3 Hovedspørsmål ved evalueringen av voldsoffererstatningsloven

3.1 Lovens virkeområde og nærmere vilkår for erstatning

3.1.1 Hvilke straffbare handlinger skal omfattes av voldsoffererstatningsloven

Innledning

Avgjørelsen av hvilke handlinger som bør omfattes av voldsoffererstatningsordningen bør forankres i ordningens rettspolitiske begrunnelse, jf. pkt. 1 Innledningen.

I § 1 første ledd første setning står det at handlingen må representere en ”forsettlig legemskrenking eller annen straffbar handling som har preg av vold eller tvang”. Dette er likt som i den tidligere forskriften om voldsoffererstatning og bygger på omfattende praksis. Bestemmelsen gir derfor i dag et forholdsvis presist avgrensningskriterium. Det har imidlertid i praksis vist seg å herske en del usikkerhet med hensyn til hvorvidt enkelte typer straffbare handlinger omfattes. Departementet vil i tillegg reise spørsmål ved om ikke flere typer straffbare handlinger enn de som omfattes i dag bør kunne gi erstatning.

Departementet vurderer på denne bakgrunn å endre § 1 første ledd første setning til ”straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten". Dette vil samsvare med ordbruken i straffeloven, se for eksempel § 39 og straffeprosessloven, se for eksempel

§ 130 a. I tillegg vil det synliggjøre at lovgiver gjennom lovendringen ønsker en viss liberalisering av dagens bestemmelse. Nedenfor vil enkelte relevante bestemmelser i straffeloven bli kommentert nærmere. Utvalget av bestemmelser som gjennomgås, er ikke uttømmende. Også bestemmelser som ikke er kommentert, kan omfattes av den nye ordlyden, for eksempel straffeloven § 228.

Trusler og tvang

At straffbar tvang som nevnt i straffeloven § 222 i utgangspunktet kan utløse voldsoffererstatning fremgår direkte av den nåværende ordlyden i § 1 første ledd første setning. Straffeloven § 222 lyder:

”Med bøter eller med fengsel inntil 3 år straffes den, som ved rettsstridig adferd eller ved å true med sådan tvinger nogen til å gjøre, tåle eller undlate noget, eller som medvirker hertil. Under særdeles skjerpende omstendigheter, jf § 232 tredje punktum, kan fengsel inntil 6 år idømmes.

For tvangsekteskap straffes den som ved vold, frihetsberøvelse, utilbørlig press eller annen rettsstridig atferd eller ved å true med slik atferd tvinger noen til å inngå ekteskap. Straffen for tvangsekteskap er fengsel inntil 6 år. Medvirkning straffes på samme måte.

Med bøter eller med fengsel inntil 1 år straffes den, som ved å true med anklage eller anmeldelse for en straffbar handling eller med fremsettelse av en ærekrenkende beskyldning rettsstridig tvinger nogen til å gjøre, tåle eller undlate noget, eller som medvirker hertil.”

Trusler har imidlertid som hovedregel falt utenfor ordningen. Av trusselbestemmelsen i straffeloven § 227 fremgår det:

”Med Bøder eller med Fængsel indtil 3 Aar straffes den, som i Ord eller Handling truer med et strafbart Foretagende, der kan medføre høiere Straf end 1 Aars Hefte eller 6 Maaneders Fængsel, under saadanne Omstændigheder, at Truselen er skikket til at fremkalde alvorlig Frygt, eller som medvirker til saadan Trusel. Under særdeles skjerpende omstendigheter, jf. § 232 tredje punktum, kan fengsel inntil 6 år idømmes.”

Det er ikke gitt at denne sondring bør videreføres. Grensene mellom tvang etter straffeloven § 222 og trusler etter § 227 kan være vanskelig å trekke. Det kan argumenters ut fra voldsoffererstatningsordningens formål og begrunnelse, at også trusler bør omfattes fordi truslene kan være rettet mot folks liv og helse.

Etter departementets syn bør voldsoffererstatning bare gis for trusler som er såpass alvorlige at de omfattes av straffebestemmelsen i § 227. Det innebærer at trusselen må ha bestått i at forbryteren i ord eller handling har truet med et foretagende som kan medføre høyere straff enn 1 års hefte eller 6 måneders fengsel. Det er videre en straffbarhetsbetingelse at trusselen er egnet til å fremkalle alvorlig frykt. I tillegg til at alle straffbarhetsbetingelsene i § 227 i utgangspunktet må være oppfylt, må også den straffbare handlingen ha medført en personskade. I trusseltilfellene vil skadene ofte kunne være av psykisk karakter og også slike skader omfattes i utgangspunktet at ordningen. Slike trusler vil falle innenfor kriteriet ”straffbar handling som krenker …helsen” i lovendringsforslaget.

Mishandling i nære relasjoner

Både voksne og barn som har levd i et mishandlingsforhold vil ikke sjelden utsettes for straffbare handlinger som klart kan utløse voldsoffererstatning. Som eksempler kan nevnes seksuelle overgrep, legemsfornærmelser, legemsbeskadigelser og straffbar tvang. Det er eksempler fra Erstatningsnemndas praksis på at brudd på bestemmelsen i straffeloven § 219 omfattes. Bestemmelsen lyder:

”Med Fængsel indtil 2 Aar straffes den, som udsætter nogen hans Husstand tilhørende Person for Nød ved modvillig at unddrage sig den ham paahvilende Forsørgelsespligt, eller som ved Vanrøgt, Mishandling eller anden lignende Adfærd oftere eller grovt krænker sine Pligter mod Ægtefælle eller Barn eller mod nogen hans Husstand tilhørende eller hans Omsorg undergiven Person, som paa Grund af Sygdom, Alder eller andre Omstændigheder er ude af Stand til at hjelpe sig selv. Har Forbrydelsen havt Døden eller betydelig Skade paa Legeme eller Helbred tilfølge, anvendes Fængsel indtil 6 Aar.

Paa samme Maade straffes den, som ved Forledelse eller Tilskyndelse medvirker til nogen oven omhandlet Handling.”

Vanrøkt dreier seg i første rekke om mangel på nødvendig stell og pleie og andre livsnødvendigheter. Mishandling omfatter – i tillegg til legemskrenkelser – også for eksempel innesperring uten grunn. Psykisk vanskjødsel eller terror dekkes av uttrykket lignende adferd. Krenkelsene må videre være av kvalifisert art. Handlingen må ha funnet sted ved gjentatte anledninger eller være grov. Overtredelse av bestemmelsen kan gi krav på oppreising etter reglene i skadeserstatningsloven § 3-5.

Menneskehandel m.m.

Straffeloven § 224 ble endret ved lov 4. juli 2003 nr. 78 og fikk denne ordlyden:

"Den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til

a) prostitusjon eller andre seksuelle formål

b) tvangsarbeid

c) krigstjeneste i fremmed land eller

eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffes for menneskehandel med fengsel inntil 5 år.

På samme måte straffes den som

Den som begår en handling som nevnt i første eller annet ledd mot en person som er under 18 år, straffes uavhengig av om vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd er anvendt.

Grov menneskehandel straffes med fengsel inntil 10 år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på om den som ble utsatt for handlingen, var under 18 år, om det ble brukt grov vold eller tvang eller om handlingen ga betydelig utbytte."

Brudd på denne bestemmelsen etter departementets syn kunne representere handlinger som omfattes av voldsoffererstatningsordningen. Etablering av en erstatningsordning for ofre for slike handlinger vil bidra til å gjøre det mulig for Norge å ratifisere protokollen om menneskehandel, som supplerer FNs konvensjon mot grenseoverskridende kriminalitet, jf protokollen artikkel 6 nr. 6. Protokollen er inntatt som vedlegg 2 til Ot. prp. nr. 62 (2002-2003) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv (lovtiltak mot organisert kriminalitet og menneskehandel, gjengengerstraff mv. Som for andre straffbare handlinger må imidlertid også disse straffbare handlingene ha medført en personskade for å kunne tilkjenne voldsoffererstatning fra staten. Slike straffbare handlinger vil også kunne falle innenfor kriteriet ” straffbar handling som krenker…helsen eller friheten”.

3.1.2 Hvem kan få voldsoffererstatning

Det følger av voldsoffererstatningsloven § 1 første ledd at den som har lidd personskade som følge av en forsettelig legemskrenking eller en annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang, eller dennes etterlatte, har rett til voldsoffererstatning etter reglene i voldsoffererstatningsloven. Voldsoffererstatning gis også til den som blir skadet når han yter hjelp til politiet i forbindelse med arrestasjon m.v.

Videre er det en særbestemmelse i voldsoffererstatningsloven § 7 hvor det er angitt hva de etterlatte kan få dekket. Forsørgertap dekkes som regel og erstatningen fastsettes under hensyn til forsørgingens omfang og den etterlattes mulighet for selv å bidra til sin forsørging. Vanlige utgifter til gravferden dekkes, og for så vidt det finnes rimelig dekkes også andre utgifter i anledning av dødsfallet. Avdødes ektefelle, samboer, barn eller foreldre kan få oppreisning etter reglene i § 6.

Dagens praksis innebærer at de som er strafferettslig fornærmet vil kunne få voldsoffererstatning dersom vilkårene for øvrig er til stede. Voldsoffererstatningsloven § 1 har i hovedsak blitt tolket slik at tredjemenn (de som ikke anses som strafferettslig fornærmet) bare får erstatning dersom de faller inn under § 7. Det betyr at blant annet etterlatte foreldres inntektstap ikke dekkes, heller ikke når domstolen har dømt skadevolderen til å erstatte dette tapet.

I lovutkastet § 7 lanseres nå to alternative måter å utvide etterlattes rett til voldsoffererstatning på, enten ved en opplisting av de berettigede (alternativ 1), eller ved en henvisning til alminnelig erstatningsrett (alternativ 2).

Ved sistnevnte løsning unngår man avvik fra alminnelig erstatningsrett. Etter alternativ 2 vil erstatning ytes i samme utstrekning som det skadevolder er forpliktet til. Voldsoffererstatningsmyndighetene vil videre kunne bygge på domstolenes avgjørelser i de sakene hvor domstolene har avgjort erstatningsspørsmålet i forhold til skadevolder.

Særlige hensyn kan imidlertid gjøre seg gjeldende ved voldsoffererstatning. Dette kan begrunne at de berettigede nevnes særskilt og at man muligens går lengre enn alminnelig erstatningsrett, slik at staten dekker mer enn det skadevolder plikter å erstatte. Alternativ 1 gir etterlatte rett til erstatning for adekvat og påregnelig utgiftstap og inntektstap dersom disse har lidd en personskade som følge av dødsfallet. Denne personskaden vil typisk kunne bestå i psykisk skade. I tillegg foreslås det at også søsken omfattes av den personkretsen som har rett til slik erstatning, men da som vilkår at det foreligger "særlige tilfeller". Slike "særlige tilfeller" vil kunne være aktuelt der barn og ungdom blir drept og søsken blir nødt til å avbryte f.eks. utdanning på grunn av egen personskade knyttet til dødsfallet.

Skadeserstatningsloven § 3-5 åpner ikke for oppreisningserstatning til søsken, og etter det foreslåtte alternativet vil altså staten "i særlige tilfeller" dekke mer enn det skadevolder plikter å dekke. Dette er for så vidt ikke noe nytt, jf. at man etter gjeldende voldsoffererstatningslov ikke foretar lempning og reduksjon som angitt i skadeserstatningsloven § 1-1, § 1-3 og § 5-2.

Uten at det er stilt opp et krav om personskade, vil de etterlatte etter begge alternativene over, fortsatt ha rett til erstatning for vanlige utgifter til gravferden, andre utgifter i anledning dødsfallet, dersom det er rimelig. De etterlatte vil også ha krav på oppreisningserstatning, men søsken vil bare få oppreisningserstatning etter alternativ 1.

Spørsmålet om dekning av utgifter til å følge rettsoppgjøret ved blant annet drap av nærstående i familien, reguleres av lov 21. juli 1916 nr. 2 om vidners og sakkyndiges godtgjørelse m.v., jf. også endringene ved lov 2. juli 2004 nr. 61, jf. Ot.prp. nr. 45 (2003-2004).

Etter § 7 siste ledd vil det enkelte skadetilfelle i forhold til § 11 første ledd være selve dødsfallet når det ytes erstatning etter § 7. Etter omstendighetene vil imidlertid de etterlatte og andre nærstående personer unntaksvis kunne ha rett til erstatning etter § 1. I et slikt tilfelle vil det enkelte skadetilfelle i forhold til § 11 første ledd være personskaden hos den etterlatte/nærstående personen.

3.1.3 Beviskravet

Etter voldsoffererstatningsloven § 3 fjerde ledd tilkjennes voldsoffererstatning "bare når det foreligger klar sannsynlighetsovervekt for at skadelidte har vært utsatt for en handling som nevnt i § 1".

I høringsbrevet 13. mars 2000 med forslag til voldsoffererstatningslov ble lovfestingen av beviskravet begrunnet slik:

"Som det vil fremgå av drøftelsen nedenfor kreves det etter gjeldende praksis 'klar sannsynlighetsovervekt' for å legge til grunn at den skadelidte ... har vært utsatt for en straffbar handling som nevnt i forskriften § 1. Det har hersket noe usikkerhet om beviskravet i forvaltningsavgjørelser om voldsoffererstatning fra staten. Gode grunner kan derfor tale for å lovfeste beviskravet. Et slik regel er tatt inn i utkastet § 11 tredje ledd.

Hovedregelen om bevisvurdering i sivile saker bygger på prinsippet om sannsynlighetsovervekt. Dette innebærer at man i ordinære erstatningssaker skal legge til grunn de kjensgjerninger som anses mest sannsynlige. Voldsoffererstatningsordningen skiller seg imidlertid fra ordinære erstatningssaker ved at det i utgangspunktet er et vilkår at en straffbar handling har funnet sted. For å kunne legg til grunn at en slik straffbar handling har funnet sted, bør det kreves noe mer enn bare sannsynlighetsovervekt.

Høyesterett har i dom 5 juni 1996, inntatt i Rt 1996 s 864, fastslått at en person som er frifunnet for et straffbart forhold likevel kan dømmes til å betale erstatning til skadelidte for det samme forholdet, dersom det er klar sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at den utpekte gjerningsmann har begått det straffbare forholdet. Det betyr at det kreves noe mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt, men likevel ikke så strenge krav som for å konstatere straffeskyld.

I Høyesteretts dom 29 juni 1990, inntatt i Rt. 1990 s 688, ble et forsikringsselskap frifunnet for å betale for skaden da det etter en konkret bevisvurdering ble lagt til grunn at bilens eier og fører hadde vært påvirket av alkohol under kjøringen. Han var tidligere frifunnet for promillekjøring i samme saksforhold. Det ble også her fremholdt at det bør kreves klar sannsynlighetsovervekt for i et forsikringsoppgjør å legge til grunn at bilføreren har kjørt i påvirket tilstand.

Endelig kan det vises til Høyesteretts dom 27 februar 1985, inntatt i Rt. 1985 s 211, som gjaldt en forsikringssak etter en husbrann. Huseieren ble i straffesaken frifunnet for forsettlig brannstifting. I den sivile saken ble forsikringsselskapet frifunnet. Høyesterett uttalte at det må foreligge en 'sterk overvekt av sannsynlighet for at A forsettlig har forårsaket brannen.'.

Det er neppe noen realitetsforskjell i begrepene 'sterk overvekt av sannsynlighet' og 'klar sannsynlighetsovervekt', siden det i dommen fra 1990 vises til dommen fra 1985 i forbindelse med spørsmålet om bevisvurdering.

På bakgrunn av de ovennevnte dommene kan det anføres at kravet om 'klar sannsynlighetsovervekt' i utgangspunktet også må gjelde i saker om voldsoffererstatning fra staten hvor det er et vilkår for å få utbetalt erstatning at et straffbart forhold har funnet sted. De ovennevnte dommene gjaldt henholdsvis sedelighetsforbrytelse, promillekjøring og skadeverk, og beviskravet var like strengt i alle sakene.

Begrunnelsen for at det kreves en kvalifisert grad av sannsynlighet i disse sakene er nok særlig hensynet til skadevolder og den belastning det innebærer å bli stemplet som gjerningsmann, kanskje etter først å ha blitt frifunnet i straffesaken. Beviskravet bør imidlertid være det samme der gjerningspersonen er ukjent. I motsatt fall vil det medføre tilfeldig forskjellsbehandling av voldsofre, avhengig av om gjerningspersonen er kjent eller ikke. Dersom beviskravene skulle være mindre strenge i saker med ukjent gjerningsmann, vil det medføre at erstatningssøkeren ved å unnlate å oppgi hvem skadevolder er der denne er kjent for søkeren, ville blitt underlagt mindre strenge bevisregler. Dette ville være urimelig i seg selv i tillegg til at det ville svekke mulighetene for å få belyst saken på en skikkelig måte.

Det presiseres at kravet til 'klar sannsynlighetsovervekt' kun gjelder spørsmålet om en straffbar handling har funnet sted. Andre bevistema, som f eks om det foreligger adekvat årsakssammenheng mellom den straffbare handling og skaden, skadens omfang, skadelidtes eventuelle medvirkning osv er underlagt det ordinære beviskrav i sivile saker, dvs at avgjørelsen skal baseres på det faktiske saksforhold som fremstår som mest sannsynlig."

I Ot. prp. nr. 4 (2000-2001) Om lov om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m.(voldsoffererstatningsloven) skrev departementet følgende om beviskravet:

"Departementet vil innledningsvis bemerke at det har vært meningen å stille de samme krav til bevis som domstolene stiller i forbindelse med tilkjenning av erstatning direkte fra skadevolderen for denne type handlinger. En annen løsning ville lede til at de personer som forfølger sitt krav direkte overfor den prinsipalt ansvarlige, skadevolderen, stilles overfor strengere beviskrav enn de som søker dekning av staten gjennom voldsoffererstatningsordningen. Dette vil bidra til en uønsket kanalisering av erstatningsansvaret bort fra den prinsipalt ansvarlige og over på staten. Det ville være i strid med intensjonene bak ordningen, jf. punkt 5.1 siste avsnitt. Det vises for øvrig til drøftelsen i høringsbrevet. Dessuten vil beviskravet i en eventuell regressomgang være det samme som i et søksmål mellom skadelidte og skadevolderen.

På denne bakgrunn bør kravet om klar sannsynlighetsovervekt videreføres og lovfestes."

Justisdepartementet har vurdert om kravet til klar sannsynlighetsovervekt bør endres, men foreslår at beviskravet videreføres i sin nåværende form. Vi viser i denne forbindelse til begrunnelsene ovenfor, og særlig til at det har vært meningen å stille de samme krav til bevis som domstolene stiller. Departementet mener at fokus må rettes på å bidra til å dokumentere den straffbare handlingen med klar sannsynlighetsovervekt.

I denne forbindelse foreslår departementet at voldsoffererstatningsmyndighetene i særlige tilfeller kan bestemme at erstatningssøkeren skal få dekket utgifter til innhenting av erklæringer fra sakkyndige, f.eks. lege og psykolog, jf. nedenfor kapittel 3.3.4. Nemnda har fra 1. mai 2004 fått en psykiater som medlem. Dennes varamedlem er også psykiater. Nemnda har således gode forutsetninger for å vurdere erklæringene.

Departementet vurderer å gi Kontoret for voldsoffererstatning i oppgave å gi noe veiledning til dem som skal utforme slike erklæringer. Vi vil også vurdere tiltak med sikte på å styrke bistandsadvokatenes kompetanse, f. eks. ved kurs.

3.1.4 Kravet til anmeldelse og borgerlig rettskrav

Det følger av voldsoffererstatningsloven § 3 tredje ledd at erstatning "ytes bare når den straffbare handlingen uten unødig opphold er anmeldt til politiet med begjæring om straff, og begjæringen ikke senere er trukket tilbake. Dessuten må søkeren ha krevd at erstatningskravet tas med i en eventuell straffesak mot skadevolderen. I særlige tilfeller kan erstatning ytes selv om vilkårene i leddet her ikke er oppfylt".

Departementet har vurdert om det overhode bør være et vilkår for voldsoffererstatning at søkeren har anmeldt det straffbare forholdet, men foreslår at vilkåret videreføres. Departementet mener at straffbare handlinger bør anmeldes. Dette vil bidra til at straffbare handlinger generelt og voldsforbrytelser spesielt blir påtalt og gjerningspersonen straffet. Dessuten vil anmeldelse kunne bidra til at voldsoffererstatningssaken blir så godt opplyst som mulig. Dette harmonerer også med det kravet som forsikringsselskapene stiller.

Departementet har videre vurdert om det fortsatt bør være et vilkår for erstatning at anmeldelsen skjer uten unødig opphold. Mange ofre for voldsforbrytelser vil i perioden etter at forbrytelsen har skjedd være i en forfatning som etter omstendighetene gjør det urimelig strengt å avslå erstatning fra staten utelukkende fordi anmeldelsen ikke har skjedd med tilstrekkelig hurtighet. Departementet foreslår derfor at kravet "uten unødig opphold" sløyfes. Likevel poengteres at rask anmeldelse ofte er nødvendig for å bringe på det rene om det har skjedd en voldsforbrytelse og hvem som er gjerningsmann. En sen anmeldelse kan derfor bidra til at kravet til "klar sannsynlighetsovervekt" ikke blir oppfylt, jf. punkt 3.1.2 ovenfor.

Departementet vurderer å sløyfe vilkåret om at anmeldelsen må inneholde en begjæring om straff, og begjæringen ikke senere er trukket tilbake. I forhold til spørsmålet om voldsoffererstatning, må det avgjørende etter departementets vurdering være at forholdet er anmeldt. I tillegg er det i dag ubetinget offentlig påtale i en rekke straffebud som omhandler vold, og et vilkår om begjæring om straff i voldsoffererstatningsloven vil i disse tilfellene være overflødig.

I sjeldne tilfeller har voldsoffererstatningsmyndighetene lagt til grunn at unntaket om "særlige tilfeller" er oppfylt selv om handlingen overhode ikke er anmeldt, f.eks. der det foreligger en fellende straffedom mot skadevolderen. Departementet går inn for en ny tolkning av begrepet "særlige tilfeller" i voldsoffererstatnigsloven § 3 tredje ledd tredje punktum. Mens det i dag har vært gitt unntak for kravet til anmeldelse dersom det foreligger en fellende dom mot skadevolderen, foreslår departementet at også en frifinnende dom kan gi grunn til unntak. Begrunnelsen for en slik forståelse er at saken vil være tilstrekkelig opplyst gjennom behandlingen i rettsapparatet.

Når det gjelder kravet om at søkeren må ha krevd at erstatningskravet tas med i en eventuell straffesak mot skadevolderen, foreslår departementet at kravet opprettholdes, jf. punkt 1 ovenfor om at voldsoffererstatningsordningen er subsidiær i forhold til skadevolders erstatningsansvar. I forhold til dette kravet forutsetter departementet at den liberale praktiseringen av unntaket om "særlige tilfeller" opprettholdes.

3.1.5 Lovens geografiske virkeområde

Det følger av voldsoffererstatningsloven § 2 første ledd at voldsoffererstatning ytes når den skadevoldende handling har funnet sted her i riket, om bord på norsk fartøy, boreplattform eller luftfartøy eller på innretning eller anlegg for utforskning eller utnytting av undersjøiske naturforekomster på den norske del av kontinentalsokkelen. I andre tilfeller enn de som er nevnt i første ledd, kan voldsoffererstatning ytes når særlige grunner tilsier det, jf. § 2 annet ledd.

Som hovedregel ytes altså voldsoffererstatning bare når den skadevoldende handlingen har skjedd i Norge. Voldsoffererstatningsloven § 2 annet ledd åpner imidlertid for at man etter en konkret vurdering kan tilkjenne erstatning for skader som er påført i utlandet.

Ved vurderingen av om det foreligger slike særlige grunner, har Erstatningsnemnda for voldsofre i sin praksis blant annet lagt vekt på om det landet der den skadevoldende handling har skjedd har en tilsvarende erstatningsordning, på skadens alvor, på om den skadelidte har tilknytning til norsk miljø og på om utlandsoppholdet var av lengre eller kortere varighet. Nemnda har forutsatt at man primært skal søke å få erstattet sitt tap i det land der den skadevoldende handling har skjedd, jf. forarbeidene til voldsoffererstatningsloven (Ot. prp. nr. 4 (2000-2001) side 8).

Dersom den straffbare handling har skjedd i et land som er tilsluttet den europeiske konvensjon om erstatning til voldsofre 24. november 1983, har nemnda i praksis lagt til grunn at erstatning primært må søkes i vedkommende land. Det samme gjelder i forhold til stater som har en erstatningsordning, selv om den aktuelle staten ikke er tilsluttet konvensjonen.

Voldsoffererstatningskonvensjonen oppstiller en forpliktelse for statene til å etablere en voldsoffererstatningsordning. Den oppstiller visse minimumskrav, men overlater til den enkelte stat å utforme den nærmere erstatningsordningen.

Justisdepartementet foreslår at dagens bestemmelse i § 2 videreføres. Voldsoffererstatning bør som utgangspunkt bare tilkjennes for de skadevoldende handlinger som har skjedd her i landet. Det er naturlig at det er myndighetene i det land der den skadevoldende handling har skjedd, som bør være ansvarlig for å tilkjenne voldsoffererstatning til ofre for skader som er påført i vedkommende land. Dette prinsippet er slått fast i den europeiske konvensjonen om voldsoffererstatning. Ifølge konvensjonens artikkel 3, skal den stat på hvis territorium den skadevoldende handling har skjedd, yte erstatning til statsborgere av alle konvensjonsstater og alle statsborgere av medlemsland i Europarådet som er bosatt i den stat der den skadevoldende handling har skjedd.

Prinsippet om at det er den stat på hvis territorium den skadevoldende handling har skjedd som også skal erstatte skaden, bør gjelde også overfor stater som ikke er tilsluttet konvensjonen.

Dersom dette faller urimelig ut for en søker som er påført skader i utlandet, kan erstatningsmyndighetene fortsatt, dersom særlige grunner tilsier det, tilkjenne voldsoffererstatning etter den norske ordningen. Det bør være opp til erstatningsmyndighetens skjønn å vurdere om slike særlige grunner foreligger. Dagens praksis fra Erstatningsnemnda vil være retningsgivende.

I mange tilfeller kan en søker oppleve det vanskelig å måtte søke om erstatning direkte overfor utenlandske myndigheter. Kontoret for voldsoffererstatning bør i disse sakene kunne bistå søker med å fremme erstatningskrav overfor vedkommende lands myndigheter. Det følger av den europeiske konvensjonen om voldsoffererstatning artikkel 12 at konvensjonspartene skal yte hverandre bistand i størst mulig utstrekning i forbindelse med søknader om voldsoffererstatning, og de enkelte land har i den forbindelse utpekt en sentralmyndighet til å motta slike henvendelser.

I de tilfellene der søker har søkt om erstatning i utlandet, men fått avslag fordi det faller utenfor ordningen i vedkommende land, bør erstatningsmyndighetene vurdere om det foreligger særlige grunner til likevel å tilkjenne voldsoffererstatning etter den norske ordningen. Den som er påført skader ved straffbare handlinger i et land som har en voldsoffererstatningsordning, men der søker faller utenfor ordningen, bør ikke stilles svakere enn de som er påført skader i land som ikke har voldsoffererstatningsordninger i det hele tatt.

For øvrig bemerkes at Fornærmedeutvalget vil vurdere om den norske bistandsadvokatordningen også bør omfatte enkelte saker der norske borgere blir utsatt for grove lovbrudd i utlandet, jf. Innst. S. nr. 189 (2003-2004) side 3, komiteens tilråding del II.

3.2 Utmåling av voldsoffererstatningen m.m.

3.2.1 Forholdet til alminnelig erstatningsrett

Voldsoffererstatningsloven kapittel 2 regulerer utmålingen av voldsoffererstatningen. Kapitlet viser for en stor del til skadeserstatningsloven, men det inneholder også enkelte særregler.

Utgangspunktet i alminnelig erstatningsrett er at skadelidte fullt ut skal få dekket sitt økonomiske tap som følge av den skadevoldende handling, verken mer eller mindre. En forutsetning er at tapet er en påregnelig og adekvat følge av det ansvarsbetingede forholdet. Ordningen med voldsoffererstatning fra staten følger som hovedregel alminnelige erstatningsrettslige prinsipper også når det gjelder fastsettelsen av erstatningens størrelse, likevel slik at ordningen har en øvre og nedre beløpsgrense som nevnt i voldsoffererstatningsloven § 11. Etter voldsoffererstatningsloven gjøres det heller ikke lempning eller reduksjon som angitt i skadeserstatningsloven § 1-1, § 1-3 og § 5-2. Domstolenes avgjørelser i konkrete saker har imidlertid ikke rettskraftsvirkninger i forhold til voldsoffererstatningsmyndighetene. Mens domstolene tar stilling til hva skadevolder skal betale i erstatning til skadelidte, tar voldsoffererstatningsmyndighetene stilling til hva skadelidte skal tilkjennes i erstatning fra staten.

Erstatning for økonomisk tap

Utmålingen av erstatning for økonomisk tap skal i utgangspunktet samsvare med det faktiske økonomiske tapet. Etter departementets oppfatning skal det mye til før voldsoffererstatningsmyndighetene bør komme til et annet beløp enn domstolene ved utmåling av erstatning for økonomisk tap. Domstolenes bevisvurdering, også når det gjelder fastsettelsen av skadelidtes økonomiske tap, er normalt mer omfattende og bygget på bevisumiddelbarhet. Domstolene har derfor normalt et bedre faktisk grunnlag å bygge på. Det kan imidlertid oppstå situasjoner der det kommer opp nye og viktige opplysninger etter at domstolenes avgjørelser er fattet.

Erstatning for ikke-økonomisk tap

Erstatning for ikke-økonomisk tap, dvs oppreisning og menerstatning, har et annet utgangspunkt for fastsettelsen enn erstatning for økonomisk tap. Her er det ikke penger som skal erstattes med penger, men mén, lidelser og krenkelser av ikke-økonomisk art. Det kan anføres at penger ikke kan reparere slike forhold, men penger kan til en viss grad avhjelpe ikke-økonomiske skader samtidig som de kan representere et ”plaster på såret” og gi en symbolsk kompenasjon for dem.

For menerstatningens vedkommende er det etter hvert utviklet seg forholdsvis standardiserte utmålingsregler, der man bl a tar utgangspunkt i invaliditetsgraden og skadelidtes alder, jf skadeserstatningsloven § 3-2 og voldsoffererstatningsloven § 5. Nemnda følger de alminnelige prinsippene for fastsettelse av menerstatning. Det som er sagt om forholdet til domstolenes bevisvurdering og nye opplysninger som kommer til etter at domstolene har fattet sin avgjørelse, gjelder også i forhold til fastsettelsen av menerstatning.

Oppreisning fastsettes imidlertid mer skjønnsmessig. Dette følger blant annet av den alminnelige bestemmelsen i skadeserstatningsloven § 3-5, der det fremgår at skadevolderen kan pålegges å betale den fornærmede en slik engangssum som retten finner rimelig til oppreisning for den voldte tort og smerte og for annen krenking eller skade av ikke-økonomisk art. En tilsvarende regel fremgår av voldsoffererstatningsloven § 6.

Det generelle nivået på oppreisningen har etter hvert utkrystallisert seg gjennom domstolenes praksis, likevel slik at fastsettelsen er dynamisk i den forstand at det har vært tendens til gradvis høyere beløp. Fastsettelsen av oppreisningens størrelse bygger i imidlertid i mange tilfeller fremdeles på forholdsvis individuelle vurderinger, noe lovbestemmelsenes ordlyd også tilsier.

Voldsoffererstatningsmyndighetene skal ta utgangspunkt i det generelle nivået på oppreisning som fastsettes av domstolene, jf. blant annet Ot.prp. nr. 4 (2000-2001) kapittel 5.8. Dette er også praksis, jf. nemndas avgjørelse i sakene ENV 332-04, ENV 338-04 og ENV 339-04, som finnes på betalingsversjonen til Lovdata.

3.2.2 Voldsoffererstatningens øvre og nedre beløpsgrense

Voldsoffererstatningsloven § 11 lyder:

"For hvert skadetilfelle ytes det ikke høyere voldsoffererstatning enn 20 ganger grunnbeløpet i folketrygden, jf. folketrygdloven § 1-4. Skadevolder er part i regressaken.

Voldsoffererstatning ytes ikke når det tap som ville kunne kreves erstattet av staten er mindre enn kr. 1 000."

Det er et fåtall saker hvor den nedre grensen har hatt betydning. Der erstatningsvilkårene for øvrig er til stede, kommer erstatningen som regel opp i flere tusen kroner.

Justisdepartementet ser per i dag ikke noe stort behov for å oppjustere den nedre grensen, selv om den ikke har vært prisjustert siden 1986. Selv om man skulle øke grensen til for eksempel kr 2000, vil det likevel bare dreie seg om ytterst få saker.

Justiskomiteen har bedt om at utviklingen med den øvre grensen følges, og at "det på et senere tidspunkt vurderes om det er nødvendig å ha noen øvre grense".

Avkorting på grunn av den øvre grensen vil først og fremst være aktuelt når skadelidte hadde en høy inntekt før skaden og denne ikke er dekket på andre måter. Den øvre grensen vil også ha aktualitet der tapsposten fremtidige utgifter er særlig høy, altså ved meget alvorlige personskader. Høytlønnede vil ha økonomisk mulighet til å tegne forsikring som kan dekke tap som ikke omfattes av voldsoffererstatningsordningen.

Kontoret for voldsoffererstatning og Erstatningsnemnda har opplyst at de per

15. desember 2004 ennå ikke har hatt en eneste sak hvor man har nådd den øvre grensen.

Når man til nå ikke har hatt en eneste sak hvor man har nådd den øvre grensen, er "taket" neppe noe stort problem. Justisdepartementet ser ikke behov for å fjerne grensen nå, Praksis gir ingen foranledning til å øke "taket" utover 20 ganger grunnbeløpet i folketrygden.

3.2.4 Nedsettelse, lempning og reduksjon

Det foreslås en presisering i voldsoffererstatningsloven § 10 for å gjøre det klart at det ikke skal lempes og reduseres i voldsoffererstatningsutbetalingen fra staten i tilfelle som angitt i skadeserstatningsloven § 1-1, § 1-3 og § 5-2. Justisdepartementet legger til grunn at det også er praksis i dag.

3.3 Saksbehandling m.m.

3.3.1 Avgjørelsesmyndighet

Det følger av voldsoffererstatningsloven § 13 at søknader om voldsofferstatning avgjøres av Kontoret for voldsoffererstatning med Erstatningsnemnda for voldsofre (nemnda) som klageinstans. Nemnda har en leder og en varaleder og to medlemmer med personlige varamedlemmer oppnevnt av departementet for 4 år av gangen. Lederen og varalederen skal ha juridisk embetseksamen.

Kontoret for voldsoffererstatning ble opprettet 1. september 2003 og er lokalisert i Vardø. Kontoret overtok fylkesmennenes ansvar for å behandle voldsoffererstatningssøknadene i førsteinstans. Hensikten med opprettelsen var å sikre effektiv saksbehandling og likebehandling. Statistikk for saksbehandlingstid mv. og tilbakemeldinger fra enkeltpersoner og organisasjoner, tyder på at hensikten for en stor del er oppnådd.

Klagene over Kontorets avgjørelser forberedes av Justissekretariatene, som skriver utkast til vedtak fra erstatningsnemnda. Erstatningsnemnda har møter ca. en gang i måneden, hvor de behandler ca. 20 saker per gang.

Fra 1. mai 2004 fikk nemnda en ny sammensetning. Et av de nye medlemmene er advokat med spisskompetanse på personskadeerstatning, mens det andre nye medlemmet er psykiater med forankring i arbeid med voldsofre. Varamedlemmene har omtrent lik kompetanse som hovedmedlemmene. Nemndas medisinske kompetanse gjør den godt rustet til å ta standpunkt til mange vanskelige medisinske spørsmål som reises i voldsoffererstatningssakene, både med hensyn til somatiske og psykiske skader, se ovenfor under pkt 3.1.3 Beviskravet.

En nemnd med medlemmer fra flere kanter av landet, er imidlertid relativt kostbart. I 2005 anslås utgiftene til å bli ca. kr. 680 000. Nemndsbehandlingen gjør også at sakene tar lengre tid, både fordi enda et ledd må sette seg inn i saken og fordi det kan gå 1-2 måneder mellom hvert møte.

Justisdepartementet vurderer å foreslå at saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av nemndas leder alene, og at nemnda i slike saker også kan delegere vedtaksmyndighet til Justissekretariatene.

På den måten får nemnda tid til å konsentrere seg om de tvilsomme og vanskelige sakene hvor deres særlige kompetanse kommer til sin rett. Saksbehandlingstiden vil gå ned, og arbeidsbelastningen til nemnda vil minke.

3.3.2 Instruksjonsmyndighet

Justisdepartementet vurderer å foreslå en lovbestemmelse om at Kontoret for voldsoffererstatning og Voldsoffererstatningsnemnda ikke kan instrueres om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker etter voldsoffererstatningloven. Dette har vært praksis, men innføring av en lovbestemmelse kan være hensiktsmessig for å fjerne enhver tvil om instruksjonskompetansen.

3.3.3 Saksbehandlingfrister

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for alle saker ved Kontoret for voldsoffererstatning var 83 dager i første halvår 2004.

Justisdepartementet vurderer med hjemmel i forvaltningsloven § 11 b å pålegge Kontoret for voldsoffererstatning å behandle alle saker innen 3 måneder. Justisdepartementet vurderer videre å la fristen først begynne å løpe fra tidspunktet for når en eventuell straffesak og/eller sivil sak med krav om erstatning fra skadevolderen er endelig avgjort. Forskrift 8. september 2000 om beregning av saksbehandlingsfrister vil gjelde, blant annet slik at fristen ikke løper når forsinkelsen skyldes særegne forhold (for eksempel når sakens særegne karakter gjør det nødvendig å innhente tilleggsopplysninger og når det brått inntrer en betydelig og uventet økning i saksmengden).

En slik saksbehandlingsgaranti vil forhåpentligvis sikre at saksbehandlingstiden ikke økes. Det er også grunn til å tro at voldsofrene vil oppleve det som positivt med konkrete frister som de kan forholde seg til.

Justisdepartementet mener på generelt grunnlag at særlige rettsvirkninger knyttet til at fristene ikke følges opp, bør brukes med stor varsomhet. Automatiske rettsvirkninger kan ha store uheldige sidevirkninger, som ikke står i forhold til den effekt med hensyn til saksbehandlingstiden man eventuelt kunne oppnå med slike regler. Det er derfor generelt sett ikke ønskelig med regler om særlige rettsvirkninger for at forvaltningen skal respektere saksbehandlingsfrister. Justisdepartementet legger til grunn at Kontoret for voldsoffererstatning vil ha interesse i å overholde den konkrete fristen som settes, både ut fra ønsket om å yte god service, og ønsket om å unngå kritikk.

3.3.4 Dekning av utgifter til innhenting av erklæring fra lege, tannlege, psykolog og lignende

Utgifter til innhenting av erklæring fra lege, tannlege, psykolog og lignende vil etter omstendighetene kunne dekkes i medhold av voldsoffererstatningsloven § 4. Som regel vil utbetalingen først skje når det er truffet vedtak om at erstatning skal ytes. Voldsoffererstatningsloven § 14 fjerde ledd åpner for forskuddsutbetaling i enkelte tilfelle, men bestemmelsen er ikke mye brukt. De som får avslag på voldsoffererstatningssøknaden får ikke refundert noen av sine utgifter.

Justisdepartementet har registrert at en del søknader avslås der utfallet kunne ha blitt et annet om det hadde vært fremlagt bedre dokumentasjon, som søkeren ikke har hatt mulighet til å skaffe på grunn av dårlig økonomi. Det kan for eksempel være utredning fra lege eller psykolog som sier noe om sammenhengen mellom påstått straffbar handling og de skader som søker har. Resultatet kan bli at de som trenger erstatningen mest, ikke får. Justisdepartementet vurderer derfor å gi voldsoffererstatningsmyndighetene en skjønnsmessig adgang til å dekke utgifter til innhenting av bevismateriale. Det bør eventuelt legges vekt på sannsynligheten for at de aktuelle bevisene blir utslagsgivende i offerets favør.