Kapittel 4 Styring av utdanningssektoren

De utfordringer for utdanningssektoren som er omtalt i foregående kapittel, danner en viktig referanse for fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen. Endringer i utdanningsadministrasjonens oppgaver og organisering henger også nøye sammen med hvilke prinsipper for styring som legges til grunn. Styringsformer og styringsprinsipper innen statsforvaltningen, overfor kommunesektoren og innen utdanningssektoren har flere ganger det siste tiåret vært opp til diskusjon. I det følgende gis det en skjematisk framstilling av gjeldende styringsprinsipper og de problemstillinger som reises i denne forbindelse, med særlig vekt på forholdet mellom staten og kommunesektoren og den betydning dette styringsforholdet har for styringssystemet innen utdanningssektoren. Det vises ellers til Statskonsults notat inntatt som vedlegg 5: En kartlegging av KUFs styring av utdanningssektoren.

4.1 Mål- og resultatstyring i statsforvaltningen

Mål- og resultatstyring ble innført som overordnet styringsprinsipp i statsforvaltningen i 1987. Kjennetegnet ved denne styringsformen er at overordnet nivå (departementene) setter mål og resultatkrav, mens tjenesteyterne på lavere nivå har frihet til selv å beslutte hvordan resultatene kan oppnås. I sin tur skal underordnet nivå rapportere oppover hvilke resultater som er oppnådd. I dag er det i hovedsak økonomireglementet for staten som bestemmer det nærmere innholdet og forplikter statlige virksomheter på et mål- og resultatorientert styringssystem. Med bakgrunn i målstyringsprinsippet er det innen statsforvaltningen de siste 10-15 år foretatt lempninger i det statlige budsjettsystemet, noe som bl.a. har gitt virksomhetene økte fullmakter og frihetsgrader med hensyn til disponeringen av innsatsfaktorene (budsjetter, personell mv.).

Det er en generell erfaring at mål- og resultatstyring som styringsform blir praktisert til dels svært ulikt innen de ulike delene av statsforvaltningen, bl.a. fordi styringsformen nødvendigvis må tilpasse seg de ulike sektorene, som har stor variasjonsbredde med hensyn til oppgaver, tjenester og produkter. Det finnes forholdsvis få eksempler på at virksomheter styres etter presise og konkrete resultatkrav, eller resultatindikatorer, som gir en god og dekkende beskrivelse av virksomhetens faktiske resultater. Slike indikatorer kan være lite til stede, eller de kan være mangelfulle ved for eksempel bare å beskrive visse sider ved en virksomhets resultater. En annen erfaring synes å være at mål- og resultatstyring overfor statlige virksomheter i noen grad kan ha ført til økt detaljstyring av underliggende nivåer. Slik detaljstyring skjer ved at overordnet nivå setter svært detaljerte mål, eller resultatkrav. Ofte kan også slike krav blandes med krav om å legge til grunn bestemte virkemidler eller arbeidsmåter, eller å gjennomføre bestemte tiltak og aktiviteter.

I en viss forstand kan vi si at overgangen til en mål- og resultatorientert styring har hatt som effekt at den tradisjonelle regelstyringen har forandret seg, ikke at den har erstattet regelstyringen. I styringen blir mål for virksomheten nå mer eksplisitt uttalt og understreket enn tidligere, og det legges i mindre grad vekt på å regulere løsninger og virkemidler. På enkelte områder kan samtidig regelstyringen de siste årene sies å ha hatt en viss renessanse, med bakgrunn i økt fristilling og bruk av markedsmekanismer i offentlig sektor. Regelstyring kommer i disse tilfeller til erstatning for den generelle instruksjonsmyndigheten virksomhetene tidligere var underlagt, eller den innføres som ledd i regulering av et marked hvor offentlige instanser skal konkurrere med andre tilbydere.

4.2 Statlig styring av kommunesektoren

4.2.1 Styringsprinsipper

Statlig styring av kommunesektoren, og forholdet til det kommunale selvstyret, har vært drøftet i ulike offentlige utredninger/stortingsdokumenter gjennom 1990-tallet, jf. bl.a. St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane. Senest har problemstillingen vært drøftet i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune og i den påfølgende St.meld. nr. 31 (2000-01) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling.

I St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane ble det lagt til grunn at styringen av kommunesektoren skulle skje med grunnlag i et målstyringsperspektiv. Staten skulle styre ved å sette rammer for den kommunale virksomheten, med oppmerksomhet mot resultater, i mindre grad mot anvendelse av ressurser og organisering. I meldingen ble samtidig understreket at det skulle være en gjensidighet i relasjonen mellom staten og kommunesektoren, karakterisert ved dialog og samspill.

Selv om rammestyring over lengre tid har vært et viktig styringsprinsipp i forholdet mellom staten og kommunesektoren, konkluderes det i St.meld. nr. 31 (2000-2001) med at detaljstyringen av kommunesektoren likevel har økt. Regelverk, øremerkede tilskudd, plan- og rapporteringskrav mv. er blitt benyttet i stadig økende grad. I St.meld. nr. 31 heter det bl.a. (side 23):

Styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren blir gjerne karakterisert gjennom tre perspektiver på styring. I hierarkiperspektivet står staten i et overordnet forhold til kommunesektoren. Kommunesektoren forvalter "avledet statsmakt" og blir rene forvaltere av statlig politikk. Partnerskapsperspektivet innebærer at staten og kommunesektoren har et delt ansvar, ved at de ivaretar ulike sider ved oppgaveløsningen. Det skal her være et balansert forhold, preget av gjensidighet og likeverd i relasjonen. Det siste perspektivet, som omfatter et løst koblet system med stor kommunal autonomi innebærer at kommunesektoren har stor handlefrihet og i stor grad selv definerer både mål og virkemidler. De tre perspektivene representerer ulike sider av virkeligheten, og alle karakteriserer faktiske sider ved styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren.

I St.meld. nr. 31 understrekes at partnerskapsperspektivet bør karakterisere styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren. Dette perspektivet er en videreføring og ytterligere understreking av den samspillmodellen som ble understreket i St.meld. nr. 23 (1992-93). Det er hensynet til det lokale selvstyret, hensynet til innbyggerne som brukere og hensynet til nasjonale mål som må avgjøre ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Disse verdiene kan imidlertid trekke i ulike retninger, og til en viss grad stå i motstrid til hverandre. I forhold til ansvars- og oppgavefordelingen må verdiene veies mot hverandre.

Det kommunale selvstyret grunngis tradisjonelt ut fra verdiene frihet, deltakelse og effektivitet. Kommunalt selvstyre er en verdi i seg selv, ved at den enkelte borger gis innflytelse og mulighet til å påvirke egen hverdag. Lokalt selvstyre og lokal beslutningsmyndighet er samtidig viktig for å sikre at ressursene utnyttes effektivt, og for at kommunesektoren selv tar ansvar for kvaliteten, omfanget og utviklingen av sitt tjenestetilbud. Utover kvaliteten på tjenestene, er hensynet til innbyggerne, dvs. brukerne, ofte relatert til to forhold: hensynet til tilgjengelighet og hensynet til sammenhengende tjenester. Den enkelte bruker legger neppe avgjørende vekt på om en offentlig tjeneste er statlig, fylkeskommunal eller kommunal. Det vesentlige er om det gis et helhetlig og sammenhengende tilbud, med god kvalitet og tilgjengelighet. Nasjonale mål er knyttet til ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig fordeling av goder mellom individer, samfunnsgrupper og geografiske områder, nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og en bærekraftig utvikling, samordning og effektivitet i forvaltningen og hensynet til minoriteter.

Kommuner og fylkeskommuner lever etter dette i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Relasjonen mellom staten og kommunesektoren må i dette spenningsfeltet utformes slik at det tas hensyn til statens behov for å styre kommunesektoren, samtidig som det kommunale selvstyret respekteres.

4.2.2 Styringsvirkemidler

Det er vanlig å skille mellom tre hovedgrupper av styringsvirkemidler som staten benytter overfor kommunesektoren:

• Lovbaserte virkemidler, som omfatter bl.a. rettighetslovgivning, standardkrav, klageordninger, innsigelse, kontroll- og tilsynsordninger.
• Økonomiske virkemidler, som i første rekke omfatter rammetilskudd og øremerkede tilskudd, men også låneordninger og avgifter.
• Andre virkemidler, som bl.a. omfatter plankrav, handlingsplaner og informasjonstiltak for å påvirke den kommunale virksomhet, f.eks. gjennom rundskriv, veiledningsmateriell og kurs/konferanser.

I St.meld. nr. 31 framholdes at sterk statlig styring, dvs. bruk av "tunge" styringsvirkemidler, i første rekke ved detaljerte regler og/eller øremerkede tilskudd, ikke nødvendigvis har gitt et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Selv om hensikten med det enkelte virkemiddel er god, vil de samlede virkningene ofte være uheldige, og har heller ikke uten videre vært nødvendig av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet. Den sterke (detalj)styringen har samtidig svekket mulighetene til lokale løsninger tilpasset det enkelte lokalsamfunn og innbyggernes behov og prioriteringer, og for en effektiv oppgaveløsning. I meldingen understrekes derfor nødvendigheten av å foreta en vesentlig reduksjon av detaljstyrende virkemidler. Fordi forholdet mellom staten og kommunesektoren skal være preget av partnerskap bygd på gjensidig tillit og respekt, må det parallelt utvikles nye styringsformer, basert på veiledning og dialog. Det erkjennes i meldingen at det på flere felter fortsatt vil være behov for å styre kommunesektoren gjennom tunge virkemidler, dvs. gjennom regler og øremerkede tilskudd, men bruken av slike virkemidler skal reduseres og må i tilfelle positivt begrunnes i tungtveiende nasjonale hensyn, så som et likeverdig tjenestetilbud, rettssikkerhet og en effektiv ressursbruk, og ha en tidsbegrenset karakter.

I St.meld. nr. 31 framholdes at det på enkelte områder kan være nødvendig å etablere minstestandarder for nivået på tjenesteytingen, selv om dette kan ha negative sider. Det samme gjelder for etablering av individuelle rettigheter, som for eksempel retten til videregående opplæring. En konsekvens av rettighetsutviklingen kan være at individets behov i økende grad står i fokus, ikke fellesskapets. Deltakelse og solidarisk ansvar vil kunne bli svekket. Et individuelt tilpasset tjenestetilbud stiller derfor krav om at helhetshensyn, dvs. hensynet til kollektivet, ikke faller bort. Andre implikasjoner kan være at summen av de statlig definerte rettighetene og standardkravene overstiger de ressurser den enkelte kommune/fylkeskommune har tilgjengelig, at rettighetene og standardkravene begrenser kommunesektorens frihet i måten å løse oppgaver på, og at mulighetene til lokale prioriteringer svekkes. Et virkemiddel som individuell rettighetsfesting må derfor til enhver tid veies mot hensynet til det lokale selvstyret og effektiv oppgaveløsning.

4.2.3 Utviklingstrekk i kommunal sektor

Innenfor kommunesektoren mener arbeidsgruppen det i dag er utviklingstrekk som påvirker rammevilkårene for skolenivået. I sentraladministrasjonen i mange kommuner og fylkeskommuner gjennomføres organisasjonsmessige endringer både på ledernivå og i de tjenesteutførende leddene. Dessuten er det en klar tendens i retning økt delegering til skolenivå. I sum mener arbeidsgruppen endringene vil kunne å føre til at mange skoler får et økt ansvar for både faglige, økonomiske og administrative oppgaver.

Kommuneloven legger til rette for at kommunesektoren kan organisere virksomheten langt friere enn tidligere. Opplæringsloven forutsetter en tydelig og godt fungerende kommunal sektorledelse. Selv om dette formelt er på plass, er det i praksis i en del kommuner satt av relativt lite ressurser til sektorledelse av skole. Dette kan være et problem i forhold til ulike bestemmelser i opplæringsloven – ikke bare i forhold til § 13-1 som pålegger kommunen å ha skolefaglig kompetanse over skolenivå. Loven forutsetter kompetanse og kapasitet i kommuneledelsen på en rekke punkter. Det samme gjelder på områder som ikke er direkte lovregulert, som for eksempel anvendelse av statlige midler til kvalitetsutvikling.

Arbeidsgruppen mener at virkningen av økt delegasjon av myndighet til skolenivå vil kunne være at langt flere skoler enn tidligere vender seg direkte til staten, særlig til statens utdanningskontor, for å få veiledning om lovverk, forskrifter og regel- og avtaleverk. Selv om det fra statens side må legges til grunn at kommuner og fylkeskommuner oppfyller lovens bestemmelser, mener arbeidsgruppen at nevnte utviklingstrekk vil kunne bety at etterspørselen etter statlig veiledning vil øke.

4.3 Styringsprinsipper og styringssystemet i utdanningssektoren

4.3.1 Styringsprinsipper

For utdanningssektoren er mål- og resultatstyring et retningsgivende styringsprinsipp, jf. bl.a. St.meld. nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring i utdanningssektoren. De generelle erfaringer som er gjort med hensyn til praktiseringen av målstyringsprinsippet i staten, og de problemstillinger som er reist omkring styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren, har i hovedsak relevans også på utdanningsfeltet. Det gjelder både for KUFs etatsstyring, bl.a. innen uh-sektoren, og for styringen av kommunesektoren innen grunnskole og videregående opplæring. Målene innen utdanningssektoren er ofte så sammensatte og mangfoldige at en god resultatvurdering er vanskelig å gjennomføre. Gode og dekkende resultatindikatorer er i liten grad utviklet, og her som på andre områder er det få muligheter til å ta i bruk sanksjonsmidler dersom det konstateres at oppstilte mål ikke oppfylles.

KUFs styring av utdanningssektoren omfatter statlige, kommunale, fylkeskommunale og private aktører. Styringsansvaret omfatter både etat og sektor. De mest sentrale styringsvirkemidlene KUF gjør bruk av (Statskonsult 1998:5) er lovbasert styring, finansiell styring, innholdsstyring (faglig styring gjennom læreplaner mv.), og tariffavtaler. Selv om målstyring skal innebære nedbygging av regler, eller mer presist: nedbygging av detaljerte eller detaljstyrende regler om hvordan oppgaver skal utføres og ressurser brukes, er slik styring fortsatt til stede på utdanningssektoren. Overfor kommunesektoren er den lov- og avtalebaserte styringen relativt omfattende og detaljert, selv om det har skjedd betydelige forenklinger her i løpet av 1990-tallet, bl.a. ved etableringen av én felles opplæringslov og revisjon/sanering av en rekke tariffavtaler i skoleverket. Antallet øremerkede tilskudd overfor kommunesektoren er på utdanningsfeltet redusert de siste ti år, men antallet er fortsatt relativt høyt, selv om tilskuddsordningene representerer et relativt beskjedent innslag som styringsvirkemiddel, sett i forhold til kommunesektorens samlede ressursinnsats innen utdanningsfeltet.

Av betydning for KUFs framtidige styring av uh-sektoren, som for den statlige delen inngår som del av KUFs etatsstyring overfor underliggende institusjoner, er St.meld. nr. 27 (2000-2001) og Stortingets behandling av denne. Ved den Kvalitetsreform i høyere utdanning som er bestemt gjennomført, vil bl.a. institusjonene gis betydelig større fullmakter og økte frihetsgrader, jf. omtalen under pkt. 5.6. Virkningen av dette er bl.a. at KUFs etatsstyring innen uh-sektoren vil endres.

I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) Om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) sto en drøfting av styringsprinsipper og styringsvirkemidler sentralt, jf. Innst.O. nr. 70 (1997-1998). Her ble lagt til grunn at rettighetslovgivning og lovfestede, nasjonale standardkrav skulle være de viktigste styringsvirkemidlene for å oppnå målet om et likeverdig opplæringstilbud, uavhengig av geografi, økonomi, kjønn eller sosial tilhørighet. Gjennom individuelle rettigheter, nasjonalt fastsatte læreplaner, nasjonale krav til lærernes og skoleledernes kompetanse, nasjonale krav til ressursinnsats (for eksempel klassedelingstall), forsterkning av det statlige tilsynet og individuell klageadgang til staten, skulle likeverdig rett til opplæring sikres. Organiseringen av opplæringsvirksomheten skulle imidlertid i stor grad overlates til skoleeier. Innenfor de nasjonale rammene skulle det være rom for lokal tilpasning og pedagogisk frihet.

I Statskonsults notat om KUFs styring av utdanningssektoren (vedlegg 5), foretas en vurdering av innføringen av mål- og resultatstyring som styringsprinsipp innen utdanningssektoren. Statskonsult framholder her bl.a. at KUF synes å hatt for store ambisjoner med hensyn til gjennomføringen av et slikt styringssystem, og ikke i tilstrekkelig grad har tatt konsekvensen bl.a. av at resultatansvaret i et mål- og resultatorientert styringssystem ligger til oppgaveutførende instans, dvs. kommunesektoren og statlige utdanningsinstitusjoner.

4.3.2 Utvikling og implementering av styringsprinsippene

De styringsprinsipper som ble nedfelt i Ot.prp. nr. 46 (1997-98), er fortsatt gjeldende. Imidlertid er det etter arbeidsgruppens syn fortsatt et innslag av detaljerende bestemmelser både i opplæringsloven og forskriftene til loven. Det samme gjelder for avtaleverket og læreplanene. St.meld. nr. 31 innebærer en ytterligere bevegelse fra detaljstyring til rammestyring, noe som stiller økte krav til utformingen av styringsvirkemidler og tilrettelegging for lokal handlefrihet. For den statlige utdanningsadministrasjonen er overvåking og vedlikehold av et omfattende regel- og avtaleverk i seg selv ressurskrevende. Det samme gjelder for øremerkede tilskudd overfor kommunesektoren, og detaljerte rapporteringskrav.

Deler av læreplanverket anviser hvordan nasjonale mål kan kombineres med stor grad av lokale tilpasninger. Fastsatte mål i læreplaner må følges opp med konkretisering av læringsmål på den enkelte skole, i det enkelte klasserom og verksted. Det må også skje lokale tilpasninger i valg av læringsformer og bruk av læremidler. Slik innretning av læreplanene gir etter arbeidsgruppens syn godt grunnlag for lokal tilpasning av planlegging, gjennomføring og evaluering av opplæringen. Opplæringen kan ta utgangspunkt i lokale læringsressurser, slik at den enkelte elev får en best mulig opplæring tilpasset lokale forhold og den enkelte elevs behov. På den måten er også det overordnede kravet til likeverdighet ivaretatt, selv om planlegging, gjennomføring og evaluering av opplæringen kan variere fra klasse til klasse og fra skole til skole. Samtidig mener arbeidsgruppen at læreplanverket på andre områder, bl.a. innen videregående opplæring, er av mer detaljregulerende karakter, noe som reduserer den lokale handlefriheten. Slik manglende konsistens finnes gjennomgående i lov- og regelverket for øvrig, og i avtaleverket, dvs. at det på flere områder er lagt godt til rette for lokale tilpasninger, mens det på andre områder er stor grad av detaljregulerende bestemmelser. Dessuten mener arbeidsgruppen at de enkelte bestemmelsene i lov- og regelverket ikke alltid synes godt nok tilpasset hverandre, dvs. i forholdet mellom hva som er regulert i lov og forskrifter til lov.

Som oppfølging av St.meld. nr. 31 er det nå etablert et prosjekt hvor statlig regelverk rettet mot kommunesektoren skal gjennomgås med sikte på å foreta forenklinger, endringer eller fjerne regler som detaljstyrer kommunesektoren. Innenfor KOSTRA-prosjektet gjennomføres tilsvarende tiltak for forenkling av rapporteringskrav og -rutiner. Disse prosjektene vil også omfatte utdanningssektoren. Opplæringsloven er som nevnt i stor grad basert på individuelle rettigheter og nasjonale standardkrav. Da det neppe er aktuelt å foreta endringer i de individuelle rettighetene, er det særlig de nasjonale standardkravene – som retter seg til skoleeier – som vil være aktuelle å vurdere i lys av St.meld. nr. 31.

Selv om antallet øremerkede tilskudd på KUFs område har gått ned i løpet av 1990-tallet, er det et mål å ytterligere redusere bruken av slike tilskudd. Et eget prosjekt om endringer på dette området ble etablert i KUF våren 2001. Tilsvarende har det for avtaleverket på KUFs område vært gjennomført betydelige forenklinger de senere år, og partene er enig om at forenklingsarbeidet skal fortsette.

Når det spesielt gjelder arbeidet med å forenkle regelverket, vil arbeidsgruppen framholde at det er viktig ikke bare å se på fjerning av regler. Forbedring av kvaliteten på det eksisterende regelverket er også viktig. Det er utdanningssektorens særpreg at store deler av driftsansvaret foregår i kommunesektoren, noe som også må prege regelverket. I utgangspunktet må det på dette området foretas lovregulering av en del forhold som i andre sektorer kan reguleres gjennom instrukser og ved den ordinære etatsstyringen. På den annen side er det viktig at kommunesektoren ikke detaljreguleres mer enn nødvendig, f. eks. når det gjelder valg av virkemidler, organisering eller andre detaljerte regler om hvordan målene skal nås. I gjennomgangen av regelverket innenfor utdanningssektoren, vil arbeidsgruppen peke på særlig tre forhold som bør gjennomgås for å nå fram til forenkling og kvalitative forbedringer. Det gjelder dels regelmengde, dels regelnivå. I tillegg kommer behovet for en harmonisering av regelverket innen ulike deler av utdanningsfeltet, for slik å nå fram til en mer konsistent regelbruk. Regelmengden på utdanningsområdet er relativt omfattende. På området finnes lovregulering, forskrifter, et omfattende avtaleverk og instrukser. Den formelle regelmengden er økt ved at læreplanene er gitt formell forskriftsstatus. En del formelle regler bør etter arbeidsgruppens syn med fordel kunne erstattes med mykere styringsvirkemidler (konsultasjon, veiledning, informasjon, dialog). Nye regler kan dessuten erstatte flere eksisterende regler, for slik å forenkle regelverket. Når det gjelder regelnivået (forholdet mellom lov og forskrift) synes dette i dag å være lite konsistent. Det finnes eksempler på regler på lovnivå som enten kunne vært tatt bort eller flyttet ned til et lavere nivå. Med hensyn til harmonisering av regelverket, bør det foretas en gjennomgang av de enkelte reglene innenfor de ulike delene av utdanningsområdet (grunnskolen, videregående opplæring osv), slik at det er balanse i omfang, i grad av detaljregulering osv. både innen de ulike utdanningsområdene og mellom dem. I dag er det på enkelte områder høy grad av detaljerte regler, mens dette ikke er typisk på andre områder.

Arbeidsgruppen mener at både gjennomgangen av lov- og forskriftsverk som vedrører utdanningsfeltet og forholdet til kommunesektoren, forenkling av tilskuddsordninger og av rapporteringskravene på utdanningsfeltet, samlet sett vil påvirke oppgavene i den statlige utdanningsadministrasjonen i vesentlig grad og bl.a. lette mulighetene for reorganisering av utdanningsadministrasjonens oppgaver.

4.3.3 Styringssystemet i utdanningssektoren – skjematisk framstilling

Med bakgrunn i de retningsgivende prinsippene som gjelder for styringen av utdanningssektoren, har arbeidsgruppen i diagrammet nedenfor forsøkt å illustrere styrings- og rapporteringssystemet i sektoren. Diagrammet baserer seg på at styringen er i overensstemmelse med partnerskapsperspektivet. Dette skal gjelde for statens styring av kommunesektoren, men er også et viktig perspektiv innen etatsstyringen, dvs. i styringsforholdet mellom KUF og underliggende institusjoner. Diagrammet gir en illustrasjon av hvordan de ulike nivåene i utdanningssektoren fungerer i forhold til hverandre. Relasjonene og kontaktformene mellom nivåene vil være med å bestemme utviklingen på de ulike nivåene. Resultatene av denne samhandlingen vil i siste instans ha betydning for sluttbrukeren. Bedring av denne samhandlingen, dvs. styringsrelasjonen og oppgavefordelingen mellom de ulike nivåene, for til slutt å gi gevinster for brukeren, er et grunnleggende motiv for fornyelsesprosjektet for den statlige utdanningsadministrasjonen.

Diagram for styring, rapportering og tilsyn i utdanningssektoren

Tilsynet består av både kontroll og informasjon, veiledning og dialog

4.4 Sammendrag av Statskonsults notat om KUFs styring av utdanningssektoren

Statskonsult ble av arbeidsgruppen gitt i oppdrag å gjennomgå KUFs styringsprinsipper og bruk av styringsvirkemidler, og å kartlegge ressursbruken ved statens utdanningskontorer. Statskonsult tar i sitt notat (se vedlegg 5) utgangspunkt i mål- og resultatstyring som styringsprinsipp med de tilpasninger som er lagt til grunn for å ta høyde for særtrekk ved utdanningssektoren. Statskonsults inntrykk er at KUF det siste tiåret har gjort mye for å nærme seg et mer resultatorientert styringssystem. Etatsstyringen er blitt ryddigere, bl.a. ved en mer systematisk styringsdialog og ved å samle styringssignalene i tildelingsbrevene i større grad enn tidligere. Det er også arbeidet med å gi større rom for lokale tilpasninger, både faglig og ressursmessig, innenfor sentralt fastsatte mål og rammer. Dessuten har KUF nå et system for bedre styringsdata om aktiviteter og ressursbruk i sektoren.

På den annen side mener Statskonsult det fortsatt er mye som gjenstår i utviklingen av styringssystemet. Bl.a. pekes det på at de tradisjonelle styringsvirkemidlene i liten grad er tilpasset et mer resultatorientert styringssystem, og at utdanningssektoren fortsatt er preget av sentralisert styring, bl.a. gjennom et omfattende og til dels detaljorientert regel- og avtaleverk, med høy grad av aktivitetsstyring. Fortsatt er styringen av utdanningssektoren kjennetegnet ved stor oppmerksomhet mot ressursinnsatsen (input), og tildelingsbrevene til underliggende organer er fortsatt konsentrert om aktiviteter og oppgaveløsning (input). Når det særlig gjelder styringen av kommunesektoren, peker Statskonsult på at KUF konsentrerer seg om bevilgningene over KUFs budsjett i St.prp. nr. 1. Disse omfatter imidlertid bare en liten del av den totale kommunale aktiviteten innen utdanningsfeltet, som i hovedsak finansieres gjennom kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter. Statskonsult reiser spørsmålet om KUF kan formidle utdanningspolitiske mål, strategier og forventninger til skoleeierne på en mer helhetlig og direkte måte, f.eks. gjennom de såkalte satsingsskrivene.

Når det gjelder den styringsinformasjonen som innhentes, blir det påpekt at tilstandsrapporter er omfattende og detaljrike, men mangler dekkende informasjon om kvaliteten ved opplæringen og i liten grad gir kunnskap om resultater i betydningen effekt. Statskonsult ser behov for økt nyttiggjøring av informasjonen, for eksempel til analyser av sammenhengen mellom ressursinnsats/virkemidler og effekter, som grunnlag for ny politikkutforming. Videre framholdes det som en utfordring for KUF å utvikle bedre kunnskap om forholdet mellom styringsvirkemidlene, herunder om gode kombinasjoner av styringsvirkemidler.

Statskonsult ser behov for at KUF viderefører arbeidet med å nærme seg et mer resultatorientert styringssystem, særlig med vekt på å flytte oppgaver ut fra departementet og gi operativt nivå økt handlefrihet. Samtidig mener Statskonsult det kan være grunn til å ta sektorens særtrekk i forhold til et resultatorientert styringssystem mer på alvor. Blant annet bør KUF kommunisere klarere at kommunene/fylkeskommunene har et selvstendig resultatansvar, og at dette tilsier mer av en dialogpreget relasjon og mindre av en hierarkisk relasjon. KUF bør til gjengjeld i større grad markere sitt systemansvar, bl.a. ved å utforme systemer som bedre motiverer skoleeiere og det operative nivået til å drive effektivt og med kvalitet. En bedre tilpasset styringsambisjon for KUF vil ikke være at styringen ensidig dreies fra input mot output, men vel så mye mot systemutforming.

4.5 Kapittelsammendrag – arbeidsgruppens vurderinger

I dette kapitlet er gitt en skjematisk framstilling av de styringsprinsipper og styringsvirkemidler som gjelder for utdanningssektoren. Arbeidsgruppen viser til at mål- og resultatstyring er et overordnet styringsprinsipp, men tilpasset sektoren. På utdanningssektoren, som på andre sektorer, viser arbeidsgruppen til at styringsrelasjonen mellom staten og kommunesektoren skal være karakterisert gjennom partnerskapsperspektivet, dvs. i økende grad ved veiledning og dialog og ved nedbygging av detaljregulerende bestemmelser og virkemidler, slik det er forutsatt nå senest ved St.meld. nr. 31 (2000-2001). Arbeidsgruppen mener det innen utdanningsfeltet er utviklingstrekk i kommunesektoren som gir indikasjoner på at etterspørselen etter veiledning fra statens side forsterkes.

Arbeidsgruppen konstaterer at innslaget av detaljregulerende bestemmelser på utdanningsfeltet fortsatt er til stede, i varierende grad, både i lov- og forskriftsverk, i avtaleverket og i læreplaner. Arbeidsgruppen viser i denne sammenheng til at det som en oppfølging av St.meld. nr. 31 (2000-2001) skal foretas en gjennomgang av lov- og regelverk med sikte på forenkling og deregulering. I tilknytning til dette peker arbeidsgruppen på enkelte forhold som må vies særlig oppmerksomhet. Utover forenkling og reduksjon av regelmengden, mener arbeidsgruppen det er viktig at bestemmelsene gis på rett regelnivå (lov, forskrift ) og at det foretas en harmonisering av regelverket innen ulike deler av utdanningsfeltet, slik at det oppnås en mer konsistent regelbruk. Arbeidsgruppen viser ellers til at det innen rammen av KOSTRA-prosjektet gjennomgås rapporteringskrav og -systemer med sikte på forenkling. Også avtaleverket er kontinuerlig under revisjon med sikte på sanering/revisjon/forenkling. I regi av et prosjekt initiert av KUF gjennomgås KUFs tilskuddsordninger, hvor formålet er å forenkle og redusere omfanget. Grunnlaget for reformer innen uh-sektoren er lagt ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 27 (2000-2001). Det er arbeidsgruppens vurdering at det pågående forenklings- og reformarbeid nevnt over, samlet sett vil få en relativt stor påvirkningseffekt med hensyn til oppgavene til den statlige utdanningsadministrasjonen i tiden framover.

Arbeidsgruppen mener at den statlige styringen av kommunesektoren på utdanningsområdet må utvikles og endres i tråd med følgende prinsipper:

• Rammestyring, ikke detaljstyring.
• Samhandling, partnerskap og tillit som framtredende perspektiver på styringsforholdet mellom staten og kommunesektoren, hvor både statens behov for å nå nasjonale mål og det kommunale selvstyret respekteres.
• Tilrettelegging for utvikling av nye styringsformer i forholdet mellom staten og kommunesektoren, basert på veiledning, dialog og konsultasjon.
• Videreføring av arbeidet med å forenkle regel- og avtaleverk, tilskuddsordninger og rapporteringskrav på utdanningsområdet.
• Videreføring av mål- og resultatstyring som styringsprinsipp, med sterkere vekt på nedbygging av detaljerte eller detaljstyrende regler om hvordan oppgaver skal utføres og ressurser brukes.
• Videreføring av arbeidet for et mer resultatorientert styringssystem, der det i sterkere grad tydeliggjøres at kommunene/fylkeskommunene (skoleeier) har et selvstendig resultatansvar, samtidig som staten i sterkere grad ivaretar sitt systemansvar, bl.a. ved å utforme systemer som bedre motiverer skoleeiere og det operative nivået til å drive effektivt og med kvalitet.