Historisk arkiv

7 Kapittel 7 Årsaker...

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

7 Kapittel 7 Årsaker til kommunale variasjonar

7.1 7.1 Innleiing

Hittil i denne rapporten har merksemda vore retta mot kartlegging av det kommunale og fylkeskommunale tenestetilbodet på fire ulike område. Det har vore lagt vekt på å synleggjere utviklinga i tenestetilboda, utviklinga i tilskottsomfanget og tilskottssatsane, dessutan kostnadene på dei ulike tenesteområda. Fordelinga av kostnadene mellom kommunar, brukarar og stat, med vekt på dei kommunale eigendelane, har også vore behandla. Dette kapitlet handlar om variasjonar mellom kommunane når det gjeld tenestetilbodet på dei tre områda opplæring for språklege minoritetar i grunnskolen, leirskoleopphald for grunnskoleelevar og verksemda i musikk- og kulturskolane. Er det trekk ved kommunane som kan medverke til å forklare innsatsen deira på desse felta? Speler kommuneøkonomien noka rolle, er det skilnader mellom kommunar med sosialistisk, respektive borgarleg politisk leiing, har inntekta til innbyggjarane i kommunen effekt eller speler sentralitet nokon rolle for tenestetilbodet?

I dette kapitlet blir det først det gitt ei generell oversikt over dei faktorane som ECON i sin analyse har nytta for å forklare variasjonar i det kommunale tenestetilbodet. 37Econ nyttar regresjonsanalyse, dvs. ein metode som sporar samvariasjon mellom variablar. Skal ein gå djupare inn i årsakene, må ein derfor gjennomføre andre og meir omfattande analysar. Ein kan også tenkje seg at andre faktorar enn dei som er presenterte her, kan verke inn på tenestetilbodet: organiseringa av opplæringa, den menneskelege faktoren osv. Deretter blir det gjort nærmare greie for kvart av tenesteområda.

7.2 7.2 Faktorar som kan forklare skilnader i tenestetilbodet mellom kommunane

Vi har sett at det er til dels stor variasjon i kommunane sine tilbod om opplæring for språklege minoritetar, om leirskoleopphald og om musikk- og kulturskolar. Det vi ønskjer å få svar på, er om det kan vere andre faktorar enn dei øyremerka tilskotta som påverkar aktivitetsnivået i kommunane. For eksempel kan ein tenkje seg at økonomiske, strukturelle og politiske faktorar kan ha slike verknader.

ECON har gjennomført statistiske analysar av korleis ulike forklaringsfaktorar verkar inn på dei tenestetilboda dei øyremerka tilskotta er retta inn mot 38Det er i utgangspunktet nytta data for alle kommunar i Noreg unnateke Oslo kommune, som er utelaten frå analysen på grunn av den unike rolla Oslo har som både kommune og fylkeskommune. Oslo er derfor ikkje samanliknbar med dei andre kommunane i Noreg.. I analysen er det kontrollert for mellom anna kommunane sine korrigerte frie inntekter (rammeoverføringar og skatteinntekter, korrigerte for skilnader i utgiftsbehov), befolkninga si inntekt, kommunestorleik, sentralitet og politisk samansetjing i kommunestyra.

7.2.1.1 Kommunale politiske prioriteringar

Kommunale politiske prioriteringar er avgjerande for omfanget av aktivitetane på mange område. Både direkte og indirekte kan kommunestyret ha innverknad på aktiviteten.

  • Opplæring for elevar med anna morsmål enn norsk og samisk skal vere styrt av forskrifta om tilskottsordninga. Det viser seg likevel at det blir gjort politiske avvegingar om ressursbruken i denne opplæringa. Dette kan mellom anna medføre ulik organisering av opplæringa.
  • Også aktiviteten ved musikk- og kulturskolane er avhengig av politiske avvegingar og prioriteringar. Sjølv om kommunane er pålagde å ha eit tilbod, har dei stor innverknad på utforminga av tilbodet. Politikarane fastset foreldrebetalinga – og med dette også den delen som blir dekt av kommunekassa – og dei har eigar- og driftsansvar for skolane.
  • Når det gjeld opphald på leirskole, godkjenner kommunestyret talet på klassar som dei sjølve skal dekkje ein viss del av utgiftene til, og dei fastset kor stor del av utgiftene dei skal dekkje. Ved å fastsetje den kommunale finansieringsdelen bestemmer dei implisitt eigenfinansieringa frå elevane si side.

ECON undersøkjer om det er nokon samanheng mellom kor stor del det er av sosialistar (Ap, SV, NKP, RV) i kommunestyret, og aktivitetsnivået på dei tre områda.

7.2.1.2 Kommunane sine inntekter

Dei politiske prioriteringane som verkar inn på det kommunale budsjettet, vil også bli sterkt påverka av kor romsleg kommunebudsjettet er. Dei kommunale budsjetta må gå i balanse; fastsetjinga av den kommunale finansieringa av eit tenestetilbod har dermed reelle prioriteringsmessige implikasjonar for andre kommunale ansvarsområde.

Elastisiteten i budsjettet er ikkje berre definert ut frå inntektssida. Øyremerka tilskott kan ikkje bli brukte til anna enn det dei er meinte for. ’Frie kommunale inntekter’ femner om dei to andre hovudinntektskjeldene i budsjettet: rammeoverføringar og skatteinntekter, men trass i namnet kan lokalpolitikarane ikkje disponere desse midlane heilt fritt. Kommunane har mange lovpålagde oppgåver, særleg innanfor skole og helse, som blir finansierte av dei frie inntektene. Samtidig er kommunane ulike med omsyn til storleik, busetjingsmønster, alderssamansetjing o.a., noko som gir til dels store skilnader i utgiftsbehova. Det er gjerne dyrare å utføre dei pålagde oppgåvene i små, desentraliserte kommunar enn i kommunar med større og tettare busett befolkning. Frie kommunale inntekter som er korrigerte for skilnader i utgiftsbehova kan derfor bli brukte som uttrykk for reelle, objektive inntektsskilnader mellom kommunane. 39Ved berekninga av dei frie inntektene, korrigerte for variasjonar i utgiftsbehovet, er det teke utgangspunkt i nivået for frie inntekter, vekta med ein kostnadsindeks. Kostnadsnøklane i inntektssystemet er valde som kostnadsindeks. Etter vektinga er nivået på dei frie inntektene, korrigerte for variasjonar i utgiftsbehovet, direkte samanliknbare med kommunane og fylkeskommunane sine frie inntekter. Kommunar med eit lågt berekna utgiftsbehov vil etter vekting få justert opp nivået på dei frie inntektene. For kommunar med eit relativt høgt utgiftsbehov vil nivået på dei frie inntektene bli justert ned. Dei frie inntektene inkluderer eigedomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

  • Det handlingsrom kommunane har i spørsmålet om omfanget av morsmålsopplæringa, er i prinsippet avgrensa til å bestemme om dei vil gi den undervisninga som er føresett av departementet, eller om dei vil gi meir (utan å få kompensasjon for det). Den kommunale økonomien blir ein sentral faktor sidan kommunane må dekkje ein eventuell ekstrainnsats sjølve.
  • Den kommunale finansieringa av leirskoletilbodet har prioriteringsmessige konsekvensar for andre tenestetilbod: dersom ein kommune vel å prioritere å sende klassar på leirskole, er det mindre pengar igjen til andre tiltak.
  • Politikarane må også for musikk- og kulturskoletilbodet ta omsyn til dei økonomiske realitetane i dei kommunale budsjetta før dei fastset omfanget og innretninga av dette tilbodet.

Med utgangspunkt i dette har ECON undersøkt om det er nokon samanheng mellom tenestetilboda og kommunane sine korrigerte frie inntekter som mål på romsemda i budsjettet.

7.2.1.3 Befolkninga sine inntekter

For somme kommunale tenestetilbod er det vanleg at elevane og foreldra medverkar til finansieringa med ein eigendel. Dette gjeld ikkje opplæring for språklege minoritetar, men både for leirskoletilboda og tilboda innanfor musikk- og kulturskolane er det ein viss, og varierande, eigendel for elevane og foreldra. Det er derfor mogleg at ein kommune med ei befolkning med låge inntekter har større problem med å finansiere eigendelar enn kommunar der befolkninga er meir velståande. ECON har i sin analyse undersøkt om det er samanheng mellom inntektene i befolkninga og tilboda om musikk- og kulturskolar og om å bruke leirskolar.

7.2.1.4 Kommunestorleiken

Storleiken på befolkninga i ein kommune kan innverke på tenestetilbodet, fordi han kan ha verknad for kor effektivt eit tenestetilbod kan drivast. Dette gjeld spesielt dersom tenestetilbodet berre rettar seg til eiga befolkning. I tilfelle av kommunalt samarbeid vil det sannsynlegvis vere svakare samanheng mellom befolkningsstorleik og tenestetilbod. Også dette er nærmare undersøkt av ECON.

7.2.1.5 Sentraliteten

Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider eit mål på sentralitet, dvs. at kommunar blir klassifiserte etter nærleiken til byar og tettstader. Kommunar med høg sentralitetsfaktor vil gjerne ha eit større befolkningsgrunnlag og eit breiare spekter av tenester tilgjengelege innanfor eit lite område enn kommunar med lågare sentralitetsfaktor. Dette kan til dømes ha verknad for kor lett eller vanskeleg det er å skaffe faglærarar i morsmålsopplæringa. Ein kan også tenkje seg at aktiviteten i musikk- og kulturskolen skifter med endringar i sentraliteten. Kommunar med høg sentralitet vil gjerne ha breiare tilbod av aktivitetar som konkurrerer med musikk- og kulturskolen om merksemda til barn og unge.

7.3 7.3 Særskilt om dei ulike tenesteområda

7.3.1 7.3.1 Kommunale variasjonar i tenestetilbodet for opplæring for språklege minoritetar

Det er berre to av dei fire tilskottsordningane knytte til opplæring for språklege minoritetar som eignar seg godt for statistisk analyse: tilskottet til morsmålsopplæring og tilskottet til særskild norskopplæring. Kor stor del av elevane frå språklege minoritetar som får morsmålsopplæring, er eit mål på omfanget av det kommunale tenestetilbodet på dette området. Det same gjeld spørsmålet om kva del av elevane frå språklege minoritetar som får særskild norskopplæring.

Det er mogleg å tenkje seg visse særskilde faktorar som verkar inn på tilbodet om opplæring for elevar med anna morsmål enn norsk og samisk. Talet på minoritetsspråk i forhold til talet på minoritetselevar kan forklare variasjonar i tenestetilbodet mellom kommunar. Det er sannsynleg at ein kommune med fleire små grupper av språklege minoritetar kan ha større problem med å dekkje opplæringsbehovet enn kommunar med færre og større grupper. Vi reknar også med at talet på minoritetselevar i forhold til andre grunnskoleelevar kan ha innverknad på ressursbruken, fordi kommunar der minoritetselevane utgjer en liten del av elevmassen, lettare kan dekkje behova til minoritetselevane ved hjelp av eigne ressursar. Tabellen nedanfor viser resultata av analysen.

Tabell 7.1 Tilskott til opplæring for elevar med anna morsmål enn norsk og samisk

Forklaringsvariabel

Verknad på tenestetilbodet for

morsmålsopplæring

særskild norskopplæring

Talet på minoritetsspråk i forhold til talet på minoritetselevar

Påvist effekt: Dess fleire språk, dess lågare aktivitet.

Påvist effekt: Dess fleire språk, dess lågare aktivitet.

Talet på minoritetselevar i forhold til andre grunnskoleelevar

Påvist effekt: Dess fleire minoritets-elevar, dess lågare aktivitet.

Påvist effekt: Dess fleire minoritets-elevar, dess lågare aktivitet.

Korrigerte frie kommunale inntekter

Påvist effekt: Dess høgare inntekter, dess høgare aktivitet.

Ingen påvist effekt

Delen av sosialistar i kommunestyret

Påvist effekt: Dess fleire sosialistar, dess høgare aktivitet.

Ingen påvist effekt

Kjelde: ECON

Både talet på minoritetsspråk i kommunen og delen av minoritetselevar i forhold til alle elevar i grunnskolen har i følgje analysen til ECON stor effekt på omfanget av tenesta. Eit stort tal språk i forhold til talet på minoritetselevar tyder på små språkgrupper og dermed høgare utgifter. Når det alt er teke omsyn til storleiken på språkgruppene, kan ein stor del minoritetselevar i skolen representere eit press på undervisningsressursane i kommunen som slår ut i lågare opplæringsaktivitet samanlikna med kommunar der delen av minoritetselevar er mindre.

Kommunane sin sentralitet har i analysen til ECON ingen effekt på omfanget av dette tenestetilbodet. Det kan vere slik at kommunar som ligg sentralt, har lettare tilgang på faglærarar, medan mindre sentrale kommunar i større grad kan rettferdiggjere å nytte ufaglærte lærarar og såleis har eit billegare tenestetilbod. Desse to verknadene kan ha utlikna kvarandre i analysen.

Tabellen viser også at romsemda i dei kommunale budsjetta og den politiske situasjonen i kommunestyra slår ulikt ut for dei to tilskotta. For den særskilde norskopplæringa ser den kommunale økonomien og samansetjinga av kommunestyret ikkje ut til å ha innverknad på tenestetilbodet. For omfanget av morsmålsopplæringa derimot har romsemda i budsjetta og delen av sosialistar i kommunestyret ein viss verknad.

7.3.2 7.3.2 Kommunale variasjonar i tenestetilbodet for leirskoleopplæring for grunnskoleelevar

Omfanget av leirskoleopphald for elevar i ein kommune kan uttrykkjast som den delen av alle klassar i grunnskolen som dreg på leirskole per år. Dette er eit mål som er direkte knytt til målsetjinga for tilskottsordninga 40Sjølv om tilskottsordninga dekkjer kostnader i vertskommunane for leirskolane og det er desse kommunane som har ekstrakostnader dersom statstilskottet ikkje dekkjer alle dei relevante utgiftene, vil ein analyse av aktiviteten på området vere retta mot heimkommunane. Det er to grunnar til dette. For det første er det ikkje noko som tyder på at tilbodet om leirskoleopphald set grenser for aktiviteten, sjølv om vertskommunane har ekstra kostnader knytte til tilbodet. For det andre har heimkommunane og også ofte foreldra for dei klassane som dreg på leirskole, kostnader knytte til leirskoleopphaldet, uavhengig av statstilskottet. Desse kostnadene kan verke inn på omfanget av leirskoleopphald..

I tillegg til å sjå på samanhengen mellom kor stor del av grunnskoleklassane som dreg på leirskole og dei generelle kjenneteikna ved kommunane som er presenterte tidlegare, ville derfor mål for standard på og avstand til leirskolen vore interessante storleikar å analysere. Det er mellom anna mogleg at enkelt og billeg tilgjenge til aktuelle leirskolar kan vere ein avgjerande faktor for dei kommunane som vurderer om dei skal sende klassar på leirskole, når økonomien er avgjerande. ECON har ikkje hatt datagrunnlag for å vurdere dette.

Som det også framgår av tidlegare kapittel, er det ikkje så store variasjonar mellom kommunane når det gjeld kor stor del av grunnskoleklassane som dreg på leirskole årleg. Det er større variasjon mellom kommunane når det gjeld val av standard på og avstand til leirskolen, viktigast er kanskje valet mellom bemanna og ubemanna leirskole.

ECON finn ingen kjenneteikn ved kommunane som kan forklare variasjonar i kor stor del av grunnskoleklassane som dreg på leirskole. Det kan derfor sjå ut til at den kommunale økonomien ikkje har nokon verknad for deltakinga. Den mest sannsynlege tolkinga av dette er at kommunane sender klassar på leirskole uavhengig av kommuneøkonomien, men ein kan likevel ikkje sjå bort frå at det er samanheng mellom kommuneøkonomien og valet av standard på og avstand til leirskolen.

7.3.3 7.3.3 Kommunale variasjonar i tenestetilbodet ved musikk- og kulturskolane

Omfanget av aktiviteten ved musikk- og kulturskolane kan målast som forholdet mellom talet på timar med rett til tilskott som er underviste for kommunen sine innbyggjarar ved musikk- og kulturskolen på den eine sida, og befolkninga i kommunen på den andre sida, dvs. undervisningstimar per innbyggjar 41Årsaka til at aktiviteten blir målt per innbyggjar og ikkje per grunnskoleelev er at musikk- og kulturskolane blir nytta av fleire enn elevane i grunnskolen. Ein kunne også måle aktiviteten som undervisningstimar per grunnskoleelev. ECON har analysert begge alternativ og fått eins resultat..

Sjølv om det ikkje berre er grunnskoleelevar som får undervisning i musikk- og kulturskolane, er desse elevane den viktigaste målgruppa for denne typen opplæring. Ein kan derfor tenkje seg at kommunar som har ein relativt stor del av befolkninga i grunnskolealder, også vil ha større aktivitet i musikk- og kulturskolen enn kommunar der delen av grunnskoleelevar i befolkninga er lågare.

Ein kan også tenkje seg at aktiviteten ved dei kommunale musikk- og kulturskolane kan vere påverka av omfanget av andre tilbod til barn og unge. I kommunar der aktivitetstilbodet generelt er sparsamt, kan ein tenkje seg at oppslutninga kring musikk- og kulturskolen er større enn i kommunar med eit større aktivitetstilbod. SSB sitt mål på sentralitet, dvs. klassifikasjon av kommunar etter nærheten til byar og tettstader, blir i den analysen som er gjord, brukt som mål på tilgangen på andre tilbod til barn og unge.

Tabell 7.3 Tilskott til kommunale kultur- og musikkskolar

Forklaringsvariabel

Verknad for tenestetilbodet

Tal på grunnskoleelevar per 1000 innbyggjarar

Påvist effekt: Dess fleire elevar, dess større aktivitet.

Korrigerte frie kommunale inntekter

Påvist effekt: Dess høgare inntekter, dess større aktivitet

Inntekter i befolkninga

Påvist effekt: Dess rikare befolkning, dess større aktivitet

Sentralitet (tilgang på andre tilbod for barn og unge)

Påvist effekt: Dess meir sentralt kommunen ligg, dess mindre aktivitet.

Kjelde: ECON

Tabellen viser at den delen grunnskoleelevane utgjer av befolkninga, har verknad for aktiviteten, noko som tyder på at det knytt stordriftsfordelar til drifta. ECON finn også verknader av storleiken på dei frie inntektene: rike kommunar har høgare aktivitet enn kommunar med lågare frie inntekter. Også inntektene i befolkninga har ein viss effekt på aktivitetsnivået i musikk- og kulturskolane: dess rikare befolkning, dess høgare er aktiviteten. Dette kan ha samanheng med at meir velståande foreldre lettare kan betale den nødvendige eigendelen.

I analysen til ECON har også sentraliteten innverknad på aktiviteten i musikk- og kulturskolane. Dess nærmare byar og tettstader, dess lågare er aktiviteten ved musikk- og kulturskolane. Dette heng sannsynlegvis saman med at dess meir sentralt ein kommune ligg, dess fleire alternative tilbod til musikk- og kulturskolane finst det.

Samansetjinga av kommunestyret har ingen effekt på aktiviteten i dei kommunale musikk- og kulturskolane. Sidan storleiken på dei frie inntektene har innverknad på omfanget, kan det tyde på at aktiviteten er ei sak for politiske prioriteringar, men at den politiske skiljelinja ikkje kryssar den tradisjonelle høgre-venstre-aksen.

I tillegg til å undersøkje samanhengar mellom aktiviteten ved musikk- og kulturskolane og ulike eigenskapar ved kommunane, kan ein analysere variasjonar i kommunane sine eigendelar til musikk- og kulturskolar i forhold til variasjonar i eigenskapar ved kommunane. Dei kommunale eigenskapane ein snakkar om her er dei same som tidlegare: kommunane sin korrigerte frie inntekter, befolkninga si inntekt, kommunestorleik, sentralitet og politisk samansetnad i kommunestyra.

Sidan regelverket set eit maksimumsbeløp for foreldrebetalinga, vil ein gå ut frå at ein auke i utgiftene per elev vil gi auke i den kommunale eigenbetalinga per elev. Dette viser også analysen til ECON.

Den kommunale eigendelen per elev i musikk- og kulturskolen varierer også med kommunane sine korrigerte frie inntekter; dess rikare ein kommune er, dess høgare er den kommunale eigendelen per elev i musikk- og kulturskolen. Dette er i samsvar med resultatet ovanfor, der ein finn at aktiviteten i musikk- og kulturskolen per innbyggjar er større i rikare kommunar.

Det er også samanheng mellom både den kommunale eigendelen per elev i musikk- og kulturskolen og sentraliteten og befolkningsstorleiken, men desse resultata er ikkje så enkle å forklare. Dess høgare sentraliseringsgrad, dess høgare kommunal eigenbetaling per elev, og dess lågare befolkningsstorleik, dess høgare kommunal eigenbetaling.

7.3.4 7.3.5 Kommunale variasjonar i opplæringsverksemda innanfor kriminalomsorga

Tilskottet til opplæring innanfor kriminalomsorga er meint å skulle finansiere dei fylkeskommunale utgiftene til tilbodet fullt ut. Det er derfor ikkje knytt eigendelar til ordninga. Dette inneber at spørsmålet om eigendel, som er ein sentral del av analysen av dei andre ordningane, fell bort. Dei fylkeskommunale kostnadene med ordninga vil derfor i utgangspunktet svare til løyvingane frå staten.

I kapittel 5 ser ein at det er stor spreiing i kostnadene per heildagselev mellom dei ulike institusjonane som får tilskott. ECON har undersøkt om det er mogleg å finne nokon systematikk i forskjellane, til dømes om det er stordriftsfordelar, utan å lykkast.