Myten om pengenes makt

Analyser

Økte økonomiske ressurser fører ikke automatisk til bedre skoleresultater. Det finnes mange slags ressurser, og staten har ikke styringen over de viktigste.

Økte økonomiske ressurser fører ikke automatisk til bedre skoleresultater. Det finnes mange slags ressurser, og staten har ikke styringen over de viktigste. 

En vanlig oppfatning blant utdanningsforskere er at mer penger ikke fører til bedre skoleresultater, i hvert fall ikke automatisk. Den amerikanske skoleforskeren Norton Grubb mener at denne konklusjonen er rimelig, men fremholder at ressursbegrepet må utvides. Han antar at ressurser er viktig for mange typer skoleresultater, men at betingelsene for effektiv bruk av ressurser lokalt må spesifiseres tydeligere. For å bidra til dette skiller han mellom fire former for ressurser i skolesektoren:

  • Enkle ressurser: lærertetthet/klassestørrelse, timetallsnivå/fordeling og læreres erfaring og formelle utdanning og kompetanse
  • Sammensatte (compound) ressurser: organisatoriske tiltak, læreres planleggingstid av undervisningen og lærere som underviser i fag som de er utdannet til
  • Komplekse ressurser: pedagogiske tilnærminger og den faktiske/effektive undervisningstiden (motsetning til regulerte timetallet)
  • Abstrakte ressurser: skolekultur og stabilitet i organisasjonen og institusjonelle omgivelser.

Årsaken til at så mange empiriske studier i beste fall finner små effekter av økonomiske ressurser, henger ifølge Grubb sammen med at penger bare kan kjøpe enkle ressurser. Men det er de sammensatte, komplekse og abstrakte ressurser som har klare og store effekter på elevprestasjoner, læringsmiljø og andre skoleresultater.

Hovedforklaringen er at enkle ressurser i liten grad påvirker undervisningen til lærerne. For eksempel tyder forskningen på at ulike klassestørrelser setter bestemte pedagogiske krav til effektiv undervisning. Men mange lærere har ikke nok kompetanse til å utnytte eventuelle læringsfordeler av lave klassestørrelser, og viderefører sitt vanlige undervisningsopplegg.

En tilsvarende forklaring kan gis på effekten av timetallsutvidelser. Selv om lærere har tilgang på mer tid med elevene, øker ikke den effektive undervisningstiden i stor nok grad. Skolestørrelse (og kommunestørrelse) kan også forstås på samme måte: Poenget er ikke størrelse, men hvilke sammensatte, komplekse og abstrakte ressurser skoler (kommuner) med forskjellige størrelser er i stand til å skape og vedlikeholde lokalt.

Styringsparadoks

Denne forståelsen av sammenhengen mellom ressurser og skoleresultater samsvarer i stor grad med en annen studie som har fått mye oppmerksomhet i de senere årene. John Hatties kunnskapsoversikt Visible Learning sammenfatter store mengder av internasjonal forskning om faktorene som påvirker læring. Hovedkonklusjonen er at dette fører til gode faglige elevprestasjoner:

  • undervisning med klare og eksplisitte mål
  • høye forventninger til alle elevgrupper
  • tydelige sammenhenger mellom aktivitet og læringsmål
  • hyppige tilbakemeldinger underveis i opplæringen

Statlige utdanningsmyndigheter står dermed overfor et styringsparadoks: Det de kan påvirke lettest, har liten effekt på skoleresultater, mens det som har størst effekt på skoleresultater, er det vanskelig å påvirke gjennom statlige virkemidler. Et av hovedspørsmålene som Grubb forsøker å besvare, er hvordan sentrale utdanningsmyndigheter kan legge til rette for at økonomiske overføringer til skoler fører til økninger i sammensatte, komplekse og abstrakte ressurser, og ikke utelukkende til økninger i de enkle ressursene.

I boken forsøker Grubb å utarbeide et sett prinsipper som sentrale utdanningsmyndigheter bør respektere for at økonomiske overføringer skal brukes effektivt på lokalt nivå. Hovedformålet med alle politiske virkemidler bør være å øke skolers sammensatte, komplekse og abstrakte ressurser gjennom kapasitetsbygging i sektoren. Prinsippene gir dermed rammer for hva som bør være rollen til sentrale utdanningsmyndigheter i styringen av skolesektoren

 

Stabilitet gir kvalitet

Stabilitet er en abstrakt ressurs med svært stor effekt på elevprestasjoner og andre skoleresultater. For eksempel har høy turnover blant lærere og skoleledere eller usikkerhet om finansiering negative innvirkninger på stabiliteten til skoler. I skolesektoren er stabilitet i mange sammenhenger en svært knapp ressurs. For sentrale utdanningsmyndigheter innebærer dette at virkemiddelbruken bør være stabil over tid og forutsigbar for sektoren. For eksempel vil hyppige læreplanreformer og stadig endringer av lovverket være brudd på prinsippet om stabilitet for sektoren. I begge tilfeller fører dette til at sektoren ikke får mulighet til å tilpasse seg før rammebetingelsene for skolene endres igjen.

Mest støtte til dem med størst problemer

For det andre bør sentrale utdanningsmyndigheter etablere ”utdanningssoner” hvor skoler eller skoleeiere med systematisk svake skoleresultater over tid tilbys eller påbys ekstra støtte. Ressursene bør målrettes mot skoler eller skoleeiere med størst problemer. Norton Grubb foreslår videre at

  • Beslutninger om fordelinger av budsjetter i stor grad bør desentraliseres til skolenivået.
  • Skoler bør ha tilgang på tilstrekkelig med ubundne ressurser som gjør det mulig å finansiere kvalitetsutvikling på lokalt nivå.
  • Sentrale utdanningsmyndigheter bør tilrettelegge for overgangene i utdanningssystemet, fordi enkeltskoler vanskelig kan fylle denne oppgaven på en effektiv måte. Særlig er det viktig å redusere forskjellene mellom elever som øker gjennom opplæringsløpet.

Virkemiddelet avhenger av problemet

  • Dersom ulikheter i elevprestasjoner skapes av en ”sommereffekt”, som mange forskere finner, kan sentrale utdanningsmyndigheter tilby omfattende sommerskoler eller helårsskoler.
  • Dersom ulikheter i elevprestasjoner skapes av ulikheter i ressurser, for eksempel ved at lærere og skoleledere søker seg til bestemte skoler, kan sentrale utdanningsmyndigheter omfordele ressurser gjennom finansieringssystemet. En mulighet er å etablere ekstra tilskudd eller kompensasjon til skoler eller skoleeiere med høye andeler elever som har foreldre med lavt utdanningsnivå.
  • Dersom ulikheter i elevprestasjoner skyldes forsterkende effekter av familiebakgrunn, kan sentrale utdanningsmyndigheter etablere ulike kompensatoriske programmer, for eksempel såkalte ”second chance” programmer.

W. Norton Grubb (2009). The Money Myth – School resources, outcomes and equity, Russell Sage Foundation