4 Bostedsregistrering av studenter

Forskrift om folkeregistrering sier at enslige studenter som hovedregel skal stå registrert i den kommunen de bodde i før de begynte på studiene. For studenter som er gift/registrert partner og/eller har barn, gjelder ikke særregelen for studenter. De blir derfor registrert der de har sitt felles hjem med ektefellen/den registrerte partneren eller barnet, enten dette er i den tidligere oppholdskommunen eller i studiekommunen. Se ellers omtale under kap. 2.9.

I mandatet står det at arbeidsgruppa skal vurdere hvilke konsekvenser en eventuell oppheving av denne paragrafen vil få for ansvarsfordelingen for studentenes velferdstilbud. Det ligger ikke i vårt mandat å vurdere alle sidene ved en forskriftsendring, for eksempel endringer i kommuneøkonomien, heller ikke å anbefale eller fraråde en forskriftsendring. Vi har derfor konsentrert oss om å beskrive ulike sider ved dagens ordning, og å drøfte hvilke konsekvenser det kan få å oppheve "studentparagrafen" eller å gjøre andre endringer i forskriften.

Mulighetene for politisk deltakelse og innflytelse er ikke omtalt som et velferdsområde i arbeidsgruppas mandat, men det en demokratisk rettighet som skal omfatte alle innbyggerne i landet. Valgdeltakelse og politisk virksomhet gir også innflytelse og medbestemmelse når det gjelder tilrettelegging og kvalitet på de ulike velferdsområdene. Arbeidsgruppa har vært opptatt av studentenes demokratiske rettigheter og mulighetene for politisk deltakelse, og har derfor valgt å tillegge dette momentet stor vekt i dette kapittelet.

4.1 Skattedirektoratets høringsnotat av 1996

Høsten 1996 sendte Skattedirektoratet ut et høringsnotat der de foreslo at folkeregisterforskriften §2 nr 5 skulle endres slik at det ikke gjaldt noen særregel for myndige studenter. Disse ville derfor bli registrert etter de alminnelige reglene, enten i den tidligere oppholdskommunen eller i studiekommunen, alt etter hvordan reglene om overveiende døgnhvile, pendling til foreldrehjem, rangering av selvstendig/uselvstendig bolig, registrering i felles hjem med ektefelle/registrert partner og/eller barn, slår ut i det enkelte tilfellet. Endringsforslaget var begrunnet med at bostedsregistrering og faktisk oppholdssted bør være sammenfallende. Eventuelle avvik burde etter direktoratets syn ha tungtveiende grunner.

Høringsuttalelsene avdekket en rekke problemstillinger ved en eventuell omlegging som ikke framgikk av høringsnotatet fra Skattedirektoratet. Mange av høringsuttalelsene tok for seg problematikken omkring kommuneøkonomi og endringer i forutsetningene for rammetilskudd til kommunene, sentraliseringseffekter gjennom studentenes reduserte tilknytning til hjemkommune og større fare for permanent fraflytting.

Fra utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene kom det følgende synspunkter:

• studentene bør kunne velge hvor de vil være bostedsregistrert

• studenter bør registreringsmessig behandles likt i Norge, Sverige og Danmark

• det er fordelaktig å kunne delta i det politiske liv og påvirke beslutningsprosessen i studiekommunen

• registrering i studiekommunen gir rett til de kommunale tilbud på lik linje med andre innbyggere, spesielt viktig med hensyn til helse- og sosialtilbud, ikke samsvar mellom behov og tilbud i dag

• positivt for forholdet mellom utdanningsinstitusjon og vertskommune at studentene registreres på oppholdsstedet

• forslaget får konsekvenser for retten til reisestipend fra Lånekassen, dette må ikke falle bort utilsiktet

• fare for at vertskommuner maksimerer sine inntekter og så søker å minimalisere utgiftene til studentvelferd i dag

• studentenes mobilitet har økt som følge av etableringen av Norgesnettet som muliggjør at en utdannelse tas på flere forskjellige læresteder

• ansvaret for studentvelferden vil bli splittet mellom stat og kommune

• ulikhet i studentenes velferdstilbud vil bli resultatet dersom vertskommunene får del i ansvaret for dette, noe som vil være i strid med formålet bak den nye studentsamskipnadsloven

• vanskeligere for studenter å få arbeid i studiekommunen, på grunn av tendensielt høyere arbeidsgiveravgift og større konkurranse om sommerjobber

• en endring forhindrer deltakelse i politisk virksomhet i hjemkommunen

• kan medføre overrepresentasjon av studenter i kommunestyrene i studiekommuner

Norsk studentunion var i utgangspunktet positive til forslaget, men mente det må åpnes for unntak for kortvarige studentopphold og for studenter som har politiske verv i hjemkommune eller -fylke. NSU la vekt på at studenter faller utenfor en del velferdsordninger i dag.

Statens lånekasse mente at de samfunnsmessige fordelene ved en forskriftsendring i stor grad vil oppveie ulempene ved at ikke reisestipendordningen kan opprettholdes. De viste likevel til at reisestipendet er et virkemiddel for å sikre alle unge like muligheter til utdanning, uavhengig av geografiske forhold. Lånekassen forutsatte også at en eventuell videreføring av ordningen med reisestipend måtte skje på en slik måte at hensynet til enkel saksbehandling kunne ivaretas.

Saken er nå tatt opp igjen til vurdering i Finansdepartementet, og det er ventet en avgjørelse høsten 2000.

4.2 Studenters muligheter for politisk deltakelse

Dagens folkeregisterforskrift legger indirekte begrensninger på studentenes muligheter for politisk deltakelse. Dette fordi valgloven legger folkeregisteret til grunn. Dette gjelder både mulighetene for å påvirke den politikken som føres i studiekommunen gjennom stemmeretten, og muligheten for å stille til valg ved kommune- og fylkestingsvalg. Det er i hovedregelen bare studenter som er gift, registret partner eller som har barn som kan være bostedsregistrert i studiekommunen, og dermed kan stemme og stille til valg i denne kommunen. Alle andre studenter kan stemme og stille til valg i den kommunen de var bosatt i før de ble studenter, for de flestes tilfelle vil dette være deres opprinnelige hjemkommuner.

På grunn av gode ordninger med forhåndsstemming, byr det ikke på store praktiske problemer å avlegge stemme i hjemkommunen og hjemfylket, selv med lange avstander. I studentmassen er det likevel forskjellige preferanser når det gjelder hvilken kommune de ønsker å avlegge stemme i. De studentene som føler seg knyttet til hjemkommunen, og har kjennskap til lokale saker og til de politikerne som stiller til valg, har med dagens ordning god anledning til å bruke de rettighetene som loven gir dem. De studentene som har lite kontakt med hjemkommunen og er mer opptatt av lokalpolitiske saker i studiekommunen, har i dag mindre utbytte av denne retten.

Når det gjelder muligheten for deltakelse i lokalpolitiske organer, er denne begrenset for svært mange studenter. De fleste studenter er med bakgrunn i dagens forskrift forhindret fra å delta i kommunale og fylkeskommunale politiske organer i den kommunen eller det fylket de studerer, selv de som måtte ønske en slik deltakelse. Og på grunn av geografiske avstander eller redusert kontakt med hjemkommunen, er det mange som har problemer med å delta i politiske fora også i hjemkommune og -fylke.

Denne situasjonen er ikke bare et problem for de studentene som blir rammet. Det er også et demokratisk problem at store innbyggergrupper i praksis er avskåret fra politisk innflytelse og deltakelse. Valgloven skal i utgangspunktet sikre alle norske borgere de samme rettighetene, men dagens forskrift fører til at intensjonen i valgloven ikke etterkommes. En oppheving av § 2 nr 5 i forskriften, vil kunne bidra til å bedre på dette forholdet for mange studenter.

For vertskommunene vil det ha stor betydning om en stor ny gruppe plutselig fikk stemmerett ved valgene. I noen små kommuner vil denne gruppen bli så stor at den kan endre den politiske sammensetningen i styrende organer. Dette vil igjen få innvirkning på den politikken som føres i kommunen, og det er grunn til å tro at de politiske partiene i en helt annen grad måtte ta hensyn til studentenes og utdanningsinstitusjonenes behov i sine politiske programmer. For de fleste av landets kommuner som vil "avgi" studenter ved en slik forskriftsendring, blir ikke de politiske resultatene så synlige.

En oppheving av § 2 nr 5 i forskriften ville medføre at de fleste studenter måtte melde flytting til studiekommunen eller en annen kommune de bor i mens de studerer. En slik endring vil være negativ for de studentene som fortsatt ønsker å engasjere seg politisk i hjemkommunen. Denne gruppen vil oppleve at de blir hindret i å bruke sine demokratiske rettigheter.

Innføringen av Norgesnettet i høgere utdanning, fører også til at studenter i større grad kan flytte mellom studiesteder i studietiden. En ren oppheving av "studentparagrafen" kan derfor medføre at studenter som flytter til et nytt studiested i løpet av sommeren, får stemmerett i en kommune som verken er hjemkommunen, studiekommunen eller en annen kommune de bor i ved valget, siden stemmeretten er knyttet til den kommunen de var registrert i per 31. mars samme år.

For å dekke opp disse problemene går det også an å tenke seg endringer i §2 nr. 5 som i større grad fanger opp disse hensynene, i stedet for å bare fjerne paragrafen. Det går også an å tenke seg et skille mellom folkeregister og manntall eller en form for valgfrihet ved registrering. Slike endringer kan derimot medføre store administrative konsekvenser eller andre uheldige virkninger. Blant annet er det mye som taler for at en i folkeregistersammenheng i størst mulig grad bør ha regler basert på objektive forhold, og vanskelig kan legge avgjørende vekt på den enkeltes preferanser om registreringssted. Valglovutvalget under Kommunal- og regionaldepartementet vil ventelig vurdere mulighetene for å skille folkeregister og manntall i sitt arbeid.

4.3 Konsekvenser av endringer for ansvarsfordelingen

Som det går fram av gjennomgangen av lovverket i kapittel 2, har studiekommunen i dag betydelig ansvar for velferdstilbudene for alle som oppholder seg i kommunen, uavhengig av hvilken kommune de er bostedsregistrerte i. Særlig på områdene kommunehelsetjeneste og sosiale tjenester går dette ansvaret klart fram av lovverket. Det finnes eksempler på at studenter ikke behandles individuelt og på lik linje med andre innbyggere når det gjelder tildeling av sosialhjelp. Det finnes også eksempler på at studenter fortsatt henvises til hjemkommunen, selv om det er oppholdskommunen som har ansvar i henhold til loven. En endring av folkeregisterforskriften vil sannsynligvis ikke endre stort på disse forholdene, da disse problemene ofte er forårsaket av at studentene behandles som gruppe, og at de ikke får den individuelle behandlingen de har krav på. Studentenes formelle rettigheter er i hovedsak godt ivaretatt i dagens lovverk, og en endring i forskriften vil derfor ikke ha noen stor betydning for ansvarsfordelingen mellom kommuner.

En endring av folkeregisterforskriften vil ikke gi noen store endringer i ansvarsfordelingen mellom kommune og samskipnad. Det går klart fram av de lovene som er omtalt i kapittel 2, at oppholdskommunene har et overordnet ansvar for de fleste velferdstilbudene for studenter. Av forarbeidene til samskipnadsloven går det også fram at samskipnadenes tilbud skal være et supplement til de ordinære tilbudene og at studentenes velferdsbehov primært skal kunne dekkes gjennom alminnelige samfunnsmessige løsninger. Velferdstilbudene gjennom samskipnadene er innrettet spesielt mot studentgruppen og er utdanningspolitiske virkemidler. En endring av folkeregisterforskriften der studentene blir registrert i studiekommunen, vil heller ikke endre dette forholdet.

En forskriftsendring som gjør at studentene kan stemme i studiekommunen vil sannsynligvis gi en indirekte styrking av kommunenes ansvar for denne gruppen. I mange studiekommuner blir denne gruppen en relativt stor velgergruppe. De politiske partiene vil måtte ta hensyn til denne gruppen i sin politikk, og studentene som gruppe kan være i stand til å endre sammensetningen av politiske fora. Dette kunne få betydning for det studentvelferdsområdet der lovverket ikke definerer klare rettigheter, nemlig tomtespørsmålet og tilretteleggingen for boliger og barnehager.

Når det gjelder fylkeskommunale ansvar som sykehustjenester og delvis psykisk helsevern, vil ikke en endring av folkeregisterforskriften få noen betydning for sykehusenes ansvar for studentene. Etter innføringen av lov om pasientrettigheter vil studenter kunne velge fritt hvilket sykehus de vil behandles på, uavhengig av hvor de er registrert.

4.4 Funksjonshemmede studenter

Det er sannsynligvis denne gruppen studenter som vil ha flest fordeler av å kunne melde flytting til studiekommunen, da mange av dem har et større behov for ulike velferdsordninger enn resten av studentgruppen. Selv om det etter loven er studiekommunen som har ansvaret for hjemme- og pleietjenestene, blir finansieringen i noen tilfeller et forhandlingsspørsmål mellom studiekommunen og hjemkommunen på grunn av omfanget og de kostnadene som er knyttet til enkelte studenter. Denne saksbehandlingen kan også ta så lang tid at dette skaper problemer for studentene. Dette kan vanskeliggjøre både oppstarten og gjennomføringen av studiet for sterkt pleietrengende studenter. I en situasjon der studentene som hovedregel ble registrert i studiekommunen, ville det være vanskeligere for studiekommunen å be studentenes tidligere hjemkommune betale for slike pleietjenester.

Også når det gjelder TT-tjenester, som fylkeskommunene har ansvar for i dag, er det svært ulike ordninger, og flere fylker setter krav om at studentene skal være bosatt i oppholdsfylket for å kunne nytte deres transporttilbud. Denne studentgruppen ville derfor også i denne sammenhengen ha noen fordeler av å kunne melde flytting til studiekommunen/-fylket, da dette ville gi klarere rettigheter til slik spesialtransport.

Det er uklart hvordan "oppgavefordelingsutvalgets" forslag vil slå ut, om å oveføre ansvaret for spesialtransport fra fylkeskommunene til kommuene. Så lenge rettighetene til TT-transport ikke er nedfelt i lov, vil det ikke medføre noen store prinsippielle endringer for bevegelseshemmede studenter om denne tjenesten blir overført til kommunene. Omfanget og tilgangen til tilbudet vil fortsatt være avhengig av lokal prioritering, bare på et annet politisk nivå. Også ved en slik endring av ordningen, vil en tro at bevegelseshemmede studenter ville ha fordeler av å bli registrert i studiekommunen.

4.5 Konsekvenser for kommuneøkonomien

En endring av folkeregisterforskriften vil få store konsekvenser for kommuneøkonomien i en del kommuner. Det ligger utenfor denne arbeidsgruppens mandat å vurdere konsekvensene for kommunenes rammetilskudd, men det er klart at de økonomiske forholdene har betydning for i hvilken grad vertskommunene er i stand til å dekke alle velferdsoppgavene overfor studentgruppen. Dette argumentet blir særlig brukt på det området som er minst omtalt i lovverket, nemlig kommunenes tilrettelegging av tomter til boliger og barnehager for studenter. Kommunene argumenterer med at de vil ha de statlige tilskuddene og skatteinntektene fra studentene, hvis de skal kunne prioritere flere velferdstiltak for denne gruppen. Flere vertskommuner mener det er urettferdig at hjemkommunene skal få disse inntektene selv om studentene ikke bor der.

I Kommunaldepartementets høringsuttalelse til Skattedirektoratets forslag, viste de at det ikke var noe entydig bilde at kommuner som mister studenter taper tilskudd, mens vertskommunene får økt tilskudd. De delte kommunene inn i fire grupper:

Gruppe A: Minsteinntekstkommuner med utflytting

Gruppe B: Minsteinntekstkommuner med tilflytting

Gruppe C: Kommuner uten inntektsutjevnende tilskudd med utflytting

Gruppe D: Kommuner uten inntektsutjevnende tilskudd med tilflytting

Gruppene A og D vil få inntektstap ved en slik forskriftsendring, og gruppene B og C ville få inntektsvekst. Dette på grunn av endret alderssammensetning i kommunene og endringer i de inntektsutjevnende tilskuddene. Kommunenes sentralforbund laget en beregning for alle landets kommuner i mai 1999. Denne viste til dels store forskjeller mellom studiekommunene, der Oslo kommune ville tape mest på en slik omlegging av forskriften, mens en liten studiekommune som Volda ville komme godt ut.