Kapittel 6 Prinsipper for fornyelse av rolle- og oppgavefordelingen i den statlige utdanningsadministrasjonen

I dette kapitlet drøftes oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren på utdanningsfeltet, med en vurdering av mulige endringer. Deretter drøftes prinsipper for oppgavefordelingen innen den statlige utdanningsadministrasjonen, med utgangspunkt i behovet for en klargjøring av hvilken rolle og hvilke oppgaver det enkelte nivå innen utdanningsadministrasjonen skal ivareta.

6.1 Innledning

De virksomheter som inngår i den statlige utdanningsadministrasjonen, er i dag organisert på nasjonalt nivå (KUF, Læringssenteret, VOX, ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet) og på regionalt nivå (statens utdanningskontorer, foruten tjenesteytende enheter innen støttesystemet). Uh-sektoren er her ikke medregnet som del av den statlige utdanningsadministrasjonen.

Forslag til organisatoriske og oppgavemessige endringer for de enkelte virksomhetene i den statlige utdanningsadministrasjonen må etter arbeidsgruppens vurdering ta utgangspunkt i en rolle- eller oppgaveavklaring mellom nivåene. På nasjonalt nivå bør det dessuten foreligge en rolleavklaring mellom KUF og andre statlige sentralorganer innen utdanningsfeltet. Slik rolleavklaring innen den statlige utdanningsadministrasjonen, dvs. på det nasjonale nivået og i forholdet mellom nasjonalt og regionalt nivå, kan imidlertid ikke skje uavhengig av de oppgaver og den rolle kommunesektoren skal ha innen utdanningssektoren. Arbeidsgruppens drøftinger her tar utgangspunkt i at dagens rolle- og oppgavefordeling på enkelte områder er uklar eller uhensiktsmessig. Behovet for klarhet er viktig ut fra et brukersynspunkt og for å få mer helhet og sammenheng i styringen av utdanningssektoren.

Utover prinsipper for oppgavefordelingen, er det grunn til innledningsvis å minne om de prinsipper som skal gjelde ved omorganisering og fornyelse i offentlig sektor. Det vises her til fornyelsesprogrammet og forutsetningen om at 1) organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov, 2) at ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov, 3) effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer.

6.2 Oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren på utdanningsområdet

6.2.1 Innledning – hovedprinsipper for oppgavefordelingen

Gjeldende hovedprinsipp for rolle- og oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren innen utdanningsfeltet er at staten – innen grunnskole og videregående opplæring – fastsetter de nasjonale utdanningspolitiske målsettingene og de legale og økonomiske rammebetingelsene, mens kommunesektoren har ansvar for planlegging, organisering og drift av opplæringstilbudet.

Kommunesektorens (skoleeiers) ansvar og oppgaver kan etter dette angis slik:

• Ansvaret for å drive grunnskoleopplæring og videregående opplæring, herunder oppfylle den individuelle og lovfestede retten til slik opplæring innenfor rammen av gjeldende regelverk.
• Planlegging, organisering og drift av opplæringsvirksomheten, operasjonalisering av intensjoner, prinsipper og mål i den nasjonale utdanningspolitikken, lokalt forsøks- og utviklingsarbeid, kvalitetsutvikling, resultatvurdering, kompetanseutvikling, utdannings- og yrkesveiledning mv.

Fra dette hovedprinsippet er det imidlertid gjort enkelte unntak der staten har påtatt seg den direkte driften av enkelte tilbud eller gitt særskilt eller øremerket finansiering av visse tilbud og tatt ansvar for oppgaver som normalt bør ligge til den driftsansvarlige, herunder myndighet til å overprøve beslutninger som gjelder driften av opplæringstilbudet. Slike unntak fra det hovedprinsipp som gjelder, kan bidra til å skape uklare ansvarsforhold, manglende helhetsvurderinger i prioriteringen, uhensiktsmessig organisering og ineffektiv drift, og må derfor begrunnes ut fra hensyn som veier tyngre enn ulempene ved unntakene. Bl.a. rettssikkerhetshensyn og likebehandlingshensyn er viktige hensyn i en slik sammenheng.

Selv om oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren blir prinsipielt klarere og mer entydig, og det legges til rette for lokal handlefrihet, er det et faktum at staten på flere områder initierer en rekke tiltak og handlingsplaner som i praksis virker sterkt styrende overfor kommunesektoren. Dette forholdet er spesielt kommentert i St.meld. nr. 31. I meldingen understrekes at denne formen for styring fra statens side skal bygges ned. Arbeidsgruppen viser til dette, som ses som et viktig mål, i tillegg til en klar rolle- og oppgavefordeling mellom staten og kommunesektoren.

6.2.2 Drøfting av endringer i oppgavefordelingen

I det følgende har arbeidsgruppen punktvis vurdert endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren. I visse tilfeller foreslås det at kommunesektoren (skoleeier) tilføres oppgaver og ansvar som staten i dag har. I andre tilfeller er spørsmålet drøftet, uten at arbeidsgruppen fremmer konkrete forslag om oppgaveoverføring. Der ikke annet er angitt, er forslagene om endringer generelt begrunnet i at det ikke foreligger tungtveiende hensyn som tilsier unntak. Arbeidsgruppen vil ellers understreke den alminnelige forutsetningen om at overføring av oppgaver fra staten til kommunesektoren ikke skal skje uten at kommunesektoren gis full økonomisk kompensasjon.

1. Statlig bruk av virkemidler i styringen av grunnskole og videregående opplæring

I kap. 4 er styringsrelasjonen mellom staten og kommunesektoren gjennomgått, og arbeidsgruppen har her pekt på de prinsipper og retningslinjer som skal gjelde for statens styring av kommunesektoren, også innen utdanningsfeltet, herunder bruken av styringsvirkemidler. I det følgende har arbeidsgruppen omtalt og kommentert noen sentrale virkemidler som gjelder i dag med hensyn til styring og kvalitetsutvikling i grunnskole og videregående opplæring. Disse er:

Opplæringsloven gir ikke i alle tilfeller klare anvisninger med hensyn til oppgave- og ansvarsfordelingen mellom staten og kommunesektoren (skoleeierne). I opplæringsloven § 10-8 heter det: "Staten, fylkeskommunen og kommunen skal medverke til at undervisningspersonalet, skoleeiarar og personell med særoppgåver i skoleverket får etterutdanning, med sikte på å fornye og utvide fagleg og pedagogisk kunnskap og halde seg orientert om og vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet."

Arbeidsgruppen mener at statens bruk av de nevnte styringsvirkemidlene nøye må vurderes innenfor rammen av en partnerskapsmodell for samspillet mellom staten og kommunesektoren, karakterisert ved gjensidig tillit og respekt, reduksjon av detaljstyrende virkemidler og økt vektlegging på veiledning og dialog, jf. kap. 4. Arbeidsgruppen mener ansvaret og valget av virkemidler etter dette i større grad enn i dag bør legges til skoleeierne, samtidig som det etableres samhandlingsformer basert på partnerskap mellom staten og kommunesektoren som sikrer mindre statlig detaljstyring og økt måloppnåelse. Med disse generelle synspunktene som bakgrunn, har arbeidsgruppen nedenfor punktvis drøftet nevnte områder der staten gjør bruk av særlige styringsvirkemidler.

a) Forsøks- og utviklingsarbeid

Staten er i dag en sterk pådriver når det gjelder forsøks- og utviklingsarbeid i grunnskole og videregående opplæring. Dette gir seg utslag i relativt mange statlig initierte prosjekter og direkte stimulering av lokalt forsøks- og utviklingsarbeid gjennom tildeling av øremerkede midler til kommuner og fylkeskommuner. En mulig konsekvens av det sterke statlige engasjementet for forsøks- og utviklingsarbeid, kan være at kommunesektorens ansvar for å utvikle kvaliteten av egne tjenester blir svekket, jf. i denne sammenheng St.meld. nr. 31 som drøfter denne siden ved statlig styring av kommunesektoren på generelt grunnlag. Arbeidsgruppen mener at skoleeiers eget ansvar for lokalt forsøks- og utviklingsarbeid bør framholdes sterkere gjennom redusert bruk av sterke statlige styringsvirkemidler på området. Behovet for statlig initierte prosjekter på dette området må nøye vurderes mot viktigheten av at skoleeiers ansvar for kvalitetsutvikling i skole og opplæring ikke undergraves.

b) Etter- og videreutdanning av lærere

Som det framgår av opplæringsloven § 10-8, jf. ovenfor, er det et felles ansvar for staten og kommunesektoren å sørge for at de tilsatte innen opplæringssektoren får nødvendig kompetanseutvikling gjennom etter- og videreutdanning. Innen andre sektorer er dette normalt en oppgave som arbeidsgiver har ansvaret for.

Etter arbeidsgruppens syn bidrar denne ansvarsdelingen til å svekke helheten i kommunesektorens arbeidsgiverforpliktelser overfor sine tilsatte, og minske sektorens motivasjon for å gå inn i faglige og pedagogiske tema. Arbeidsgruppen er oppmerksom på at det under gjennomføring av større reformer i utdanningssektoren kan være nødvendig at staten på midlertidig basis spiller en aktiv rolle i forbindelse med etter- og videreutdanning av undervisningspersonalet, men arbeidsgruppen mener det bør presiseres at etter- og videreutdanning av lærere normalt er kommunesektorens ansvar.

c) Vurdering, eksamen og prøver

Elevene i grunnskolen og i videregående opplæring har rett til å få vurdering. Etter forskriften til opplæringsloven er det skoleeieren som har ansvaret for at retten til elevene blir oppfylt (§ 3-1 og § 4-l). Samtidig har staten pålagt seg selv et stort ansvar for utforming og gjennomføring av sentralt gitte prøver både i grunnskole og videregående opplæring. Denne oppgaven er i dag lagt til Læringssenteret, men også statens utdanningskontorer har viktige oppgaver knyttet til gjennomføringen av prøvene.

Arbeidsgruppen mener ansvarsfordelingen mellom skoleeier og staten bør gjennomgås med sikte på at skoleeiers ansvar for vurderingen øker og statens ansvar reduseres. Selv om det på prinsipielt grunnlag kan argumenteres for at vurderingen i sin helhet burde være skoleeiers ansvar, tilsier den sterke vekten som legges på en nasjonal læreplan at offentlige prøver i en viss utstrekning utvikles på nasjonalt nivå, men arbeidsgruppen mener kommunesektoren i dag bør få et større ansvar når det gjelder vurderingsfeltet. Omfanget av sentralt gitte prøver har den siste tiden vært økende. Uten å ta standpunkt til omfanget, mener arbeidsgruppen at statens oppgaver på dette området bør kunne reduseres gjennom forenkling i utviklingen og gjennomføringen av prøvene.

Forskriften til opplæringsloven fastsetter regler for klage på vurdering. Med dagens praksis er klage på standpunktkarakterer og karakterer i orden og oppførsel lagt til statens utdanningskontorer. Dette er oppgaver som med fordel – både faglig og arbeidsmessig – kan legges til skoleeier, og arbeidsgruppen vil foreslå slik oppgaveoverføring.

d) Faglig veiledning og rådgivning til skoleeiere

Gjennomføringen av en nasjonal utdanningspolitikk stiller kommunene og fylkeskommunene overfor store utfordringer. De tradisjonelle styringsvirkemidlene (lov- og regelverk, satsingsskriv, tilskudd) er etter arbeidsgruppens syn ikke tilstrekkelige for å sikre at den nasjonale politikken på dette området blir realisert. Kommunestrukturen i Norge, med mange små kommuner, gjør situasjonen ytterligere komplisert.

Arbeidsgruppen mener en partnerskapsmodell med vekt på faglig veiledning og rådgivning som en del av det statlige tilsynet er et nødvendig tillegg til de tradisjonelle styringsvirkemidlene. Detaljgraden i disse virkemidlene bør reduseres og gi rom for mer dialog og veiledning, jf. kap. 4. Organiseringen av den statlige utdanningsadministrasjonen, både nasjonalt og regionalt, må etter arbeidsgruppens syn reflektere dette.

2. Finansiering av driftsoppgaver gjennom øremerkede statlige tilskudd (f.eks. landslinjer)

Staten gir i dag øremerkede tilskudd til kommunesektoren til flere oppgaver av driftspreget karakter, og som derfor bryter med prinsippet for ansvars- og oppgavefordelingen. Det gjelder bl.a. tilskudd til fylkeskommunene til landslinjer innen videregående opplæring, til leirskoleopphold mv. Da spørsmålet om forenkling og nedbygging av øremerkede tilskuddsordninger nå vurderes i andre sammenhenger, bl.a. i et prosjekt i KUF og som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 31, har arbeidsgruppen ikke sett grunn til å gå nærmere inn på de enkelte ordningene. Arbeidsgruppen vil likevel understreke behovet for forenkling av tilskuddsforvaltningen i KUF-systemet, bl.a. for å unngå unødvendig overlappende kompetanse og unødvendige administrasjonskostnader. Arbeidsgruppen går ut fra at endringer og forenklinger vil finne sted, og at oppgavene i KUF-systemet på dette området vil bli redusert i tiden framover.

3. Forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet i skoleverket

Statens og KUFs oppgaver på dette feltet følger av at avtaleverket for undervisningspersonalet i skoleverket inngås med staten som part. Forhandlingsordningen bryter med alminnelig praksis, hvor lønns- og arbeidsvilkår reguleres i avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, eller mellom deres organisasjoner. Arbeidsgruppen er kjent med de hensyn som har begrunnet dagens forhandlingsordning for undervisningspersonalet i skoleverket, og har ellers merket seg at det i St.meld. nr. 31 (2000-2001) uttrykkelig er uttalt at statens oppgaver på dette området ikke nå er tatt opp til vurdering. Arbeidsgruppen viser til dette.

4. Fastsettelse av fagkompetanse

a) Fastsettelse av fagkompetanse i forbindelse med tilsetting

De regulerte yrkene under KUFs ansvarsområde er, foruten visse yrker i Den norske kirke, undervisningsstillinger på alle nivåer i utdanningssystemet. Forskrift til opplæringsloven krever særskilt kompetanse for å kunne tilsettes i undervisningsstilling i grunnskole eller videregående skole. Staten har i dag visse oppgaver knyttet til denne forskriften. Disse kan deles i fire grupper:

1. Godkjenning av utenlandsk utdanning etter forskriften §§ 14-42 til 14-47.
2. Dispensasjonssaker etter forskriften § 25-1.
3. Godkjenning av lektorkompetanse på bakgrunn av realkompetanse, for eksempel kunstnerisk. virksomhet, etter forskriften § 14-41.
4. Andre saker om lærerkompetanse.

Når det gjelder saker under nr. 1 er det staten som er godkjenningsmyndighet, og statens utdanningskontorer behandler i dag en stor del av disse sakene. Saker som kommer inn under pkt. 2 behandles i dag som hovedregel i KUF som førsteinstans, men enkelte saker behandles av utdanningskontorene. Godkjenningsmyndighet for saker som kommer inn under nr. 3 behandles i dag i KUF som førsteinstans. Saksbehandlingen baseres på sakkyndige uttalelser. For saker som hører inn under nr. 4 er det arbeidsgiver (kommune/fylkeskommune) som har avgjørelsesmyndigheten. Vurderingen knyttes til den enkelte tilsetting. Utdanningskontorene gir her generell veiledning.

Arbeidsgruppen har vurdert om saker under nr. 1 bør overføres til kommuner og fylkeskommuner. I utgangspunktet vil en slik overføring innebære en forenkling av saksgangen. Vurderingene tas da i samme omgang som tilsettingsprosedyren og søkeren trenger bare å henvende seg til én instans. Det er likevel usikkert om dette lar seg gjennomføre i praksis. Saker om godkjenning av utenlandsk utdanning krever ofte en omfattende og grundig innsikt i andre lands lærerutdanninger og kompetansekrav. Det kreves også kompetanse i å sammenligne utenlandsk kompetanse med norsk lærerutdanning, samt innsikt i relevante EU-direktiver. De fleste kommunene vil i liten grad ha mulighet til å bygge opp kompetanse til å vurdere den utenlandske kompetansen og vil bli tvunget til å henvende seg til nasjonale organer for å få råd. Saksgangen blir dermed i realiteten slik den er i dag, hvor det er statlige organer som vurderer sakene. En slik saksgang vil imidlertid ikke være formalisert og dermed også mindre tilgjengelig for søkerne. Ved fortsatt å legge myndigheten til et statlig organ vil det være lettere å gi avgjørelsene nasjonal gyldighet, samt gi søkerne mulighet til å få vurdert kompetansen sin før de begynner å søke lærerstillinger. Det er mulig å gi kommunene myndighet til å godkjenne lærerkompetanse slik at vedkommende kan ta med seg denne godkjenningen til en hvilken som helst annen kommune. Det er også mulig å pålegge kommunene en plikt til å vurdere godkjenningssøknader også fra personer som ennå ikke har søkt stilling i en kommune. Det er imidlertid tvilsomt om kommunene ønsker å påta seg en slik oppgave. Videre er det usikkert om kommunenes avgjørelser vil ha den autoritet som er nødvendig for å sikre utenlandske lærere reell mulighet til å komme inn på det norske arbeidsmarkedet.

Arbeidsgruppen mener etter dette at godkjenning av utenlandsk lærerutdanning (sakstype nr. 1) fortsatt bør ligge til et statlig organ. Arbeidsgruppen mener imidlertid at den fagkompetanse som kreves for å behandle slike saker, tilsier at dette bør være et nasjonalt organ (utenfor KUF).

Når det gjelder dispensasjonssøknader (sakstype nr. 2), er det også arbeidsgruppens syn at disse bør vurderes av et statlig organ. Vurdering av slike saker må nødvendigvis være svært skjønnspregede. Hensynet til likebehandling tilsier dermed at avgjørelsene ikke tas hos den enkelte arbeidsgiver. Det er likevel viktig at vurderingene baseres på kunnskap om lokale behov. Myndigheten bør derfor legges til et statlig organ i vedkommende fylke (utdanningskontorene).

Saker om lektorkompetanse på særskilt grunnlag (sakstype nr. 3) gjelder kun lønnsfastsetting. Denne type saker, som ikke har betydning for vedkommendes adgang til å arbeide i skolen, bør etter arbeidsgruppens syn ut av forskriftene til opplæringsloven. Det vises til at hjemmelen for å gi slike forskrifter er tvilsom. Forskriftshjemmelen gjelder vilkår for tilsetting i skolen, og det er tvilsomt om det kan gis forskrifter om lønnsmessige plasseringer ut over dette. Bestemmelser om avlønning hører systematisk inn under tariffavtalene, og arbeidsgiver bør fastsette avlønning utfra tariffbestemmelsene. Arbeidsgruppen foreslår derfor at denne oppgaven overføres til kommunesektoren.

Når det gjelder sakstyper under nr. 4 ligger som nevnt disse i dag hos skoleeier. Arbeidsgruppen ser ikke grunn til å foreslå endringer her.

b) Fastsettelse av fagkompetanse i forbindelse med avlønning

Ved hver tilsetting vurderes lærernes kompetanse av arbeidsgiver for korrekt lønnsplassering i henhold til kompetansebestemmelsene i forskriften og i henhold til bestemmelser i tariffavtaler. Statens oppgave i disse tilfellene er å gi råd og veiledning om forståelsen av disse bestemmelsene. Arbeidsgruppen viser til at dette er en oppgave staten vil ha så lenge staten fastsetter bestemmelser om dette i forskrift og i tariffavtaler der staten er part.

c) Godkjenning av utenlandsk fagutdanning

Innenfor fagopplæringen er det i dag praksis for at staten v/statens utdanningskontorer vurderer spørsmålet om godkjenning av fagutdanning fra utlandet. Praksis er ikke hjemlet i lov eller forskrift. Etter opplæringsloven § 12-2 skal imidlertid det aktuelle opplæringsrådet uttale seg før det tas standpunkt til spørsmålet. Også de fylkeskommunale yrkesopplæringsnemndene skal uttale seg. Arbeidsgruppen mener disse sakene på mange måter kommer i samme stilling som saker om godkjenning av utenlandsk lærerkompetanse, jf. pkt. a over. Det er derfor usikkert om det er forsvarlig å legge denne type vurderinger til fylkeskommunen. Dette vil også være en ny forpliktelse for fylkeskommunen. Arbeidsgruppen er kommet til at godkjenning av utenlandsk fagutdanning bør legges til et statlig, nasjonalt organ slik som foreslått for godkjenning av utenlandsk lærerkompetanse, jf. pkt. a over, og for begges vedkommende samles her. Arbeidsgruppen mener videre at dette statlige organet også må ha oppgaven å utarbeide tilleggsprøver for søkere som bare delvis oppfyller kravene til norsk fagbrev.

5. Statlig skoledrift

Staten har i dag et direkte driftsansvar for enkelte skoler innen grunnskolen og videregående opplæring, dvs. skoler som omfattes av opplæringsloven. I tillegg kommer enkelte andre skoler som ikke omfattes av opplæringsloven.

På grunnskolens område har staten driftsansvaret for Sameskolen i Midt-Norge og Longyearbyen skole på Svalbard. Sameskolen i Midt-Norge (Hattfjelldal) ga grunnskoleopplæring for seks internatelever i skoleåret 2000-2001. Foruten internatelever, gir skolen tilbud om fjernundervisning til elever som går på "hjemmeskole". I skoleåret 2000-2001 ga skolen undervisningstilbud til elever fra i alt 13 kommuner, som skolen har et samarbeid med. Longyearbyen skole gir tilbud om både grunnskoleopplæring og videregående opplæring. I skoleåret 2000-2001 var elevtallet 182. I tillegg til disse statlige grunnskoletilbudene kjøper staten undervisningstjenester fra henholdsvis Sameskolen i Målselv og Sameskolen i Snåsa som eies og drives av de respektive kommunene.

Innen videregående opplæring har staten driftsansvaret for to samiske videregående skoler i henholdsvis Karasjok og Kautokeino. Disse hadde i skoleåret 2000-2001 til sammen 196 elever. Staten har dessuten ansvaret for Ørlandet meieriskole, Brækstad, som i skoleåret 2000-2001 hadde åtte elever, og Statens gartner- og blomsterdekoratørskole,Moelv, som i skoleåret 2000-2001 hadde 80 elever. Søkningen til disse to skolenes tilbud er synkende.

Innenfor det statlige spesialpedagogiske støttesystemet har staten driftsansvar for flere skoler som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring for hørselshemmede elever. I tillegg til de statlige tilbudene her, kjøper staten undervisningstjenester fra i alt seks sosiale og medisinske institusjoner, som har forskjellig eierskap.

For Longyearbyen skole viser arbeidsgruppen til at KUF og JD tar sikte på at driftsansvaret for skolen overføres til det nye forvaltningsorganet for Svalbard fra 2005. Når det gjelder de to samiske videregående skolene, er arbeidsgruppen kjent med at det er nedsatt en særskilt gruppe som skal vurdere tilknytningsformen for disse.

Ørlandet meieriskole og Statens gartner- og blomsterdekoratørskole har begge et landsdekkende ansvar for å gi opplæring på sine felt. Arbeidsgruppen er kjent med at KUF, i samarbeid med vedkommende bransjer og fylkeskommuner, vurderer andre tilknytningsformer for skolene.

Når det gjelder de statlige skolene på hørselsfeltet innenfor det spesialpedagogiske støttesystemet, er også tilknytningsformen for disse under vurdering i departementet, på grunnlag av en utredning (Sunnanå-utvalget). Arbeidsgruppen viser her til drøftingene av det spesialpedagogiske støttesystemet under pkt. 7.2.2.

Statens driftsansvar for skoler med opplæring på videregående nivå utenfor opplæringsloven gjelder Statens trafikklærerskole, Stjørdal, som gir tilbud om ett-årig grunnutdanning for trafikklærer, foruten andre kurs av kortere varighet. Dessuten gjelder det Statens dykkerskole, Bergen, som er å betrakte som et kurssenter for dykkeropplæring og som for tiden tilbyr 17 ulike kurs. Videre gjelder det Norges brannskole, Fjelldal, som gir etatsopplæring for kommunalt tilsatt brannpersonell. Arbeidsgruppen er kjent med at Statens trafikklærerskole, i samsvar med stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 20 (2000-2001) på sikt skal bygges ut til å tilby høyskoleutdanning. Når det gjelder Statens dykkerskole, har arbeidsoppgaver og tilknytningsform for skolen nylig vært vurdert av en særskilt gruppe. Skolen skal i 2002 føre samtaler med Høgskolen i Bergen om et nærmere faglig samarbeid. Når det gjelder Norges brannskole, er arbeidsgruppen kjent med at skolen fra 1. januar 2002 skal høre inn under ansvarsområdet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Arbeidsgruppen viser til ovenstående og det arbeid som pågår med hensyn bl.a. til de statlige skolenes framtidige tilknytningsform. Arbeidsgruppen tar dette til etterretning. Arbeidsgruppen vil likevel foreslå at driftsansvaret for Sameskolen i Midt-Norge overføres til vertskommunen (Hattfjelldal). Staten bør i tilfelle kunne kjøpe undervisningstjenester her etter samme mønster som nå gjelder for sameskolene i Målselv og Snåsa.

6. Statlig tilbud om videregående opplæring gjennom VOX

Kommunesektorens ansvar for å gi opplæringstilbud innen grunnskole og videregående opplæring gjelder like mye for voksne som for barn og unge. Bl.a. gjennom ny opplæringslov er voksenopplæringen nå klarere integrert som en del av opplæringstilbudet her. Gjennom VOX gir staten i dag tilbud om videregående opplæring innenfor studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. Dette har vært begrunnet i at VOX skal drive voksenpedagogisk metodeutvikling med egne elever som praksisfelt.

VOX skal involvere seg direkte i prosjekter hvor samhandling med ulike voksenopplæringsaktører står sentralt. Arbeidsgruppen er kjent med at det er et økende behov for at instituttet dreier sitt praksisfelt inn mot alle former for voksenopplæring. VOX’ åpne tilbud innen studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag forventes etter dette å opphøre i sin nåværende form. VOX’ ressurser vil da bli brukt på annet praksisfelt. Det åpne tilbudet som nå gis av VOX vil ved dette være et ansvar for fylkeskommunene.

7. Tilsyn av private skoler

Av privatskoleloven § 4 framgår at departementet skal godkjenne undervisningsplanene for vedkommende skole, dersom statstilskudd skal kunne gis. Loven legger også myndighet på en rekke andre områder til departementet, bl.a. klagebehandling. Det meste av departementets myndighet etter loven er delegert til statens utdanningskontor.

I privatskoleloven § 29 er tilsyn av private skoler omtalt. Det heter her: " Skulane står under tilsyn av statens utdanningskontor, for grunnskulens vedkomande dessutan av kommunen. Kongen avgjer kven som skal ha tilsyn med norske skular i utlandet." Opplæringslovutvalget (Smith-utvalget) konkluderte med at tilsynet av private skoler burde ligge på statlig hånd, da kommunesektorens faglige og administrative kompetanse til å vurdere alternativ pedagogikk mv. ofte vil være begrenset.

Arbeidsgruppen viser til at kommunene og fylkeskommunene har ansvar for at de offentlige skolene drives innenfor lovens bestemmelser. Kommunene har dessuten etter § 14-2 i opplæringsloven tilsynsansvar med hjemmeundervisning. Private skoler er godkjente av departementet etter en grundig vurdering av planer for virksomheten. Arbeidsgruppen mener det vil være en naturlig utvikling i forholdet mellom staten og kommunesektoren at tilsynsansvaret for private skoler flyttes fra staten til den kommunen (grunnskolen) eller fylkeskommunen (videregående opplæring) der skolen driver sin virksomhet, og foreslår at dette gjennomføres.

8. Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet

Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet skal bistå kommunenivået med tilrettelegging og gjennomføring av et tilpasset opplæringstilbud for alle. Gjennom støttesystemet har staten også påtatt seg et driftsansvar for opplæringstilbud for tegnspråklige elever på grunnskolens og den videregående skolens nivå, jf. nr. 5 over. Arbeidsgruppen er kjent med at departementet har til behandling en utredning som blant annet tilrår en noe endret oppgavefordeling mellom stat og kommune når det gjelder ansvaret for opplæring av tegnspråklige elever (Sunnanå-utvalgets innstilling). Med utgangspunkt i at også habiliteringstjenesten og barne- og ungdomsspsykiatrien fra kommende årsskifte blir et statlig ansvar, mener arbeidsgruppen at den gjeldende oppgavefordelingen mellom kommunesektoren og det statlige spesialpedagogiske støttesystemet – samt forholdet mellom støttesystemet, habiliteringstjenesten, barne- og ungdomspsykiatrien og barnevernet – bør gjennomgås ut fra et samlet og bredt perspektiv. Det viser her til arbeidsgruppens vurderinger under pkt. 7.2.2.

9. Klagesaksbehandling

Ved rundskriv F-23-99 har KUF delegert til statens utdanningskontorer myndigheten som klageinstans etter deler av opplæringsloven § 15-2. Det gjelder enkeltvedtak i grunnskolen, enkeltvedtak om inntak, om spesialundervisning og tap av retten til videregående opplæring og enkeltvedtak om inntak til særskilt grunnkurs på grunnlag av sakkyndig vurdering.

Arbeidsgruppen mener det er grunnlag for å se nærmere på delegasjon av myndigheten som klageinstans på utdanningsområdet. Med bakgrunn i Stortingets behandling av St.meld. nr. 31 (2000-2001) vil fylkesmannens rolle som rettssikkerhetsinstans bli nærmere vurdert. Utviklingen går i retning av at innbyggerne gis stadig flere rettigheter, og da særlig i forhold til velferdstjenestene. Dette innebærer at svært mange av rettighetskravene rettes mot kommunesektoren. Fylkesmannen vil ved dette måtte stå sentralt i arbeidet med å sikre den enkeltes rettigheter i en forvaltning med stor grad av desentralisert oppgaveløsning. Dette står likevel ikke i veien for at skoleeier selv kan være klageinstans. Forutsetningen er at habile klageorgan behandler klagen og at rettssikkerheten ivaretas.

Arbeidsgruppen tilrår at spørsmålet om hvilke klager skoleeier kan eller bør behandle innen utdanningsfeltet, og hvilke klagesaker som i framtiden bør ligge hos fylkesmannen, vurderes i forbindelse med oppfølgingen av St.meld. nr. 31. Arbeidsgruppen er kjent med at Kommunal- og regionaldepartementet vurderer å ta initiativ til en samlet utredning av klagesystemet, både med tanke på forenklinger og mer oversiktlige klageordninger.

Arbeidsgruppen vil etter dette ikke anbefale at det nå gjøres større endringer med hensyn til plasseringen av klagemyndigheten på utdanningsområdet som har betydning i forholdet mellom staten og kommunesektoren, men heller understreke behovet for en samlet vurdering av klagesystemet.

10. Rikskonsertene

Statens utdanningskontorer har i dag oppgaven å tilrettelegge for Rikskonsertenes skolekonserter, gjenom forberedelser av reiser, overnatting mv. Det kan for eksempel nevnes at utdanningskontoret i Oslo og Akershus administrerer ca. 150 skolekonserter i året. Arbeidsgruppen mener denne oppgaven nå bør avvikles og legges til fylkeskommunene. Alternativet er at Rikskonsertene selv organiserer sine turneer.

6.3 Rolle- og oppgavefordelingen innen den statlige utdanningsadministrasjonen

I det følgende drøftes rolle- og oppgavefordelingen innen den statlige utdanningsadministrasjonen, med forslag til klargjøring av roller og oppgaver på nasjonalt nivå (KUF og sentralorgan under KUF) og på regionalt nivå. Som bakgrunn for disse drøftingene vises bl.a. til kap. 5 og til Statskonsults notat inntatt i vedlegg 5.

6.3.1 Nasjonalt nivå – Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Oppgavefordelingen mellom departementene

I sammenheng med rolle- og oppgavebeskrivelsen for KUF, er det naturlig å foreta en vurdering av om det er sider ved dagens oppgavefordeling mellom departementene som bør gjennomgås og justeres. Innen utdanningsfeltet vil dette i første rekke gjelde ansvar og oppgaver knyttet til barnehagene, som i dag ligger til Barne- og familiedepartementet (BFD). Arbeidsgruppen viser her til at utvikling og innhold i barnehagetilbudet, forhold omkring utdanning, kompetansebehov mv. for personalet i barnehagene, er spørsmål som har nær sammenheng med utdanningssektoren og opplæringstilbudet for øvrig når det overordnede perspektivet er livslang læring.

Ut fra hensynet til helhet og sammenheng i læringstilbudene for barn, er det nærliggende at oppgaver på barnehagefeltet overføres fra BFD til KUF. Arbeidsgruppen mener dette bør utredes videre, og vil i utgangspunktet anbefale slik oppgaveoverføring fra BFD til KUF.

Beskrivelse av KUFs rolle og oppgaver

I kap. 5 er relativt utførlig drøftet hvilken rolle KUF som utdanningsdepartement bør ta mål av seg til å fylle i mer utpreget grad enn i dag. Vurderingene her underbygges i stor grad av Statskonsults notat i vedlegg 5. Det handler her om å klargjøre KUFs rolle som politisk sekretariat for politisk ledelse, som system- eller sektoransvarlig og som etatsleder, slik at departementet kan forsterke sin innsats mot utforming og realisering av politiske mål og øke sin evne til strategisk ledelse og styring av utdanningssektoren. Dette vanskeliggjøres i dag av at departementet behandler en stor mengde enkeltsaker. I tillegg kommer at KUF har et stort kontrollspenn med mange underliggende institusjoner, også innenfor den statlige utdanningsadministrasjonen, som omfatter flere nasjonale virksomheter og 18 regionale, og som alle er direkte underlagt KUF.

Med henvisning til gjennomgangen i tidligere kapitler, mener arbeidsgruppen at KUFs rolle og oppgaver innen utdanningssektoren kortfattet bør bestemmes slik:

Etter arbeidsgruppens syn vil virkningen av en slik rolle- og oppgaveforståelse bl.a. være at en rekke oppgaver som KUF har i dag, skilles ut. Som nevnt under omtalen av KUF i kap. 5, har ikke arbeidsgruppen sett det som et mål å identifisere fullstendig de oppgaver som bør skilles ut. Målet har vært å angi prinsipper og retningslinjer for utskilling av oppgaver i henhold til en slik rolleforståelse. I det følgende er likevel summert opp oppgaver og oppgavetyper i KUF, både av generell og konkret karakter, som arbeidsgruppen mener bør behandles annet sted eller på annen måte enn i dag:

• Førsteinstansbehandlingen av godkjenningssaker, herunder:
• • Godkjenning av private grunnskoler og private videregående skoler
  • Godkjenning av studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner
  • Godkjenning av forsøk etter opplæringsloven § 1-4.
  • Godkjenningssaker/dispensasjonssaker etter forskrift til opplæringsloven § 14 (godkjenning av kompetanse).
• Oppgaver knyttet til styringen av statsinstitusjoner under KUF (etatsstyringsoppgaver)
• Myndigheten til å fastsette forskrifter på nærmere angitte områder, herunder læreplaner, etter nærmere retningslinjer gitt av KUF, og forberedende forskriftsarbeid.
• Utarbeidelse og oppfølging av ulike handlingsplaner/satsingsfelt (Kompetansereformen, IKT i skolen, likestilling mv.)
• Forvaltning av tilskuddsordninger (forenkles/saneres/delegeres).
• Forvaltnings-/tilsynsoppgaver overfor folkehøgskoler og private skoler
• Saker om billighetserstatninger.

I det følgende, i sammenheng med rolle- og oppgavefordelingen i den statlige utdanningsadministrasjonen for øvrig, er drøftet hvor i utdanningsadministrasjonen de aktuelle oppgavene bør ivaretas.

6.3.2 Nasjonalt nivå – under departementet

Det nasjonale nivået i den statlige utdanningsadministrasjonen utenfor departementet omfatter i dag Læringssenteret, VOX og den sentrale ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet. Læringssenteret, VOX og den sentrale administrasjonen av det spesialpedagogiske støttesystemet er ordinære forvaltningsorganer, med egne styrer. Styrene er til dels tillagt tradisjonelle styreoppgaver.

Behovet for et sentralnivå, underlagt KUF, er i dag begrunnet i flere hensyn, ikke minst det rasjonelle i at det på sentralt nivå finnes institusjoner som initierer, utvikler og vedlikeholder en samordnet og nasjonal faglig bistand til opplæringssektoren, enten mottakeren av denne bistanden er det politiske nivået (KUF) eller de aktuelle opplæringstilbyderne (kommunesektoren/skoleeier/arbeidslivet/voksenopplæringsorganisasjoner mv.). Når KUF ikke medregnes, er det disse nasjonale og faglige oppgavene som i hovedsak karakteriser rollen til den sentrale statlige utdanningsadministrasjonen i dag. Dette nasjonale nivået innen utdanningsadministrasjonen bør fortsatt inneha en slik rolle, men rollen bør åpne for flere tradisjonelle forvaltningsoppgaver enn nivået har i dag.

Arbeidsgruppen mener rolle- og oppgavebeskrivelsen for det nasjonale nivået under KUF i korthet kan formuleres slik, gitt den rolle- og oppgavebeskrivelse som bør gjelde for KUF:

Med en slik rolle- og oppgaveforståelse av det nasjonale forvaltningsnivået under KUF, angis nedenfor en oversikt over de oppgaver som arbeidsgruppen mener bør ligge til dette nivået. Som for KUFs vedkommende er oversikten både av generell og konkret karakter, men ikke nødvendigvis uttømmende: