En lov om begrenset gyldighetstid...

En lov om begrenset gyldighetstid for forskrifter- Solnedgangslov

INNLEDNING

I dette notatet blir det vurdert om det bør innføres en generell lovbestemmelse som gir forskrifter en tidsbegrenset gyldighet. Siktemålet med en slik bestemmelse er å tvinge frem en mer aktiv etterkontroll av forskrifter. Det gjøres også rede for mulige mellomløsninger og enkelte andre tiltak som kan legge til rette for etterkontroll.

BAKGRUNN

2.1 Forslaget i Dok. nr. 8: 76 (2000-2001)

I Dokument nr. 8: 76 (2000-2001) la stortingsrepresentantene Sponheim, Kvassheim, Dørum og Kongshaug frem et forslag til en såkalt solnedgangslov. Etter forslaget skal forskrifter være gyldige i maksimalt ti år. Forskrifter som skal gjelde lengre enn dette, må vedtas på nytt. Siktemålet med forslaget var å sikre at de reglene som til enhver tid gjelder, er aktuelle og gir uttrykk for reelle behov. Forslaget ble begrunnet slik (Dokument nr. 8: 76 (2000-2001) s. 1):

"Norske borgere, bedrifter, organisasjoner og lokalforvaltning forholder seg til et omfattende og uoversiktlig regelverk. Det samlede regelverk gir både forvaltningen og borgerne betydelige plikter. I svært stor utstrekning pålegges ikke de mer detaljerte påbudene og konkrete byrdene gjennom formelle lover gitt av Stortinget, men gjennom regelverk gitt i form av forskrifter med hjemmel i lov. Den stadige veksten i skjemaveldet og regelverkets kompleksitet i Norge i etterkrigstiden, kan i stor grad knyttes til en kraftig økning i mengde av forskrifter.

Det er ulike grunner til at Stortinget i stor grad gir myndighet til å gi forskrifter til Kongen i statsråd, departementene, fylkeskommuner og kommuner. En vanlig begrunnelse er at forskriftene gjelder mer teknisk orienterte spørsmål, hvor forvaltningen har større fagkyndighet med hensyn til å utforme de konkrete krav som bør stilles. Mange forskriftsbestemmelser vil dessuten være ganske detaljerte. Det kan argumenteres med at om Stortinget skulle behandle disse detaljspørsmålene, ville man miste oversikten over de større og mer prinsipielle spørsmål. Videre er det forhold at forskrifter kan endres lettere enn lover et argument som ofte brukes. Endelig, og da særlig når myndighet legges til fylkeskommuner og kommuner, vil det også være lagt vekt på muligheten for lokal tilpasning av regelverket.

Systemet med forskrifter innebærer imidlertid også at det samlede regelverket blir mindre oversiktlig, både for de regelverket gjelder for og for det forvaltningsorgan som har ansvaret for selve forskriftene. Det vil også ofte være mindre åpenhet omkring prosessen knyttet til å gi forskrifter, enn selve lovgivningen.

Det må etter forslagsstillernes syn være et overordnet mål å kvalitetssikre regelverket slik at de regler og forskrifter som til enhver tid gjelder, er aktuelle og gir uttrykk for reelle behov. Det er neppe tvil om at dagens lovgivningssystem fører til at forvaltningens behov for endringer er langt lettere å få gjennomført enn dersom borgerne har tilsvarende behov. I praksis viser det seg også regelmessig at nye behov hos forvaltningen vil medføre endringer i forskrifter, men dersom behov ikke lengre er til stede, vil en sjelden oppheve forskriftsbestemmelsene.

I forbindelse med prosjektet "Et enklere Norge", som bl.a hadde til målsetting å redusere rapporteringsplikter og skjemavelde for borgere og bedrifter, ble det fort klart at forenkling i betydelig grad krever endringer i regelverket, og da ikke minst i forskrifter. Det ble også klart at en rekke rapporteringsplikter ble opprettholdt av "gammel vane", uten at det ble vurdert om behovet fortsatt var det samme som da reglene opprinnelig ble gitt. Tilsvarende var det liten gjennomtenking av spørsmålet om de byrdene som ble pålagt borgerne, stod i et rimelig forhold til de fordeler forvaltningen hadde. I betydelig grad ble det også oppdaget at forskrifter som ikke lenger hadde reell interesse, fortsatt ble stående.

Det ville være ideelt å kreve av forvaltningen at den til enhver tid skal vurdere behovet for regler gitt i forskrifter, og endre eller fjerne disse når forholdene tilsa dette. Det vil imidlertid ofte være vanskelig å ha den nødvendige oversikt til å gjøre dette, og de nødvendige stimulanser er ikke til stede i dagens lovgivningssystem.

Et effektivt tiltak for å sikre et godt, oppdatert og mindre omfattende regelverk, vil etter forslagsstillernes syn være å begrense forskriftenes gyldighetstid, også kalt solnedgangslovgivning. Dersom forskriften fortsatt fyller et behov, og det derfor er aktuelt å gi den på nytt, skal saksbehandlingsreglene i utredningsinstruksen og forpliktelsene som følger i kraft av forvaltningsloven § 37, følges som om det var snakk om å vedta en ny forskrift.

Dette vil i praksis si at forvaltningen med jevne mellomrom må foreta en systematisk vurdering av verdien av de enkelte forskriftsbestemmelsene, hvor det blant annet inngår en høring der de forskriften angår får mulighet til å tilkjennegi sine synspunkter. Det kan være borgere, bedrifter, frivillige organisasjoner eller berørte organisasjoner innenfor arbeidslivet, f.eks. lærerorganisasjonene i forhold til forskrifter som gjelder for skolen. Tilsvarende vil kommuner og fylkeskommuner få mulighet til å redegjøre for sin opplevelse av regelverk som binder kommunesektoren.

Gyldighetstiden må knytte seg til forskriften som sådan. Det innebærer at gyldighetstiden ikke vil bli forlenget selv om enkeltbestemmelser i forskriften måtte være endret. Det vil kun være en åpen og helhetlig gjennomgang av forskriften etter de forannevnte prosedyrer, som vil kunne oppfattes som at forskriften er gitt på nytt.

En slik gjennomgang av forskriftene med jevne mellomrom, vil isolert sett legge nye byrder på forvaltningen. Imidlertid vil dette systemet på en helt annen måte enn i dag gi stimulanser til å fjerne unødvendig kompleksitet og utdaterte forskrifter. Samtidig vil det være en effektiv måte å kvalitetssikre regelverket på. Det vil ha stor betydning for effektiviteten til forvaltningen, samt at borgerne ikke pålegges andre plikter enn de som til enhver tid er nødvendige.

Det vil selvfølgelig være et vanskelig spørsmål hvor lang gyldighetstiden skal være. Forslagsstillerne vil legge til grunn at tidsrommet bør være 10 år. Flere hensyn kan tilsi en kortere tidsramme, men siden det i en overgangsperiode vil være tale om noe økte byrder på forvaltningen, vil man i utgangspunktet trolig måtte akseptere en så vidt lang gyldighetstid."

Lovutkastet i Dokument nr. 8: 76 (2000-2001) er tatt inn som et vedlegg til notatet her.

2.2 Stortingsbehandlingen

Forslaget i Dokument nr. 8: 76 (2000-2001) fikk støtte fra et mindretall i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité (medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Vidar Kleppe). Flertallet i komiteen gikk imot forslaget og uttalte blant annet (Innst. O. nr. 77 (2000-2001) s. 2):

"Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, ser […] ikke at å tidsbegrense forskrifters gyldighet nødvendigvis gjør regelverket mer enkelt og oversiktlig, da en slik lov lett kan medføre mer byråkrati. Det er heller ikke grunn til at en forskrift skal være gyldig i 10 år dersom den etter en kortere virketid ikke oppfyller noe behov.

Fleretallet mener at forskrifter kontinuerlig må vurderes og evalueres, slik at regelverket hele tiden er oppdatert og dekker de reelle behov."

Komiteens flertall foreslo i stedet at Stortinget traff slikt vedtak:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en kontinuerlig vurdering og evaluering av forskrifter, slik at det samlede regelverket hele tiden er oppdatert og dekker de reelle behov om tidsbegrenset gyldighet for forskrifter, og at unødvendige forskrifter fjernes."

I Odelstinget ble både flertallets og mindretallets forslag tatt opp til votering (som alternative forslag). Flertallets forslag fikk støtte fra 52 representanter, mens 29 representanter stemte for mindretallets forslag. Forslaget til solnedgangslov ble med dette forkastet.

2.3 Semerklæringen mv.

I Semerklæringen er det uttalt at Samarbeidsregjeringen "vil innføre "solnedgangslovgivning", som innebærer at forskrifter gis tidsbegrenset varighet". I sin forvaltningspolitiske redegjørelse i Stortinget 24. januar 2002 fremhevet arbeids- og administrasjonsministeren at solnedgangsregler kunne være et godt tiltak for å sikre et mer brukervennlig regelverk.

EKSEMPLER FRA UTLANDET

Fokus på behovet for etterkontroll og regelforenkling er økende også i andre vestlige land. OECD utarbeider for tiden retningslinjer for etterkontroll av næringslovgivning (som ledd i OECDs Public Management Programme (PUMA)). I desember 2001 nedsatte Det europeiske råd en ekspertgruppe med deltakere fra alle EUs medlemsstater samt EU-kommisjonen. Gruppen skulle vurdere tiltak som kunne bedre kvaliteten på EUs regelverk og gjøre det mer brukervennlig (Mandelkern Group on Better Regulation). Gruppen leverte sin avsluttende rapport 13. november 2001. Om solnedgangsregler uttaler gruppen bl.a. følgende (rapporten s. 18):

"The advantage of sunset or review clauses is that they force the administration and Parliament to look anew at the necessity for a particular regulation. If adopted systematically for all new regulation, they would ensure a rolling review of regulation, with the opportunity of weeding out or streamlining provisions that are no longer needed.

A significant disadvantage of the widespread use of sunset or review clauses is that this is very expensive in terms of legislative time. Although sunset or review clauses may be a good way of forcing an allocation of legislative time to be made for the purposes of review, it is impractical to think that the whole body of regulation could simply be allowed to disappear and have to be re-enacted [understreket her]. In addition, combined with presssure on legislative time, the presence of a sunset clause can be misused to obstruct progress, especially at EU level.

A further disadvantage is that, in some circumstances, sunset (and to a lesser extent review) clauses would increase uncertainty and thus have an adverse effect on the investment climate and on individuals’ confidence in the protection afforded them by regulation. This would be particularly the case where the regulation required investment in new equipment or facilities or dealt with the rights of individuals or businesses. Even when a track record had been established of reviews leading to improvements and a reduced burden of regulation, an element of this would still remain.

Given these reasons the blanket use of sunset or review clauses, or their use in certain areas such as fundamental rights, is not appropriate. However, it is possible to identify some areas for regulation where a presumption in favour of sunset or review clauses could be appropriate, subject to a case-by-case rebuttal. These could include:

-Regulation introduced at short notice in response to a crisis – this may not benefit from as much detailed prior analysis as usual and may well be created as a precautionary measure;

-Regulation more generally introduced based on a precautionary motive – where further scientific work would provide a firmer basis for revised regulation in the future;

-"State of the art" regulation – where technology or market conditions are specified in areas subject to rapid development;

  • Legislative pilot projects; and
  • Regulations which conferred rights on the state (as opposed to citizens or business)."

Mandelkern-gruppen mener altså at solnedgangs- eller evalueringsklausuler kan være på sin plass i en del tilfeller, men at behovet må vurderes konkret. Etter gruppens oppfatning vil det av praktiske grunner være umulig å vedta en tidsbegrensning som gjelder for alle regelverk.

Når det gjelder praksis i andre nordiske land, kan det nevnes at det i svenske forskrifter fra tid til annen tas inn en individuelt tilpasset solnedgangsklausul. Det finnes ingen formelle retningslinjer om bruk av slike klausuler. I Danmark vurderer man for tiden å gjøre større bruk av solnedgangsklausuler enn tidligere.

VURDERINGER

4.1 Innledning

Formålet med forslaget om en lovbestemmelse om tidsbegrenset gyldighet for forskrifter er å tvinge frem en mer aktiv etterkontroll av forskrifter: Hvis forskriften fortsatt skal gjelde ved utløpet av gyldighetstiden, må den vedtas på nytt. Det må i den forbindelsen foretas en eller annen form for evaluering, i det minste ved at det gjennomføres en høring. En slik etterkontroll kan avdekke svakheter ved regelverket, og føre til at uaktuelle forskrifter og enkeltbestemmelser blir ryddet unna. En generell solnedgangsbestemmelse vil dessuten tvinge forvaltningen til å holde god oversikt over egne forskrifter. Bestemmelsen vil på den annen side skape mer arbeid og høyere kostnader for forvaltningen.

Flere trekk ved samfunnsutviklingen kan motvirke målsettingen om et enkelt regelverk. Et mer mangfoldig og komplisert samfunn skaper behov for nye reguleringer. Internasjonalt regelverk stiller i økende grad krav til norsk rett. Det siktes her særlig til menneskerettskonvensjonene og EØS-reglene. Dette gjør at arbeidet med regelforenkling blir desto viktigere, både når det gjelder regelverkets form og innhold. Det er derfor viktig å legge til rette for en mer aktiv etterkontroll av regelverk.

Siktemålet med en etterkontroll kan være å undersøke om regelverket virker etter sin hensikt. Det kan herunder være aktuelt å vurdere om regelverket har hatt utilsiktede virkninger, om oppfølgingen har påført publikum eller forvaltningen uforholdsmessige kostnader, eller om andre styringsmidler kan være mer effektive enn forskriftsregulering. I en del tilfeller kan det være tilstrekkelig å foreta en gjennomgåelse av praksis hos myndighetene som forvalter regelverket, eller å sende regelverket på en ny høring. I andre tilfeller er det behov for empiriske undersøkelser for eksempel om enkeltpersoners og bedrifters atferd i forhold til regelverket. Sosial- og helsedepartementet er i ferd med å gjennomføre en slik evaluering av sosialtjenesteloven.

Behovet for etterkontroll er omtalt i kapittel 7.5 i styringsgruppens rapport.

4.2 De kryssende hensynene

Tanken om en solnedgangslov er først og fremst begrunnet i hensynet til å unngå unødvendige byrder for befolkningen. Dette er et godt formål. Men det er viktig å understreke at mange forskrifter også gir rettigheter som er av stor betydning for den enkelte. Eksempler på dette er forskrifter som gir rett til trygd eller sosialstønad. På næringsområdet kan nevnes forskrifter som gir rett til å drive en bestemt type virksomhet. En generell lov som bestemmer at slike forskrifter bare gjelder i ti år, vil skape usikkerhet og dårlig forutberegnelighet. Den vil bl.a. motvirke næringslivets behov for stabile rammebetingelser.

Hvis det innføres en generell regel om at forskrifter bare er gyldige i f.eks. ti år, må forvaltningen hvert år vurdere på nytt alle forskrifter som ble fastsatt for ti år siden. Dette må gjøres i tillegg til arbeidet med årets nye forskrifter. I løpet av en tiårsperiode må sentral- og kommunalforvaltningen gå gjennom det samlede forskriftsverket på nytt, det vil si flere tusen forskrifter (se tallmaterialet i kapittel 5 i styringsgruppens rapport).

En slik regel vil skape mye byråkrati og en økning i offentlige utgifter. Det vil normalt ikke være forsvarlig å fornye en forskrift eller å la den falle bort uten en høring, se forvaltningsloven § 37 og utredningsinstruksen kapittel 5. Det er dessuten neppe noe poeng i en solnedsgangsregel hvis ikke forskriftene i det minste evalueres gjennom en høring. Før høringen må forvaltningen undersøke om – og eventuelt hvor – det kan være behov for justeringer. Deretter må det lages et høringsbrev med forslag til eventuelle endringer. Etter høringen må synspunktene fra høringsuttalelsene vurderes og innarbeides. Deretter må man sørge for vedtakelse og kunngjøring.

Denne prosessen vil samlet sett ofte være tid- og arbeidskrevende. En høringsprosess kan være ressurskrevende også for høringsinstansene. Systemet vil legge til rette for en rekke "omkamper" som ikke nødvendigvis er begrunnet i at de faktiske forholdene har endret seg. Det er imidlertid meget positivt om høringen – eventuelt kombinert med andre typer etterkontroll – avdekker behov for endringer av forskriften, og fører til at unødvendige krav og pålegg blir opphevet. Regelverket kan med dette bli mer oppdatert og tilpasset samfunnets behov. Dette kan øke rettssikkerheten og senke kostnadsnivået i både næringslivet og forvaltningen.

Det er stor forskjell mellom forskrifter når det gjelder behovet for etterkontroll. En del forskrifter gjelder såpass enkle eller ukontroversielle problemstillinger at en evaluering på et forhåndsbestemt tidspunkt kan være mer eller mindre bortkastet. Etterkontrollen kan skape mye merarbeid uten noen gevinst for publikum. For eksempel vil evaluering av forskrifter som bygger på EØS-rettsakter, normalt ikke kunne føre til innholdsmessige endringer, fordi Norge er folkerettslig forpliktet til å følge reglene i rettsaktene.

Ressursene i det offentlige er begrenset. I dagens situasjon har forvaltningen ikke kapasitet til å evaluere alle forskrifter grundig hvert tiende år. Mye taler for at forvaltningen bør prioritere en skikkelig etterkontroll av forskrifter som er viktige for borgere og næringsliv, fremfor en overflatisk vurdering av samtlige forskrifter.

Det må understrekes at kvalitetsvurdering av regelverk må skje løpende. Målet er at regelverket hele tiden skal være tilpasset samfunnsutviklingen. En regel om f.eks. ti års gyldighet kan føre til at endringer blir utsatt til den samlede gjennomgåelsen skal foretas. Dette kan være uheldig både for enkeltpersoner og næringsliv.

Det kan oppstå vanskelige situasjoner hvis et forvaltningsorgan ikke rekker å fornye forskriften i tide, eller hvis forskriften blir oversett. Forskriftsverket er såpass stort at det er umulig å garantere mot feil. Slike feil kan være særlig uheldig hvis regelverket gjennomfører internasjonalt regelverk. Resultatet kan bli at Norge bryter sine folkerettslige forpliktelser.

Forvaltningen kan bli møtt med erstatningskrav hvis den glemmer å fornye en forskrift som gir goder til private. Og ikke alle feil kan repareres i ettertid. Man kan for eksempel tenke seg at et forvaltningsorgan glemmer å fornye en forskrift som forbyr et farlig kjemisk stoff. Konsekvensen kan bli at stoffet blir brukt og skader helse eller miljø, uten at myndighetene kan gripe inn.

4.3 Mellomløsninger

En kunne tenke seg en tidsbegrensning som bare gjelder for forskrifter som pålegger byrder. Mange forskrifter inneholder imidlertid både rettighets- og pliktbestemmelser. Enkelte forskrifter kan dessuten være til gunst for noen, men til ulempe for andre. Andre forskrifter må sies å være nøytrale.

En solnedgangslov som bygger på et skille mellom forskrifter som er gunstige og ugunstige for private, vil derfor være svært vanskelig å anvende i praksis.

Etter styringsgruppens oppfatning bør behovet for en solnedgangsklausul vurderes konkret i forhold til det enkelte regelverket. Regelen må vurderes i sammenheng med behovet for evaluering, og eventuelt kombineres med en konkret plan for gjennomføring av slik etterkontroll. En solnedgangsklausul kan for eksempel være fornuftig hvis regelverket er viktig, og man er usikker på virkningen – typisk ved større regelreformer. En slik klausul kan også være aktuell på områder der de faktiske forholdene endrer seg raskt, f.eks. på en del næringsområder. Det kan være særlig grunn til å ta inn en solnedgangsklausul hvis regelverket er blitt til under sterkt tidspress, f.eks. for å overholde en frist for gjennomføring av internasjonalt regelverk, eller for å løse et akutt problem. Solnedgangsregelen kan gjelde for hele eller bare deler av regelverket.

Et alternativ til en solnedgangsklausul er en regel som fastsetter at en evaluering skal gjennomføres innen en bestemt frist. Bestemmelsen kan i tillegg til tidspunktet fastsette tema og fremgangsmåte for en evaluering. En slik evalueringsklausul vil være bindende for forvaltningen, men regelverket faller ikke bort hvis fristen overskrides. Bestemmelsen gir derfor ikke den samme sikkerheten for at evalueringen blir gjennomført. En del EU-rettsakter inneholder evalueringsklausuler som pålegger EU-organer å gjennomføre en etterkontroll.

Det er også mulig å kombinere en solnedgangsklausul med en evalueringsklausul.

5. KONKLUSJON

Styringsgruppen mener at det er behov for en mer aktiv etterkontroll av forskrifter. Her foreligger det et forbedringspotensiale. Solnedgangsklausuler er et aktuelt virkemiddel til å presse frem en slik etterkontroll – i det minste ved at det arrangeres en høring. Styringsgruppen vil imidlertid klart frarå å vedta en lovbestemmelse som gir alle forskrifter en begrenset gyldighetstid. En slik regel vil skape mye byråkrati og påføre høringsinstansene mye arbeid. Regelen kan skape utrygghet og motvirke målsettinger om bl.a. stabile rammebetingelser for næringslivet. Spørsmålet om det skal vedtas en bestemmelse om begrenset gyldighetstid solnedgangsklausul, bør derfor vurderes konkret, og regelen bør utformes slik at den er tilpasset behovet i det enkelte tilfellet. Solnedgangsklausulen kan kombineres med en evalueringsklausul som fastsetter hva etterkontrollen skal omfatte, og hvordan den skal gjennomføres. Dette er spørsmål som normalt bør overveies når en forskrift gjøres tidsbegrenset, hvis det ikke er på det rene at behovet for forskriften er begrenset til gyldighetstiden.

Det kan være aktuelt å vedta en bestemmelse i utredningsinstruksen som pålegger forvaltningen å vurdere om regelverket bør gis en begrenset gyldighetstid. En bestemmelse om dette kan gis anvendelse for både lover og forskrifter. Ett departement bør i tilfelle gis et særskilt ansvar for å kontrollere at nevnte problemstilling er vurdert før regelverket vedtas.

VEDLEGG

Forslag til lov om tidsbegrenset gyldighet for regler gitt med hjemmel i lov, inntatt i Dokument nr. 8: 76 (2000-2001):

§ 1. Regler gitt i medhold av hjemmel i lov er ikke gyldige lenger enn 10 år etter vedtaksdato. Dersom forskriften da ikke er vedtatt på nytt, faller bestemmelsene bort.

§ 2. De saksbehandlingsregler som gjelder ved vedtakelsen av en forskrift, skal også gjøres gjeldende i forbindelse med ny vedtakelse av forskriften.

§ 3. For regler gitt før 1. januar 1997 forlenges gyldighetstiden med 2 år i forhold til tidsrammen i § 1, dog slik at någjeldende forskrifter uansett er gyldige til 1. juli 2003.

§ 4. Denne lov trer i kraft straks.

Til toppen