Kapittel 10 Økonomiske...

Kapittel 10 Økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalingene

10.1 Økonomiske konsekvenser, gruppens anbefalinger

10.1.1 Samfunnsnytte av DN

Et overordnet prinsipp ved DN er et tett og forpliktende forvaltningssamarbeid. En slik organisering forventes å gi bedre ressursutnyttelse og resultatoppnåelse enn dagens ordning. DN skal ha samfunnet som treningsarena, og det vektlegges poliklinisk oppfølging fremfor langtids døgnbehandling. Dagsenter med botreningstilbud og egnede kvalifiseringstiltak vil kunne bidra til å redusere behovet for langtidsbehandling i institusjon. Deltakerne vil få individuelt tilpassede tilbud med vekt på integrering i eget nærmiljø og fokus på jobbetablering etter en kvalifiseringsperiode. Ved å få en gruppe personer som i mange år har mottatt økonomisk stønad og sosiale tjenester og livnært seg med småkriminalitet, inn i et regulert livsmønster uten kriminalitet og rusmiddelmisbruk, vil gevinsten for den enkelte og for samfunnet være stor. For noen vil utsiktene til å komme i arbeid være realistisk og ved et slikt utfall vil DN også by på store fordeler både for den det gjelder og for samfunnet ellers.

Erfaringene fra andre land viser redusert kriminalitet og rusmiddelmisbruk for den enkelte under gjennomføringen av Drug Courts. Man vil derfor på kort sikt kunne se positiv effekt I form av reduserte skadevirkninger.

Hvilken nytte, for hvem og til hvilken kostnad, SIRUS rapport nr 4/2004, er en analyse av nytte og kostnader ved behandling. Undersøkelsen konkluderer ikke entydig, men sier blant annet: ”Konklusjonene i vår undersøkelse avhenger dermed i stor grad av om man tror klientene ville fortsatt sitt gamle mønster uten behandling. Man kan imidlertid argumentere for at tallene indikerer at behandling nytter i den forstand at de observerte endringene er så store at det synes vanskelig å tro at gruppen ville redusert sitt forbruk tilsvarende dersom de ikke hadde fått noen form for hjelp.”

FoU rapport 8/2002, Agderforskning, er en nytte-kostnadsanalyse av legemiddelassistert rehabilitering for opioid avhengige i Vest-Agder. Undersøkelsen fokuserer på fire elementer; inntekter ved produksjon (arbeidsinnsats), reduserte utgifter for sosialtjenesten og helsevesen, reduserte utgifter for politiet og fengselsetaten og reduserte forsikringsutbetalinger. Rapporten konkluderer med at det vil være en betydelig gevinst for samfunnet om denne gruppen (tunge rusmiddelmisbrukere) får LAR-behandling.

I UPDATE, June 2004, UNODC omtales blant annet Drug Courts: ” Some of the key outcomes of recent courts worldwide show that drug use and criminal behaviour are substantially reduced while participants are engaged in the programme and significantly lower when participants have graduated from the programme. Drug treatment courts also generate cost savings from reduced criminality and lower criminal justice costs.”

De menneskelige omkostningene av rusmiddelmisbruk er store, og besparelsene tilsvarende om misbruket opphører. Samtidig er et aktivt misbruk omfattet av betydelige økonomiske kostnader for enkeltindivid og samfunn. Hvorvidt behandling ”lønner” seg er et spørsmål som det er vanskelig å gi et entydig svar på. Om Dommerledet narkotikaprogram vil lønne seg I form av redusert rusmiddelmisbruk og kriminalitet blant deltakerne, vil først evalueringen vise. Arbeidsgruppen legger til grunn at et godt dokumentert behandlingstiltak etter all sannsynlighet lønner seg.

10.1.2 Kostnader ved utprøving av DN

Innenfor rammen av straffegjennomføringen har innsatte og domfelte de samme rettighetene og pliktene som befolkningen for øvrig. Den norske forvaltningssamarbeidsmodellen innebærer at de ulike etatenes ansvarsområder overfor rusmiddelmisbrukerne er de samme når de gjennomfører straff som når de ikke er under straffegjennomføring (pkt. 4.2.1). Ved utprøving av DN vil det imidlertid være nødvendig å avsette egne midler, da organiseringen og programinnholdet vil kreve dette. Som ved annen straffegjennomføring vil ikke ordningen innebære noen endring i fagdepartementenes styring av egne budsjettrammer og prioriteringer, men den forutsetter et nært samarbeid mellom departementene.

Arbeidsgruppen forutsetter at bevilgningsbehov til DN vurderes i forbindelse med departementenes årlige budsjettprosesser.

Arbeidsgruppen tar utgangspunkt i at det over en treårsperiode igangsettes to pilotprosjekter i Norge. Med utgangspunkt i arbeidsgruppens forslag om gjennomføring av prosjektene har følgende ressursbehov blitt stipulert:

Etat/Departement

2005

2006

2007

Justisdepartementet

5.0 mill

5.5 mill

6.2 mill

UFD

2.0 mill

2.0 mill

3.0 mill

Helse- og omsorgsdepartementet

5.0 mill

7.4 mill

11.1 mill

Kostnader totalt

12.0 mill

14.9 mill

19.3 mill

Aetat

Etter behov

Etter behov

Etter behov

Antall deltakere

30

60

90

Det er i denne beregningen anslått at stillingene blir besatt fra april 2005. Beregnede kostnader for 2005 inkluderer, ved siden av lønn, også opplæring av personalet, veiledning og nødvendige investeringer. Kostnader til evalueringen er ikke vurdert av arbeidsgruppen, men bør følges opp og bli en del av det ordinære budsjettarbeidet.

Kostnader for Justisdepartementet innebærer i beregningen at domstolen avsetter to årsverk for dommere som skal følge opp og iverksette DN. Årsverkene vil bli fordelt på flere dommere, som vil være deltids DN-dommere. Videre er det beregnet midler til en team koordinator og ressurser til faglige og administrative kostnader. For kriminalomsorgen innebærer beregningen ressurser til konsulenter i DN-teamet, driftskostnader til DN-sentrene og en team-koordinator.

Kostnader for utdanningsmyndighetene som framkommer i beregningen er ressurser til opplæringskonsulent i DN-teamet, samt undervisnings- og lærerressurser.

Kostnader for kommunene – sosialtjenesten: Det er her beregnet midler til sosialkonsulenter tilknyttet DN-teamet. Hovedoppgaven til disse konsulentene er å tilrettelegge for tjenester som er nødvendige for at deltakeren kan komme inn i en tilfredsstillende livssituasjon. I beregningen ovenfor ligger ikke midler til de tiltakene dette gjelder (se nedenfor om kommunenes kostnader).

Kostnader for helseforetakene vil være ressurser til representant fra helsetjenesten i teamet samt stipulerte behandlingskostnader. Det er ved beregning av behandlingskostnader tatt utgangspunkt i kostnader knyttet til legemiddelassistert rehabilitering som i Irland og Skottland er den mest anvendte behandlingsform. I rammen inngår kostnader til legemidler, refusjoner (urinprøvetaking, egenbetaling og allmennlegehjelp), driftsutgifter ved spesialisthelsetjenesten/LAR-tiltak) samt kostnader til teamrepresentant fra helsetjenesten.

Kostnader for Aetat gjelder deltakelse i DN-teamet ved behov, midler til tiltaksplasser og oppfølging av tiltaksplasser. Det er usikkerheter knyttet til de totale utgiftene for Aetat, da disse avhenger av individuelle behov hos DN-deltakerne.

Ut ifra beregningen av utgifter ovenfor kan det antydes følgende døgnpris for DN:

År 1

Pris pr døgn ved dagsenter
(30 deltakere, 7 dager i uken):


kr 1 096

År 2

Pris pr døgn ved dagsenter
(30 deltakere, 7 dager i uken):


kr 680

År3

Pris pr døgn ved dagsenter
(30 deltakere, 7 dager i uken):


kr 588

Ovenfor er de anbefalte beløp for oppfølging gjennom DN-senter og DN-team fordelt på døgnpris(se tabellen). I tillegg kommer kostnader til for eksempel tiltaksplasser (Aetat) og kostnader knyttet til bolig og livsopphold og eventuelle tiltak i barneverntjenesten (Se punkt 10.1.3 under andre økonomiske konsekvenser).

10.1.3 Kostnader ved utprøving av DN i forhold til dagens ordning

Innføring av DN vil innebære en utvidelse av straffegjennomføringskapasiteten. Nedenfor sammenlignes kostnadene ved DN med kostnadene ved andre straffegjennomføringsformer.

Kostnader ved DN sammenlignet med kostnader ved fengselsstraff
Under fengselsopphold gjennomføres forvaltningssamarbeidsmodellen ved at de ulike etatene har egne tilbud i fengslene og ved at innsatte benytter tilbud utenfor (ved framstilling, frigang eller permisjoner). Kriminalomsorgen region øst har utarbeidet en døgnpris for soning i Oslo fengsel som et eksempel:

Kriminal-
omsorgen
SkoleBibliotekHelseTannhelseAetatPrestSum
Forbruk
kr 166 280'
Budsjett
kr 12 000'
Budsjett
ca. kr 800
Budsjett
kr 14 500'
Budsjett
kr 1 100'
2 stillinger
a kr 400 000
2 stillinger
a kr 450 000
2003
(119920 døgn)
kr 1 387kr 100kr 7kr 121kr 9kr 7kr 8kr 1638

Kostnadene for Oslo fengsel er beregnet ut fra forbruk fra ordinært driftsregnskap i 2003 for kriminalomsorgen og budsjett for 2003 for skole, bibliotek, helse og tannlege i fengselet. Videre er det anslått utgifter knyttet til Aetat og prestetjenester. I beregningen her er ikke tatt med kostnader til ekstraordinært vedlikehold, arbeidsdrift og midler til Stifinner’n i Oslo fengsel.

DN kan være et alternativ til fengsel. Et eksempel på differansen mellom kostnader ved DN og heldøgnsopphold i fengsel kan antydes ved å benytte regnskapstall fra 2003 i Oslo fengsel. Døgnprisen for Oslo fengsel (kriminalomsorgens andel) er beregnet til kr 1 387 med de forutsetningene som er lagt til grunn i tabellen ovenfor. Antatt døgnpris for DN er anslått til å være kr 1 096 det første året. Kriminalomsorgens andel i dette beregnes til cirka kr 230. For kriminalomsorgen er differansen mellom et fengselsdøgn og et ”DN-døgn” cirka kr 1 157. Gitt en dom som gir 98 dager i fengsel (gjennomsnittlig soningstid i fengsel i 2003 ut ifra Kriminalomsorgens statistikk), vil utgiftene for kriminalomsorgen i Oslo fengsel utgjøre kr 135 926. Når alternativet er DN, legger vi her til grunn at gjennomføringstiden er ett år.

Kriminalomsorgens andel av ”døgnprisen” ved DN er cirka kr. 230 det første året (se tabell). Kostnaden kan da anslås til cirka kr 83 950 for en domfelt i ett år. DN vil i dette eksempelet bli kr. cirka kr 52 000 billigere per deltaker enn fengselsstraff. Det andre og tredje året er døgnprisen per deltaker for DN i tabellen overfor mindre. Kriminalomsorgens andel er da henholdsvis ca kr. 137 og 106. Ved ett års gjennomføringstid gir dette en kostnad på henholdsvis cirka kr 50 005 og 38 690 per deltaker. Ut ifra samme eksempelet vil DN tilsvarende være henholdsvis cirka kr 85 900 og 97 200 billigere perdeltaker enn en fengselsstraff.

I eksempelet ovenfor er det altså regnskapstall (2003) fra Oslo fengsel som er benyttet. Utfra regnskapstall for 2003 kan gjennomsnittskostnaden per fengselsplass med høy sikkerhet anslås til kr 1 500 per døgn og med lav sikkerhet kr 1 000. Utregningen ovenfor er derfor kun et eksempel, og det vil være stor variasjon både i hvor mye en ”DN-plass” vil koste og hvor mye en fengselsplass koster, både for kriminalomsorgen og de andre etatene. I utregningen av differansen i pris er ikke tatt med de utgiftene som andre etater har under fengselsstraffen.

Ved DN gjennomføres straffen i samfunnet, og utgiftene til bolig og livsopphold og de offentlige ytelsene i denne forbindelse kan bli større enn om vedkommende hadde gjennomført straff i fengsel.

Kostnader ved DN sammenlignet med kostnader ved samfunnsstraff
Under gjennomføring av samfunnsstraff benytter domfelte de samme tjenestene i samfunnet som borgere for øvrig, og det foreligger derfor ikke noen oversikt over denne gruppens bruk av offentlige tjenester.

Region øst har sett på kostnadene knyttet til gjennomføring av samfunnsstraff i Oslo. I beregningen legges til grunn at alle typer dommer har den samme døgnpris, og det er ikke tatt hensyn til at friomsorgen også gjennomfører personundersøkelser. Oslo friomsorgskontor hadde i 2003 i gjennomsnitt 240 domfelte under gjennomføring av straff (samfunnsstraff, prøveløslatelse, promilleprogram mv.), noe som tilsvarer 87 600 døgn med straffegjennomføring.

Regnskapet for 2003 for Oslo friomsorgskontor viser et samlet forbruk på kr 17 403 000. Dette gir en døgnpris på kr 198.

KRUS har i sin evalueringsrapport av samfunnsstraffen fra 2003 funnet at gjennomsnittsdommen på samfunnsstraff har en gjennomføringstid på 146 dager (86 timer). Hvis dette legges til grunn vil kostnaden for en gjennomført samfunnsstraffdom i Oslo være kr 28 908.

Med disse forutsetningene som utgangspunkt kan man antyde at gjennomføring av DN koster ca kr 54 312 mer per deltaker enn samfunnsstraff det første året, ca kr 21 097 mer det andre året og ca kr 9 782 mer det tredje året.

Andre økonomiske konsekvenser
Rusmiddelmisbrukeres bruk av offentlige tjenester og ytelser er omfattende, men i et rehabiliteringsperspektiv ikke alltid like formålsrettet. DN tar sikte på at deltakerne skal kunne ta i bruk sine rettigheter på en mer målrettet og hensiktsmessig måte. Det er sosial- og helsetjenesten i kommunene som har ansvaret for oppfølging av pasienter I forbindelse med legemiddelassistert rehabilitering og annen type spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk. Skal DN fungere etter intensjonen, må nødvendige tiltak for den enkelte deltaker være tilgjengelige ved behov. I all hovedsak vil dette være tjenester som deltakerne, uavhengig av dom, har krav på (jf. Individuell plan). Med utgangspunkt i målgruppens problemkompleks, vil de som regel også være prioriterte klienter/pasienter. For den kommunale sosial- og helsetjenesten kan det omfang av samordnede tiltak som et individuelt DN-opplegg forutsetter medføre et mer intensivt arbeid med den enkelte deltaker enn under ordinære omstendigheter. Sosialkonsulenten og helserepresentanten i DN-teamet vil til en viss grad kunne kompensere dette forutsatt at samarbeidet fungerer. Arbeidsgruppen finner det vanskelig å beregne omfanget av eventuelt merarbeid og meromkostninger for kommunene I tilknytning til gjennomføring av DN-opplegg sammenligne med ordinær oppfølging av rusmiddelmisbrukere. Det legges til grunn at evalueringen av DN også vil omhandle dette spørsmålet.

Oppfølgingen krever et godt utbygd tiltaksapparat, kompetent sosial- og helsepersonell, gode tverrfaglige og tverretatlige samarbeidsrutiner, tilrettelegging av bolig med individuelt tilpasset støtte og opplegg for utdanning, fritid og eventuelle omsorgsbehov. Dette kan på kort sikt medføre økte kostnader til utvidet tjenestetilbud. Det er kun i de tilfeller kommunen yter tiltak for DN-deltakerne som de ellers ikke ville ha gitt, at kommunen vil ha en merutgift. Målet er imidlertid at vedkommende på lengre sikt vil bli bedre rustet til å klare seg selv. Kostnader for barneverntjenesten vil knytte seg til eventuell iverksetting av tiltak etter barnevernloven. Det er vanskelig å anslå om DN vil medføre ytterligere tiltak for domfelte eller domfeltes barn. Det legges til grunn at evalueringen vil belyse om DN gir økonomiske konsekvenser for barnevernstjenesten.

Kommunene får statstilskudd ut ifra demografiske kriterier. SIRUS har analysert delkonstnadsnøkkelen for sosiale tjenester og konkluderer med at kriteriene fanger opp mye av variasjonen i kommunenes utgiftsbehov (St.meld. nr. 6 (2003-2004) Kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntektssystemet for kommunene). Beregningsgrunnlaget for tilskuddet er basert på den befolkningen kommunene har. Det er folkeregisterloven som avgjør hvor en person er registrert bosatt. For innsatte registreres normalt ikke utflytting fra hjemkommune. Således trekkes personen heller ikke ut av beregningsgrunnlaget for innbyggertilskuddet til den aktuelle kommunen. Kommunen vil med andre ord beholde tilskuddet for domfelte uavhengig at type straffegjennomføring. Dette vil i prinsippet si at fengsling, i motsetning til samfunnsstraff, promilleprogram og DN, kan medføre en mindre midlertidig innsparing for hjemkommunen i form av reduserte utgifter til livsopphold dersom domfelte før hadde krav på slike ytelser.

Rusmiddelmisbrukere utgjør 80/90 % av antall bostedsløse, (5 200 til sammen –Byggforsk: Bostedsløse i Norge 2003 – en kartlegging) og deltakere i DN vil unntaksvis ha egen bolig. De fleste bor på hospits og/eller i midlertidig husvære. En permanent boligløsning for DN- deltakerne vil kunne gi lavere kostnader enn med midlertidig husvære med døgnpris. I de tilfeller domfelte har egen bolig og får økonomisk sosialhjelp til boutgifter, vil det ha mindre økonomisk betydning for kommunen om vedkommende skal gjennomføre DN eller fengselsstraff. Bistand til sosiale ytelser for domfelte er regulert i eget rundskriv (Rundskriv I 11/2000). I henhold til rundskriv I-11/2000 kan sosialkontoret dekke domfeltes boligutgifter under gjennomføring av kortere dom dersom det etter en helhetsvurdering er mest hensiktsmessig. Det understrekes også at sosialkontoret bør strekke seg langt for å bidra til at domfelte kan beholde sin bolig.

10.2 Administrative konsekvenser

Ved DN vil dommeren få en mer aktiv rolle enn ved dagens praksis. I en ordinær straffesak er dommerens rolle begrenset til å fatte en avgjørelse om straff på bakgrunn av det som kommer fram under hovedforhandlingen eller i rettsmøtet. Dommeren har etter dette i liten eller ingen utstrekning noen rolle i den videre oppfølging av straffegjennomføringen. I en sak der overføring til Dommerledet narkotikaprogram blir fastsatt i dommen, vil en dommer ha en betydelig rolle i oppfølgingen av den domfelte, både når det gjelder straffegjennomføringen og rehabiliteringen (Se kapittel 8.1).

Ut fra arbeidsgruppens forslag vil også DN-teamets organisering være annerledes enn under annen straffegjennomføring. Arbeidsgruppen forutsetter imidlertid at de ulike etaters beslutninger og ansvar ikke endres under DN. Team-deltakerne forutsettes å representere sine respektive etater, og ordningen innebærer dermed ingen formelle administrative endringer. Senest fra 1. januar 2005 vil det bli opprettet et nytt Helse- og omsorgsdepartement. Hovedfokus for det nye Helse- og omsorgsdepartementet vil være å utforme en helhetlig politikk for helsetjenester (primærhelsetjenester og spesialisthelsetjenester), pleie- og omsorgstjenester og tiltak for rusmiddelmisbrukere. Det vil senest fra 1. januar 2005 bli opprettet et nytt Arbeids- og sosialdepartement med hovedfokus på en helhetlig politikk for arbeidsmarked, arbeidsliv og levekår, arbeidsrettede ytelser, sosiale stønader og pensjoner. Videre vil departementet ha et hovedansvar for å koordinere bekjempelsen av fattigdom og ansvaret for å samordne alkohol- og narkotikapolitikken. Beslutningen om dette ble tatt 18. juni 2004.

Arbeidsgruppen har for sin utredning lagt til grunn tidligere departementsstruktur og det ansvar som har fulgt av denne innenfor følgende områder som er vurdert som relevante I arbeidet med DN: Arbeids- og administrasjonsdepartementet med ansvar for arbeidsmarkedspolitikk, Sosialdepartementet med ansvar for alkohol- og narkotikapolitikk og tjenester etter sosialtjenesteloven til rusmiddelmisbrukere, og Helsedepartementet med ansvar for helsetjenester til rusmiddelmisbrukere, herunder oppfølging av Rusreformen og tverrfaglig spesialisert behandling.

Det har vært for kort tid fra beslutning om ny departementsinndeling ble tatt til arbeidsgruppen har avgitt sin innstilling til å foreta en omfattende utredning av konsekvenser for DN. Det må også påpekes at omorganiseringsprosessen ikke er avsluttet, slik at det derfor ikke vil være mulig for arbeidsgruppen å gi en kvalifisert vurdering av mulige konsekvenser. På grunnlag av foreliggende informasjon om ansvarsoppgaver og oppgaver som skal flyttes/omstruktureres, vil imidlertid arbeidsgruppen anta at omorganiseringen ikke vil medføre vesentlige endringer i arbeidsgruppens forslag rent innholdsmessig. Omorganiseringen vil etter arbeidsgruppens syn primært innebære endringer når det gjelder enkelte departementers ansvar for gjennomføring og oppfølging av mulig forsøk med DN. Arbeidsgruppen antar at Arbeids- og sosialdepartementet i en mulig oppfølging av en ordning med DN vil ha ansvar både for samordning av alkohol- og narkotikapolitikken og arbeidsmarkedspolitikken samlet sett. Helse- og omsorgsdepartementet vil ha et samlet ansvar for tiltak for rusmiddelmisbrukere, både behandlingstilbud for rusmiddelmisbrukere i spesialisthelsetjenesten og helse- og sosialtjenestens oppfølging av rusmiddelmisbrukere. For øvrig antar vi at den forestående omorganiseringen ikke vil innebære endringer i de øvrige aktuelle departementers ansvarsområder.

Til toppen