Rettferdig og effektiv finansiering av skolen

Analyser

Finansieringssystemet er et kjernevirkemiddel for enhver sentral utdanningsmyndighet. En ny studie hevder at rettferdighet og effektivitet kan oppnås innenfor samme finansieringssystem.

Finansieringssystemet er et kjernevirkemiddel for enhver sentral utdanningsmyndighet. En ny studie hevder at rettferdighet og effektivitet kan oppnås innenfor samme finansieringssystem. 

I en studie har to økonomer foreslått et nytt finansieringssystem for skolesektoren. Utgangspunktet er situasjonen i grunnopplæringen i Israel. Flere internasjonale undersøkelser av elevprestasjoner, blant annet PISA, viser at gjennomsnittet er lavt og at prestasjonsgapet mellom faglig sterke og svake elever er stort. Dette har negative konsekvenser for fremtidig økonomisk vekst og for samfunnet for øvrig. Studien argumenterer for at det eksisterende finansieringssystemet for skoler i Israel verken fører til effektivitet eller rettferdighet, og foreslår på den bakgrunn et helt nytt finansieringssystem. Formålet er å utforme et finansieringssystem som både tar hensyn til rettferdig fordeling av ressurser og sikrer effektivitet. 
 
Det er store forskjeller mellom Israel og Norge på mange områder, både når det gjelder skolesystem og samfunnet for øvrig. Likevel er forslaget til nytt finansieringssystem interessant ettersom det på flere punkter er innovativt. Forslaget er også relevant fordi systemet skiller seg på avgjørende punkter fra det norske finansieringssystemet, særlig når det gjelder hvordan selve kriteriene for tildeling av ressurser er definert.

Finansieringssystemet for skolen er et kjernevirkemiddel for enhver utdanningsmyndighet. Ettersom kriteriene for tildeling av ressurser (også) kan være virksomme på skolenivå, kan finansieringssystemet være et effektivt virkemiddel for reformimplementering og for å oppnå varige endringer i skolesektoren.
 

Paradoks for finansiering av skoler


Tildelingskriterier som fordeler ressurser mellom skoler (kommuner) etter antall elever, men uten å kompensere for forskjeller i elevenes sosioøkonomiske bakgrunn, kan forsterke allerede eksisterende resultatforskjeller mellom skolene. Det skyldes at skoler med overvekt av elever med et svakt skolefaglig utgangspunkt kan ha langt større ressursbehov enn andre skoler. Hvis finansieringssystemet ikke kompenserer for ulikt utgangspunkt, kan resultatforskjellene mellom skolene forsterkes gjennom utdanningsløpet.
 
Ettersom det er en sterk sammenheng mellom elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og skolefaglige prestasjoner, kompenserer derfor mange finansieringssystemer forskjellene mellom skoler (kommuner) i elevenes sosioøkonomiske bakgrunn. Slike tildelingskriterier beskrives ofte som behovsbaserte fordi skoler som har mange elever med lav sosioøkonomisk bakgrunn tilføres ekstra ressurser.
 
Behovsbaserte tildelingskriterier kan skape svært uheldige insentiver for skoler og kommuner. Dersom finansieringssystemet utelukkende legger behovsbaserte tildelingskriterier til grunn for fordelingen av ressurser, vil bevilgningsnivået videreføres uavhengig av om skolene bidrar til bedre elevprestasjoner. Slike tildelingskriterier inneholder ikke noen insentiver for å bidra til forbedring av elevprestasjonene. I visse tilfeller kan slike systemer skape insentiver til ikke å bidra til forbedringer dersom ressursnivået videreføres eller styrkes. Disse ekstra ressursene kan for eksempel tas ut som bedre arbeidsvilkår via høyere lærertetthet eller høyere lønn, eller skoleeierne kan overføre ressursene til andre sektorer som de har ansvaret for.
 
På den andre siden kan finansieringssystemer som utelukkende er resultat- eller insentivbasert, føre til forverring av resultatforskjellene mellom skoler (kommuner) fordi tildelingskriteriene ikke kompenserer for forskjeller i utgangspunktet.
 
Forslaget fra forskerne om et nytt finansieringssystem for skolen består derfor både av behovsbaserte og resultatbaserte kriterier.
 

Rettferdig ressursfordeling

Basert på omfattende statistiske analyser av sammenhengene mellom elevprestasjoner og en lang rekke bakgrunnsvariabler foreslår forskerne følgende behovsbaserte tildelingskriterier: foreldrenes utdanningsnivå, antall søsken, innvandrerstatus, innvandrerstatus fra utviklingsland og den sosioøkonomiske sammensetningen i nærområdet til skolen. Disse bakgrunnsvariablene velges fordi de har en sterk sammenheng med forskjellene i prestasjoner mellom israelske elever.
 
Basert på de samme statistiske analysene foreslår forskerne vektinger av tildelingskriteriene etter hvor sterk sammenhengen er mellom variabelen og elevprestasjoner. Vektingen justeres likevel noe etter ulike policyvurderinger og tilleggsinformasjon om den relative betydningen av bakgrunnsvariablene. For eksempel tilføres skoler med mange elever som har foreldre med lavt utdanningsnivå, ekstra ressurser fordi en antar at slike skoler har større ressursbehov enn andre skoler.
 

Tar hensyn til kommunenes faktiske ressursbruk

Tildelingskriteriene i finansieringssystemet i Norge tar derimot ikke hensyn til forskjeller i elevenes sosioøkonomiske bakgrunn. Det skyldes at tildelingskriteriene er konstruert etter en annen logikk. Det norske finansieringssystemet tar i stedet utgangspunkt i bakgrunnsvariabler som forklarer forskjeller i kommunenes faktiske ressursbruk.
 
I dagens inntektssystem (rammetilskuddet) tas det hensyn til ulikheter i kommunens kostnader (utgiftsutjevning) og skatteinntekter (inntektsutjevning) som er strukturelle eller objektive, dvs. som skyldes forhold som kommunene i liten grad kan påvirke selv. Inntektssystemet består også av enkelte regionalpolitiske tilskudd. Utgiftsutjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold som skaper forskjeller i utgiftsbehovet mellom kommuner og dermed bidra til et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet.
 
Statistiske analyser avdekker hvilke bakgrunnsfaktorer som forklarer forskjeller i den faktiske kommunale ressursbruken og dette brukes deretter som grunnlag for vektingen av kriteriene i inntektssystemet (kostnadsnøklene). Vektingen er i hovedsak gjort ut fra hvor mye av variasjonen i kommunale utgifter de ulike kriteriene forklarer. Delkostnadsnøkkelen for grunnskolen inneholder kriterier som tar hensyn til antall elever, bosettingsmønster, kommunestørrelse og antall innvandrere fra land utenfor Skandinavia ettersom dette forklarer mye av variasjonen i kommunal ressursbruk.
 
NOU 2005: 18 Fordeling, forbedring og forenkling. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner anbefalte at forskjellige sosiale kriterier ikke inkluderes i delkostnadsnøkkelen for grunnskolen fordi kommunenes ressursbruk ikke påvirkes av disse kriteriene. Unntaket var at kommunale utgifter til særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsundervisning i stor grad forklares med antall 1. generasjonsinnvandrere i skolepliktig alder fra land utenfor Skandinavia. Kommunal- og regionaldepartementet har på den bakgrunn senere innført kriterier som fanger opp andel elever med minoritetsspråklig bakgrunn i delkostnadsnøkkelen for grunnskolen[1].
 
Samtidig har utdanningsforskningen entydig dokumentert at elevenes sosioøkonomiske bakgrunn har svært stor forklaringskraft for forskjeller i faglige elevprestasjoner, også for norske elever. Det er videre mye som tyder på at skoler med mange elever som har lav sosioøkonomisk bakgrunn, har betydelige større kostnadsulemper enn andre skoler. Siden det norske systemet ikke er basert på faktorer som forklarer forskjeller i elevprestasjoner (men ressursbruk) fanges ikke elevenes sosioøkonomiske bakgrunn opp.
 

Effektivitet i grunnopplæringen – resultatbaserte tildelingskriterier

Den resultatbaserte komponenten i forskernes forslag til nytt finansieringssystem tar utgangspunkt i kriteriet Improvement in Educational Achievement Distribution (IEAD). Formålet med kriteriet er at ressursfordelingen skal ta hensyn til både endringer i gjennomsnittsnivået i faglige elevprestasjoner og prestasjonsgapet mellom faglig sterke og svake elever, dvs. fordelingen rundt gjennomsnittsnivået.
 
Basert på to matematiske formler (se appendiks 1 i artikkelen) definerer forskerne en forbedringskurve som viser en ønsket utviklingsbane for skoler. Deretter utvikler forskerne en insentivmekanisme som belønner skoler som beveger seg langs denne kurven. Dette innebærer blant annet at skolene blir belønnet ut fra forbedringer fra deres utgangspunkt, uavhengig av prestasjonene til resten av skolene. På bakgrunn av empiriske studier av skoleforbedringer vektes de behovsbaserte tildelingskriteriene til 80 prosent og den resultatbaserte komponenten med 20 prosent av den totale ressurstildelingen til skolene.
 

Det norske systemet mangler insentiver for resultatforbedring

Det norske finansieringssystemet inneholder derimot ikke insentiver for resultatforbedring utover den potensielle effektivitetsgevinsten som ligger i at kommunenes beholder sitt bevilgningsnivå dersom de oppnår mer effektiv drift av skolen. For eksempel er fylkeskommunenes inntekter uavhengig av deres faktiske ressursbruk, resultater og kvalitet på opplæringstilbudet. Følgelig vil fylkeskommunene ikke få redusert rammetilskudd selv om gjennomføring i videregående opplæring er lav. Det skyldes at en viss andel frafall medfører lavere økonomiske kostnader for fylkeskommunene, samtidig som overføringene gjennom inntektssystemet ikke reduseres tilsvarende. Isolert sett vil fylkeskommunene faktisk få reduserte utgifter, jo lavere gjennomføringsgraden er. Videre er det staten eller kommunene som dekker utgifter til trygd eller sosialstønad hvis elevene er i videregående opplæring eller ikke er i arbeid. Dermed har fylkeskommunene heller ikke økonomiske insentiver til å øke gjennomføringen i videregående opplæring for å redusere utgiftene til andre relevante velferdssektorer.
 
 
 
Iris BenDavid-Hadar og Adrian Ziderman (2011): A New Model for Equitable and Efficient Resource Allocation to Schools: The Israeli case, Education Economics, 19:4, side 341-362
 
NOU 2005: 18 Fordeling, forbedring og forenkling. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner
 
John Hattie (2008): Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement, Routledge
 
 
 


[1] Prop. 124 S (2009-2010) Kommuneproposisjonen 2011, kap 16.