-97)...

Sosial- og helsedepartementet

St meld nr 16 (1996-97)

Narkotikapolitikken

Tilråding fra Sosial- og helsedepartementet av 14. februar 1997, godkjent i statsråd samme dag.

1 Innledning

1.1 Bakgrunn og formål

Sosial- og helsedepartementet legger, i samråd med de berørte departementene, med dette fram for Stortinget en melding om narkotikapolitikken. Formålet er å redegjøre for utviklingen av narkotikasituasjonen de senere år og for mål og virkemidler i årene som kommer. Gjennom den siste 10-årsperioden har undersøkelser pekt mot stabilisering og en viss reduksjon i stoffmisbruket. Dette gjelder særlig det tunge intravenøse misbruket, men også misbruket av cannabisstoffer. Den siste tiden har vi likevel sett tegn til endringer. Økt internasjonal, ulovlig produksjon og handel med narkotika har ført til økt tilgjengelighet av de aktuelle stoffene også i Norge. Flere misbrukere av heroin og andre stoffer er blitt mer nedslitte og forkomne, og dødeligheten i gruppen er høy. Samtidig er det introdusert nye stoffer i ungdomsmiljøer utenom de tradisjonelle misbruksmiljøene, koplet til internasjonale ungdomskulturelle strømninger. Liberale holdninger til bruk av sentralstimulerende midler, cannabis og hallusinogener er blitt tydeligere. Dette understreker behovet for en ny gjennomgang av narkotikapolitikken.

Det har flere ganger tidligere vært lagt fram meldinger og proposisjoner om narkotikaproblemene. I St meld nr 66 for 1975-76 Om narkotikaproblemer ble det for første gang gitt en bred redegjørelse for utviklingen av narkotikamisbruket i Norge fram til 1975. Utviklingen ble beskrevet i tre noenlunde avgrensete perioder. Den første perioden fram til omkring 1940 var preget av et mindre antall "klassiske" narkomane, som nesten uten unntak skaffet seg stoffer gjennom legale kanaler. I den andre perioden fra omkring 1940 til 1965 ble det etterhvert tatt i bruk et økende antall syntetiske legemidler, hvorav en del viste seg å kunne gi avhengighet som uønsket bivirkning. Fordi dette ikke var kjent eller lagt for liten vekt på når et nytt legemiddel ble tatt i bruk, utviklet nye misbruksproblemer seg til dels upåaktet, særlig blant middelaldrende og eldre personer. Av opplysninger innhentet av helsemyndighetene i 1966, framgikk det at anslagsvis 500 personer årlig ble innlagt i sykehus for narkomani og anslagsvis 1200 for medikamentforgiftninger. Den tredje perioden, fra omkring 1965, kjennetegnes ved misbruk av illegale, avhengighetsskapende stoffer uten medisinsk betydning, blant ungdom.

St meld nr 66 ga også en forholdsvis omfattende redegjørelse for de sammensatte årsaksforholdene bak misbruket av narkotika. Misbruket oppstår som følge av både tilgjengeligheten av stoffene og av individuelle og samfunnsmessige forhold. Det finnes derfor ingen enkle løsninger på narkotikaproblemene. Innsatsen må rettes både mot tilgjengeligheten og de individuelle og samfunnsmessige forholdene, og den må samordnes på tvers av profesjons- og etatsgrensene. Det er i hovedsak disse, prinsipielle synspunktene som har ligget til grunn for norsk narkotikapolitikk fram til idag.

I 1979 la Regjeringen fram St prp nr 138 for 1978-79 Om plan for økt innsats mot narkotikaproblemer og i 1981 St prp nr 21 for 1981-82, begge med forslag til en rekke tiltak og omfattende tilleggsbevilgninger. I forbindelse med statsbudsjettene for 1983 og 1984 ble det lagt fram egne handlingsplaner med forslag til tiltak for å bekjempe narkotikaproblemene. I St meld nr 13 for 1985-86 ble det redegjort for den videre utviklingen av narkotikasituasjonen og tiltakene for å begrense tilgjengeligheten, forebygge misbruk og behandle og rehabilitere misbrukere. De prinsipielle synspunktene i St meld nr 66 for 1975-76 ble fastholdt, men med utgangspunkt i målformuleringen "et narkotikafritt samfunn" ble det i tillegg presisert at man selvsagt ikke vil gå inn for å forhindre legal bruk av narkotiske stoffer i behandlingsøyemed, at det ikke er grunnlag for å skille mellom såkalte "lettere" og "tyngre" stoffer, og at innsatsen mot narkotika, særlig på den kontrollpolitiske siden, på mange måter vil atskille seg fra innsatsen mot alkohol som er et lovlig og sosialt akseptert stoff innenfor norsk kultur.

Som følge av at et større antall stoffmisbrukere søkte seg til behandlingsinstitusjoner etter at HIV-epidemien oppsto i misbruksmiljøene på midten av 1980-tallet, gjennomførte Sosialdepartementet 1989-92 en egen handlingsplan for å øke antallet døgnbehandlingsplasser. Det ble etablert ca 400 spesialiserte plasser for stoffmisbrukere i denne perioden. I planen inngikk også et landsomfattende etterutdanningstilbud til sosial- og helsepersonell i kommunene, og forsøk med utvikling av nye tiltak mot rusmiddelmisbruk i et mindre antall kommuner. I St meld nr 69 for 1991-92 Tiltak for rusmiddelmisbrukere redegjorde Sosialdepartementet for utviklingen av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere de senere år, herunder erfaringene med handlingsplanen, og ga Stortinget grunnlag for en bred politisk drøfting av den framtidige organiseringen av behandlings- og hjelpetilbudene ut fra ansvarsfordelingen som framgår av sosialtjenesteloven.

1.2 Avgrensinger

Verdens Helseorganisasjon deler de psykoaktive, avhengighetsskapende stoffene inn i følgende undergrupper:

  • Alkohol
  • Opioider
  • Cannabisstoffer
  • Sovemidler eller beroligende midler
  • Kokain
  • Andre sentralstimulerende midler
  • Hallusinogener
  • Tobakk
  • Løsningsmidler
  • Andre psykoaktive stoffer

Denne meldingen tar ikke for seg problemene som følger av forbruket av tobakk og alkohol. Disse er lovlige og sosialt aksepterte stoffer i Norge. Fordi det totale forbruket av tobakk og alkohol langt overgår forbruket av ulovlige narkotiske stoffer, er likevel de totale skadevirkningene for samfunnet større. Ved revisjon av tobakkskadeloven er det lagt til rette for en gradvis reduksjon av tobakksforbruket her i landet. Med Ot prp nr 7 for 1996-97 Om lov om endringer i alkoholloven, lagt fram for Stortinget 4. oktober 1996, tar Sosial- og helsedepartementet fortsatt sikte på at forbruket av alkohol skal reduseres med 25% innen år 2000. Utgangspunktene for alkohol- og narkotikapolitikken er forskjellige, for så vidt som både besittelse, bruk og omsetting av narkotika er ulovlig. Dette får konsekvenser for en rekke av virkemidlene. Det understrekes imidlertid at holdninger i samfunnet til rusmiddelbruk gir glidende grenser mellom de lovlige og ulovlige stoffene. For eksempel vil liberale holdninger til alkoholbruk i voksenbefolkningen kunne gjenfinnes som liberale holdninger til narkotika blant ungdom. Det er derfor behov for en samlet og helhetlig rusmiddelpolitikk med løpende vurdering av når det er formålstjenlig å bruke felles virkemidler. Sosial- og helsedepartementets del av ansvaret for narkotikapolitikken inngår følgelig i en samlet rusmiddelpolitikk, hvor målet er i størst mulig utstrekning å begrense de individuelle og samfunnsmessige skadene av bruk og misbruk av rusmidler.

Med "narkotikamisbruk" eller "stoffmisbruk" menes i denne meldingen all bruk av stoffer som hører inn under WHO's definisjon og gruppering av psykoaktive, avhengighetsskapende stoffer, unntatt alkohol og tobakk, og som ikke er medisinsk begrunnet. Ved lov av 19. juni 1992 fikk straffelovens §162 en tilføyelse som fastsetter straff for ulovlig tilvirkning, innførsel, utførsel, oppbevaring, sending eller overdragelse av stoffer som etter nærmere regler er å anse som dopingmidler. Selv om de fleste av disse midlene faller utenom WHO's definisjon, vil problemet likevel bli omtalt i meldingen.

Meldingen tar ikke for seg organiseringen av tiltakene for rusmiddelmisbrukere generelt. Det vises i denne sammenheng til St meld nr 69 for 1991-92 Tiltak for rusmiddelmisbrukere. Meldingen slo fast at mennesker med rusmiddelproblemer har rett til helse- og sosialtjenester som alle andre, og at den statlige særomsorgen for misbrukere er avviklet i og med den ansvarsfordeling mellom kommunene, fylkeskommunene og staten som er hjemlet i lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991, som trådte ikraft 1. januar 1993. Stortingets behandling av meldingen har ligget til grunn for Sosial- og helsedepartementets arbeid i forhold til tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere de siste årene, og det vises til denne. I meldingen som legges fram nå, vil Sosial- og helsedepartementet likevel redegjøre for visse sider av tiltaksapparatet. Dette gjelder forebyggende tiltak, og - med utgangspunkt i de tyngst problembelastete misbrukerne - dokumentasjon av behandlingsresultater, erfaringer fra behandling av misbrukere uten eget samtykke, og bruk av metadon som supplement til behandlingen av langtkomne, opiatavhengige misbrukere. Det redegjøres også for erfaringer fra en del av de særskilte tiltakene for de tyngst problembelastete misbrukerne, som har mottatt ekstraordinær støtte fra departementet de senere år, og om tiltak for gravide misbrukere og barn av misbrukere. Departementet vil inneværende stortingssesjon også legge fram en melding om tjenester til mennesker med psykiske lidelser. Denne vil gå grundigere inn i problematikken rundt personer som både har alvorlige psykiske lidelser og rusmiddelproblemer.

Meldingen tar heller ikke for seg de allmennpolitiske tiltakene som er nødvendige for å trygge barn og unges oppvekstmiljø. Slike tiltak er først og fremst ledd i arbeidet med å legge til rette for en meningsfyllt og fullverdig tilværelse for alle. Sosial- og helsedepartementet vil likevel understreke den viktige rolle slike tiltak også spiller når det gjelder å forebygge rusmiddelproblemer. Barne- og familiedepartementet vil i løpet av våren 1997 legge fram et utviklingsprogram om forebyggende arbeid i samarbeid med andre departementer.

Meldingen er forholdsvis kort. Det er tre utfyllende vedlegg om meldingens hovedtema; globaliseringen av misbruksproblemene og konsekvensene for narkotikasituasjonen i Norge, nye ungdomskulturelle strømninger og misbruksmønstre, herunder de forebyggende tiltakene, og de tyngst problembelastete misbrukerne og visse sider av tiltaksapparatet. På anmodning fra Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet har UNGforsk (nå NOVA) bidratt med en analyse av nye ungdomskulturelle utviklingstrekk og narkotikamisbruk. Analysen inngår i vedlegg 2.

Lagt inn 14 februar 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen