I forbindelse med innlemming av utdanningskontorene og deres oppgaver i fylkesmannsembetene, er det avklart at KUF skal ha den faglige instruksjonsmyndigheten på de områder innen utdanningssektoren som fylkesmannsembetene vil få ansvar for. Utviklingen av Læringssenteret etter hovedmodell A, dvs. som et faglig og forvaltningsmessig tyngdepunkt i den sentrale utdanningsadministrasjonen, aktualiserer spørsmålet om hvilke styrings-, forvaltnings- eller delegasjonslinjer det skal være mellom KUF og utdanningskontorene (fylkesmennene) på den ene side og mellom Læringssenteret og utdanningskontorene/fylkesmennene på den annen side. Hovedmodell A bygger på at Læringssenteret ikke har en generell overordnet myndighet overfor det regionale nivået, og at den normale instruksjons- og delegasjonslinjen fortsatt går fra KUF direkte til det regionale nivået. Med dette som utgangspunkt, kan relasjonen mellom et fornyet Læringssenter og statens utdanningskontorer utvikles langs to hovedlinjer: 1) KUF beholder sin direkte instruksjonsmyndighet overfor utdanningskontorene, dvs. at forbindelses- eller delegasjonslinjen går utenom Læringssenteret, 2) KUFs instruksjons- eller delegasjonslinje mot det regionale nivået går delvis gjennom Læringssenteret 10At KUF instruksjonslinje til det regionale nivået delvis går gjennom Læringssenteret, innebærer at det regionale nivået i nærmere bestemte saker forholder seg til Læringssenteret, dvs. at KUF på nærmere avgrensede områder gir Læringssenteret instruksjonsmyndighet overfor det regionale nivået. Som eksempel i denne sammenheng nevnes at allerede i dag sendes den årlige tilstandsvurdering og resultatrapportering fra utdanningskontorene til Læringssenteret for bearbeidelse, sammenstilling og analyse og videreformidling til KUF. På dette området kan Læringssenteret gis større selvstendig myndighet til å bestemme hvilke rapporter som skal gis, hvilke prosedyrer for rapportering som skal følges osv.. I den grad delegasjonslinjen mellom KUF og det regionale nivået i hovedsak går gjennom Læringssenteret, er Læringssenteret reellt utviklet til en ny institusjon, slik denne er beskrevet i hovedmodell B.

Et hensyn som kan tilsi opprettholdelse av den direkte instruksjons- og delegasjonslinjen mellom KUF og det regionale nivået, og som dermed understøtter hovedmodell A, aktualiseres ved at utdanningskontorene skal integreres i fylkesmannsetaten. Fylkesmannsetaten er direkte underlagt AAD med hensyn til administrative og økonomiske forhold. De ressursmessige rammer som påvirker fylkesmannsetatens oppgaveløsning, vil tilsvarende påvirke fylkesmannsetatens løsning av oppgaver innen utdanningssektoren. Når det i dag, fra KUFs og AADs side, legges til grunn at det faglige ansvaret for den regionale oppgaveløsningen på utdanningssiden fortsatt skal ligge til KUF, kan det synes hensiktsmessig at samordningen mellom ressurser og oppgaveløsning på regionalt nivå skjer i et samarbeid mellom KUF og AAD.

Særskilt om endringer vedrørende det statlige spesialpedagogiske støttesystemet

Innenfor rammen av hovedmodell A, men også uavhengig av denne, reises spørsmålet om endringer med hensyn til den sentrale ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet, dvs. spørsmålet om denne ledelsen bør organisatorisk integreres med Læringssenteret.

Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet er omfattende, målt i antallet tjenesteproduserende virksomheter, i bemanning og i budsjettmidler. Støttesystemets framtidige organisering, dimensjonering, lokalisering og finansiering med hensyn til hørselssektoren har vært gjenstand for en særkilt utredning nylig (Sunnanå-utvalgets innstilling fra januar 2001). Høringen på innstillingen er nylig sluttført, og er nå til videre oppfølging i KUF. En organisasjonsmodell som berører ledelsen av støttesystemet, kan vanskelig vurderes isolert fra andre forhold som berører støttesystemet. Flere sider ved støttesystemet er derfor berørt i det følgende.

Siden behandlingen av St.meld. nr. 23 (1998-99) har det vært forutsatt at det skulle vurderes og tas standpunkt til endelig organisering og lokalisering av sekretariatsfunksjonene for ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet. Spørsmålet har nylig vært behandlet av styret for det statlige støttesystemet. Et flertall i styret går inn for at sekretariatet lokaliseres ett sted, mot nå tre steder (Hamar, Molde, Alta). Halvparten av styret mener Oslo vil være det best egnede stedet. Alternativ lokalisering er Trondheim eller Hamar. Sektorstyret for hørsel går inn for lokalisering til Trondheim. I denne sammenheng har det også vært reist spørsmål om Faglig enhet for PP-tjenesten, som i dag er tilknyttet Statens utdanningskontor i Hedmark, burde gis en annen organisatorisk forankring. Lokaliseringsspørsmålene er nå til vurdering i departementet.

En mulig løsning er som nevnt at ledelsen av støttesystemet organisatorisk knyttes til Læringssenteret. Denne løsningen kan begrunnes ut fra flere hensyn, bl.a. ut fra det forhold at vi har èn opplæringslov, som i seg selv gjør det naturlig å vurdere en tettere samhandling og et ennå mer integrert samarbeid mellom støttesystemet og Læringssenteret. En slik løsning vil bety en styrking av Læringssenterets spesialpedagogiske kompetanse, og bidra til en mer samordnet innsats på sentrale utviklingsområder knyttet til det spesialpedagogiske feltet, ikke minst innen IKT og spesialundervisning. Også på områder som rapportering, kartlegging, analyse og vurdering av tilrettelegging og gjennomføring av opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov, utvikling av spesialpedagogiske læremidler og metodikk, kompetanseheving, etter- og videreutdanning av fagfolk i skoleverket på det spesialpedagogiske området, ses denne løsningen å gi gevinster. En organisatorisk tilknytning vil kunne gi sterkere grad av helhet, sammenheng og integrasjon mellom det spesialpedagogiske feltet og utdanningsfeltet for øvrig. Ved å integrere ledelsen av støttesystemet organisatorisk med Læringssenteret, vil det dessuten oppnås en bedre utnytting av de samlede ressurser som nå medgår til ulike service- og støttefunksjoner, bl.a. innen IKT. En slik organisatorisk integrering vil for øvrig ikke innebære at arbeidsplassene tilknyttet støttesystemets ledelse også fysisk må lokaliseres sammen med Læringssenteret. Med bruk av IKT bør det være mulig langt på vei å opprettholde disse arbeidsplassenes lokalisering utenfor Oslo.

Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet ledes i dag av et styre på elleve medlemmer hvor brukersiden er representert. Styret for hørselssektoren er på ni medlemmer, hvor også brukersiden er representert. Dersom den sentrale ledelsen av støttesystemet organisatorisk integreres med Læringssenteret, reises spørsmålet om den nåværende ordningen med egne styrer for støttesystemet bør avvikles.

Det grunnleggende spørsmålet om organisering og styringsordning for støttesystemet handler om i hvilken grad staten skal opprettholde et støttesystem med egen tjenesteproduksjon når det er kommuner og fylkeskommuner som gjennom lovverket har ansvaret for slike tjenester. Ut fra et slikt perspektiv kan det anføres grunner til å redusere omfanget av det statlige tjenestetilbudet, selv om det fortsatt vil være behov for å opprettholde statens tjenestetilbud innenfor deler av det ansvarsområdet støttesystemet har i dag. Dette gjelder særlig i forhold til lavfrekvente grupper. På disse områdene vil de færreste kommuner kunne sikre brukerne et fullverdig tilbud. Deler av organiseringen av støttesystemet skal som nevnt avklares nærmere i forbindelse med oppfølgingen av Sunnanaa-utvalgets innstilling, som gjelder hørselssektoren. I denne sammenheng er det bl.a. reist spørsmål om det fortsatt bør være et eget styre for hørselssektoren, underlagt styret for støttesystemet.

Med bakgrunn i hensynet om større helhet, sammenheng og konsolidering, er en nærliggende løsning å integrere styringsordningen for støttesystemet i den statlige utdanningsadministrasjonen for øvrig. Dagens organisering og styring er basert på det som skiller ulike elevgruppers muligheter for læring, mens integrasjon vil fremme det som samler og er felles for alle elever. I tillegg vil en tettere integrasjon med den øvrige statlige utdanningsadministrasjonen også kunne legge til rette for bedre samvirke med habiliterings- og rehabiliteringstjenesten, som blir en statlig oppgave når staten nå overtar ansvaret for helseinstitusjonene. Selv om de spesialpedagogiske kompetansesentrene og habiliterings- og rehabiliteringstjenesten har ulike oppgaver, er det også visse fellestrekk som gjør det naturlig med et langt bredere og mer integrert samarbeid enn det som finnes i dag, samtidig som det tydeliggjøres sterkere hvilken arbeidsdeling som gjelder.

Ut fra dette kan det synes naturlig at styringsordningen for støttesystemet bør vurderes i en bredere sammenheng, dvs. i forhold til hele støttesystemets oppgaver og omfang. Det vises i denne sammenheng bl.a. til at sentrene i 2001, som en oppfølging av St.meld. nr. 23 (1997-98), skal inngå avtaler med universiteter og høgskoler om et tettere faglig samarbeid. Over tid vil dette samarbeidet kunne danne grunnlag for å vurdere om større eller mindre deler av støttesystemets forsknings-, utdannings- og utviklingsoppgaver bør integreres i universitets- og høgskolesektoren.

De organisatoriske og styringsmessige forhold vedrørende det statlige spesialpedagogiske støttesystemet som aktualiseres ved en eventuell integrasjon med Læringssenteret, sammenholdt med de problemstillinger som reises når staten nå overtar ansvaret for helseinstitusjonene, kan tilsi at støttesystemets organisering, oppgaver og omfang nå bør gjøres til gjenstand for bred behandling, der mål, strategier, oppgavefordeling, faglig profil, samhandling og organisering av de statlige tjenestene innen deler av opplærings- og helseområdet, dvs. tjenester fra det statlige støttesystemet, barne- og ungdomspsykiatrien, habiliteringstjenesten, den kommunale PP-tjenesten og barnevernet, utredes særskilt og ellers i lys av de beslutninger som tas i oppfølgingen av fornyelsesprosjektet for den statlige utdanningsadministrasjonen. Det naturlige er i tilfelle at disse spørsmålene behandles bredt i en egen stortingsmelding. En slik prosess vil imidlertid ta tid, og det kan synes nødvendig nå – uavhengig av en bredere vurdering i en eventuell stortingsmelding – å ta standpunkt til om ordningen med et eget styre for støttesystemet skal opprettholdes for inneværende styreperiode, dvs. ut 2002, og om sektorstyret for hørsel bør avvikles. Funksjonstiden for det nåværende sektorstyret for hørsel går ut ved årsskiftet 2001/2002.

7.2.3. Hovedmodell B – en nasjonal, samlende forvaltningsinstitusjon under KUF

Innledning

Hovedmodell B innebærer at det etableres en ny nasjonal institusjon, et nytt sentralt forvaltningsorgan, under KUF. Denne løsningen er mer omfattende enn hovedmodell A. Selv om oppgavene til Læringssenteret vil være en grunnstamme i den nye institusjonen ved at de oppgavene Læringssenteret har i dag skal videreføres i denne, vil oppgavene og myndigheten til institusjonen få et omfang som går utover det Læringssenteret har i dag. Reelt er det derfor tale om å avvikle Læringssenteret og etablere en ny institusjon. Hovedmodell B er etter dette langt på vei en videreutvikling av hovedmodell A, dvs. at det etableres et underliggende forvaltningsnivå med en ny nasjonal institusjon under KUF, tilført alle de oppgaver som følger av hovedmodell A, inklusive ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet, og som i tillegg har et generelt styringsansvar overfor statens utdanningskontorer/det regionale nivået.

Innenfor rammen av hovedmodell B reises spørsmålet om den nye institusjonen bør få oppgaver og myndighet innenfor hele utdanningssektoren, dvs. at institusjonen tillegges oppgaver og myndighet også innen uh-sektoren og etableres som et forvaltningsnivå mellom KUF og uh-institusjonene. Videre reises spørsmålet om institusjonen skal ha de oppgaver innen voksenopplæringsfeltet som VOX har i dag.

For så vidt gjelder uh-sektoren, vises til pkt. 5.6. Her er understreket nødvendigheten av å se uh-sektoren og styringen av denne i sammenheng med utdanningssektoren for øvrig. Dette kan tilsi at den nye nasjonale institusjonen får betydelige oppgaver og myndighet også innen uh-sektoren. Denne muligheten må holdes fram, men ses ikke som et avgjørende element i hovedmodell B, og er derfor heller ikke skilt ut som et eget alternativ innenfor hovedmodell B. Forholdet til voksenopplæringsfeltet og VOX er særskilt drøftet nedenfor.

Nærmere om hovedmodell B – en ny nasjonal institusjon under KUF

Det foreligger flere hensyn som tilsier at det under KUF nå etableres en egen institusjon som får større myndighet og et samlende ansvar for gjennomføringen av de faglige og forvaltningsmessige oppgavene som fortsatt bør løses på nasjonalt nivå. Flere av disse hensynene er omtalt i kap. 5 og 6. Disse danner bakgrunnen for hovedmodell A, og dermed også for hovedmodell B. Begrunnelsen for begge modellene er at KUF har en omfattende mengde fag- og enkeltsaker, noe som kan hindre departementet i å videreutvikle sin primære oppgave, dvs. sin politikkskapende, initierende og strategiske lederrolle. Hovedmodell B går imidlertid lenger enn hovedmodell A i delegasjon av myndighet fra KUF i faglige og forvaltningsmessige saker, bl.a. ved at KUFs styringsoppgaver overfor det regionale nivået innen den statlige utdanningsadministrasjonen legges til den nye institusjonen, som derved kommer i et generelt overordnet styringsforhold til de regionale enhetene/statens utdanningskontorer. Det kontrollspenn KUF i dag har overfor underlagte virksomheter er betydelig, og vil bli sterkt redusert ved hovedmodell B, jf. dagens kontrollspenn omfattende 18 utdanningskontorer og ledelsen av det spesialpedagogiske støttesystemet. I den statlige utdanningsadministrasjonen møtes opplæringsnivåene nå først og sist i KUF, hvor dermed all samordning er forankret. Innenfor hovedmodell B vil slik samordning i økende grad kunne legges til det nasjonale nivået under KUF. Ut fra forenklingshensyn, hensynet til rasjonalitet i oppgaveutførelsen og kostnadseffektivitet, synes hovedmodell B å kunne gi flere gevinster enn hovedmodell A. De strukturelle betingelsene for å få realisert en nasjonal og samordnet, helhetlig og konsistent utvikling av de ulike nivåene i utdanningssystemet, ikke minst dersom oppgaver og myndighet innen uh-sektoren legges hit, synes etter dette å være oppfylt bedre ved hovedmodell B enn ved hovedmodell A.

Ved hovedmodell B synes det ellers å kunne ligge bedre til rette for politisk styring av utdanningssektoren. Rolle- og oppgavefordelingen med hensyn til hvilke oppgaver som tilhører det politiske systemet (KUF) og hvilke som er faglige og administrative og kan legges til underliggende forvaltningsnivå, vil kunne bli klarere. Rolle- og oppgavefordelingen mellom KUF og den nasjonale institusjonen, og rolle- og oppgavefordelingen mellom det nasjonale og regionale nivået, vil kunne bestemmes mer presist. For eksempel vil de institusjonelle og strukturelle betingelsene for innhenting, bearbeidelse og analyse av styringsinformasjon, som er en stadig viktigere oppgave for den statlige utdanningsadministrasjonen, trolig kunne utvikles bedre innenfor et konsistent og helhetlig styringssystem der styrings- og delegasjonslinjene går gjennom KUF til underliggende nasjonalt nivå og herfra til regionalt nivå. Styringssystemet og rolle- og oppgavefordelingen innen den statlige utdanningsadministrasjonen vil kunne bli mer oversiktlig og klarere enn i dag.

Også i utviklingen av styringsrelasjonen til kommunesektoren, ses modell B å kunne gi større fordeler enn modell A, for så vidt som den nasjonale institusjonen på utdanningsfeltet vil få et ansvar for å utvikle den statlige styringsdialogen med kommunesektoren, innenfor rammen av et etatsstyrt og institusjonalisert samarbeid med statens utdanningskontorer/det regionale nivået. I styringsrelasjonen og samhandlingen mellom den nasjonale institusjonen og de regionale enhetene, må det forventes utviklet fruktbare prosesser i forholdet til kommunesektoren, ikke minst med hensyn til samordning, samarbeid, veiledning og dialog. At utdanningskontorene skal innlemmes i fylkesmannsetaten, ses ikke å være til hinder for dette.

Videre vil utdanningssektorens samordning med barnehagesektoren kunne forankres innenfor rammen av modell B, selv om den foreslåtte samordning på departementsnivå, jf. pkt. 6.3.1, ikke gjennomføres med det første. Når nå barnehagesektoren og utdanningssektoren i alle fall skal samordnes på regionalt nivå ved at utdanningskontorene innlemmes i fylkesmannsetaten, ses det som en fordel at det også skjer en samordning på nasjonalt nivå utenfor KUF.

De oppgaver den nye nasjonale institusjonen skal ivareta, følger av den rolle- og oppgavebeskrivelsen som er gitt under pkt. 6.3.2 for det nasjonale nivået under KUF. Målet med hovedmodell B er å etablere en ny nasjonal institusjon under KUF, tilført betydelige faglige og forvaltningsmessige oppgaver innen hele eller deler av utdanningssektoren, og med samordningsoppgaver ikke bare overfor det regionale nivået i den statlige utdanningsadministrasjonen, men også overfor kommunesektoren. Den nye nasjonale institusjonen skal ivareta sine oppgaver innenfor rammen av de delegasjonsvedtak og retningslinjer som gis av KUF. Oppgavene vil etter dette ha stor spennvidde, fra løpende drifts- og forvaltningsoppgaver, herunder ivaretakelse av styringen overfor regionalt nivå og styringsrelasjonen til kommunesektoren, til mer utpregede faglige og utviklingsorienterte oppgaver, jf. Læringssenterets oppgaver i dag, inklusive oppgaven som mottakssenter for søknader om godkjenning av utenlandsk utdanning og administrasjonen av alle internasjonale utdannings- og utvekslingsprogrammer, jf. pkt. 6.3.2.

Innenfor rammen av modell B reises spørsmålet om den nye nasjonale institusjonen bør ha et eget styre, slik bl.a. Læringssenteret har i dag. Alternativet til et styre, med et felles styringsansvar på alle av institusjonens områder, vil være etableringen av et eller flere råd, som da normalt vil ha færre fullmakter enn styret. Med den relativt omfattende myndigheten den nye institusjonen vil få, bør styringsrelasjonen mellom KUF og den nye institusjonen være relativt tett. Dette kan tilsi at det ikke etableres et eget styre, i alle fall dersom etableringen av et styre formelt og reelt betyr begrensninger i KUFs instruksjonsmyndighet.

Når det gjelder oppgavefordelingen mellom den nye nasjonale institusjonen og det regionale nivået (statens utdanningskontorer/fylkesmannsetaten) vises særlig til pkt. 6.3.3 og til innledningsavsnittet under pkt. 7.2.1.

Ovenfor har arbeidsgruppen pekt på forhold og hensyn som kan begrunne hovedmodell B. Da dette er en modell som betyr en relativt omfattende reorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen, og av oppgave- og myndighetsfordelingen innen denne, vil arbeidsgruppen særskilt peke på hensyn som kan anføres mot modellen. For det første er det grunn til å vise til at den økende betydningen som utdanningspolitikken ventes å få i årene framover, vil kunne forsterke utdanningssektoren som en politisert sektor. Dette kan vanskeliggjøre styringsrelasjonene i et omfattende og utstrakt delegasjonssystem, dersom rolle- og oppgavefordelingen er uklar. For det annet vil en ny institusjon med oppgaver og myndighet som beskrevet, måtte få en dimensjonering av et visst omfang, selv om uh-sektoren ikke inngår i institusjonens oppgavefelt og selv om det forutsettes at oppgavene legges på lavest mulig forvaltningsnivå. Faren kan være til stede for at institusjonen utvikler seg til en stor og tungdreven organisasjon, og vi får en negativ eller uønsket byråkratisering av den statlige utdanningsadministrasjonen. Til dette kan innvendes at slik negativ eller uønsket byråkratisering er en aktuell fare for enhver offentlig og privat virksomhet, og er til stede verken i større eller mindre grad for den statlige utdanningsadministrasjonen. For det tredje kan det innvendes at tidspunktet ikke er det rette nå for å etablere en ny nasjonal institusjon, etter at Stortinget nylig har gjort vedtak om opprettelse av nye nasjonale institusjoner innen utdanningsadministrasjonen.

Forholdet til voksenopplæringsfeltet og VOX

Oppgavene innen voksenopplæringsfeltet fordeler seg på alle utdanningsnivåer, både i og utenfor det offentlige utdanningssystemet. Opplæring, utdanning og kompetanseutvikling for voksne skjer innen grunnskole og videregående opplæring, ved universiteter og høgskoler og gjennom private tilbydere (private skoler, studieforbund, bedriftsopplæring osv.). Erkjennelsen av at læring i vår tid er et livslangt prosjekt, jf. kap. 3, og som ligger til grunn bl.a. for Kompetansereformen, har medført at opplæring, utdanning og kompetanseutvikling for voksne nå har stor oppmerksomhet. Det tradisjonelle utdanningssystemet er samtidig blitt stilt overfor nye utfordringer med hensyn til tilrettelegging av opplæring for voksne.

Arbeidsgruppen vil understreke at tilrettelegging for opplæring og kompetanseutvikling for voksne er en oppgave for hele utdanningssektoren, og at oppgavene på dette feltet inngår i den statlige utdanningsadministrasjonen på linje med andre oppgaver innen utdanningsfeltet. Den voksne befolkningen stiller imidlertid til dels andre krav til opplærings- og utdanningsinstitusjonene, både med hensyn til utdanningstilbud, undervisningsformer, metodikk, læremidler, fleksibilitet mv. enn hva institusjonene tradisjonelt har vært innrettet etter. Dette forholdet, og Kompetansereformen spesielt, som innebærer at partene i arbeidslivet er sentrale deltakere i tilretteleggingen og satsingen på opplæring og kompetanseutvikling for voksne, innebærer at voksenopplæringsfeltet i dag representerer nye og særlige utfordringer for utdanningssektoren. Begrunnelsen for opprettelsen av VOX har i særlig grad sammenheng med dette. I St.prp. nr. 63 (1999-2001), hvor opprettelsen av VOX ble foreslått, heter det bl.a:

Som det framgår, skal VOX være et nasjonalt utviklingssenter innen voksenopplæringsfeltet. I tråd med dette har VOX i dag karakter av å være et faginstitutt, og oppgavefeltet er i dag kjennetegnet særlig ved tre forhold. Det ene er at VOX har et praksisfelt, dvs. at VOX selv forestår opplæringstilbud 11VOX’ nåværende åpne utdanningstilbud innen videregående opplæring skal opphøre, jf. pkt. 6.2, men virkningen av dette er ikke at VOX’ praksisfelt skal opphøre, men dreies. VOX skal involvere seg direkte i voksenopplæringsprosjekter hvor samhandling med ulike voksenopplæringsaktører er en viktig side. Fokus vil være rettet mot voksenpedagogikk, analyse og dokumentasjon.. I tillegg til praksisfeltet, inngår forskningsfeltet som en hovedoppgave. Det tredje forholdet som karakteriserer VOX, er at institusjonen, som følge av sine oppgaver knyttet til Kompetansereformen, i stor grad er orientert mot partene i arbeidslivet og mot opplæringstilbydere og læringsarenaer for voksne utenfor det offentlige utdanningssystemet. Gjennom sitt praksis- og forskningsfelt og samhandling med aktørene innen voksenopplæringen, skal VOX innhente, evaluere og formidle resultater og erfaringer om voksnes læring til alle som driver opplæring for voksne, både i og utenfor det offentlige utdanningssystemet.

Innenfor rammen av hovedmodell B, dvs. dannelsen av en ny nasjonal institusjon under KUF, med et samlende ansvar for oppgaver innen hele utdanningsfeltet, eventuelt med oppgaver også innen uh-sektoren, reises naturlig spørsmålet om VOX’ framtidige rolle og oppgaver.

I pkt. 6.3.2 har arbeidsgruppen anført hvilke oppgaver eller oppgavetyper som bør karakterisere det nasjonale nivået i utdanningsadministrasjonen under KUF. Drift av undervisningstilbud og forskningsoppgaver inngår ikke blant disse. Ut fra dette framgår det naturlig at VOX’ praksisfelt burde ivaretas av andre opplærings- eller utdanningsinstitusjoner og at VOX’ forskningsfelt tilsvarende ble ivaretatt i uh-sektoren. En slik betraktning må imidlertid veies mot realiteten i den begrunnelse som ble gitt ved opprettelsen av VOX, dvs. behovet eller nødvendigheten av egen nasjonal faginstitusjon innenfor voksenopplæringsfeltet generelt, med praksis- og forskningsfeltet som sentrale oppgavefelt, og behovet for en egen institusjonell basis for oppfølging av Kompetansereformen spesielt, med et særlig ansvar for kontakten og samhandlingen med partene i arbeidslivet og voksenopplæringsinstitusjoner utenfor det offentlige utdanningssystemet. Avvikling av praksisfeltet og forskningsfeltet i VOX vil etter det arbeidsgruppen ser, også ha som konsekvens at VOX ikke vil kunne gjennomføre sine oppgaver tilknyttet Kompetansereformen. I en situasjon hvor VOX er begrunnet i behovet for styrket innsats innenfor voksenopplæringsfeltet, bl.a. gjennom Kompetansereformen, kan det synes lite tilrådelig å avvikle VOX’ oppgaver.

I lys av hovedmodell B blir spørsmålet om VOX’ oppgaver kan føres videre i den nye nasjonale institusjonen, dersom VOX integreres i denne. Arbeidsgruppen mener den nye institusjonens formål og oppgavesammensetning for øvrig, slik den er beskrevet i hovedmodell B, ikke legger til rette for slik integrasjon.

Innenfor rammen av hovedmodell B vil imidlertid opprettholdelsen av VOX som egen institusjon, på samme grunnlag som i dag, reise betydelige problemstillinger ut fra hensynet til helhet og sammenheng i styringen av utdanningssektoren. Den nye nasjonale institusjonen i hovedmodell B er for en stor del begrunnet i dette hensynet. Med VOX som en sideordnet institusjon, vil den nye nasjonale institusjonen ikke få et samlende ansvar også for voksenopplæringsfeltet. I den statlige utdanningsadministrasjonen vil oppgavene innen voksenopplæringsfeltet fortsatt være delt, og samordnings- og styringsoppgavene vil ensidig ligge til KUF, noe som bryter med de prinsipper for oppgavefordeling i den statlige utdanningsadministrasjonen som arbeidsgruppen ellers har lagt til grunn.

Den nærliggende løsningen innenfor rammen av hovedmodell B synes etter dette å være at VOX opprettholdes som faginstitusjon, men at styringsansvaret overfor VOX som overfor statens utdanningskontorer legges til den nye nasjonale institusjonen. Hensynet til helhet og sammenheng vil med en slik løsning være ivaretatt. Av styringsrelasjonen følger at samordningen også av hele voksenopplæringsfeltet vil ligge til den nye institusjonen. KUF vil videre ha èn nasjonal institusjon å forholde seg til, noe som medfører at KUFs kontrollspenn ytterligere reduseres. Samtidig ligger det ved denne løsningen vesentlig bedre til rette for spredning og utveksling i hele utdanningssektoren av de erfaringer og resultater om voksnes læring som VOX utvikler kunnskap om. I tillegg ivaretas ved denne løsningen de særlige hensyn som er nevnt over, dvs. behovet for en fortsatt institusjonell basis for bl.a. oppfølgingen av Kompetansereformen.

Også innenfor rammen av hovedmodell B forutsettes ikke VOX ikke ha forvaltningspregede oppgaver. Fordi VOX er en nyopprettet institusjon og den statlige utdanningsadministrasjonen som helhet er inne i en omstillingsfase, vil det være naturlig å revurdere rollen og oppgavene til VOX etter en tid.

7.3 Oppsummering – arbeidsgruppens anbefalinger

Ovenfor er drøftet to hovedmodeller for ny oppgavefordeling og reorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen, med visse variasjoner innenfor rammen av disse. I begge modellene er lagt til grunn at det regionale nivået skal organiseres med grunnlag i statens utdanningskontorer, at disse innlemmes i fylkesmannsetaten fra 2003, og at oppgavene til det regionale nivået skal være kjennetegnet ved forvaltnings-, kontroll- og tilsynsoppgaver, med vekt på tilsynsfunksjonen, som bl.a. omfatter veiledning og dialog med skoleeier. Utgangspunktet for oppgavefordelingen mellom det nasjonale og det regionale nivået er at oppgavene skal legges til regionalt nivå, eventuelt til kommunesektoren. Det skal begrunnes særskilt dersom oppgavene skal ligge til det nasjonale nivået.

Hovedmodell A innebærer at Læringssenteret tilføres oppgaver fra KUF. I tillegg vil det være aktuelt at ledelsen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet integreres organisatorisk med Læringssenteret. Læringssenterets myndighets- og oppgavefelt vil dermed bli utvidet, i første rekke med forvaltningspregede oppgaver, herunder ansvar for statlige oppgaver knyttet til etter- og videreutdanning for lærere, for administrasjonen av alle internasjonale utdannings- og utvekslingsprogrammer og mottak av alle søknader om godkjenning av utenlandsk utdanning. Hovedtyngden av Læringssenterets oppgaver vil likevel være som i dag. Læringssenteret vil etter denne modellen ikke få et generelt styringsansvar overfor statens utdanningskontorer/det regionale nivået.

Hovedmodell B bygger på hovedmodell A, men går lenger i å delegere oppgaver fra KUF til underliggende nasjonalt nivå, i første rekke ved at dette nivået får et generelt styringsansvar overfor statens utdanningskontorer/det regionale nivået og overfor VOX. Modellen innebærer at det etableres en ny nasjonal institusjon under KUF, med oppgavene i Læringssenteret som grunnstamme.

Arbeidsgruppen viser til drøftingene foran. Arbeidsgruppens flertall, alle unntatt medlemmet Gran, anbefaler at den statlige utdanningsadministrasjonen fornyes og reorganiseres med grunnlag i hovedmodell B. Dette flertallets anbefaling presiseres slik:

1. Det etableres en nasjonal institusjon under KUF, hvori opptatt oppgavene i Læringssenteret, med ansvar og oppgaver som skissert ovenfor under hovedmodell B. Det etableres ikke et styre for institusjonen.
2. VOX videreføres som et nasjonalt faginstitutt hvor styringsoppgavene legges til den nye nasjonale institusjonen. VOX’ status og oppgaver vurderes etter en tid.
3. Styringsordningen, organiseringen og oppgavene til det statlige spesialpedagogiske støttesystemet gjennomgås og drøftes i en egen stortingsmelding. Ledelsen av støttesystemet integreres organisatorisk med den nye institusjonen nevnt over, inntil ny styringsstruktur eventuelt er etablert. Sektorstyret for hørsel avvikles når funksjonstiden for det sittende styret utløper (årsskiftet 2000/2001).

Arbeidsgruppens medlem Kjølseth vil til flertallets forslag nr. 1 og 2 særskilt uttale:

Arbeidsgruppens medlem Grøttvik vil til flertallets forslag særskilt uttale:

Arbeidsgruppens medlemmer Dyrstad og Jensen mener prinsipielt at den beste løsningen ville vært at de oppgavene som VOX i dag har burde vært ivaretatt av kommunesektoren og uh-sektoren. I og med at forutsetningene for dette ikke i tilstrekkelig grad er til stede nå, bør VOX inntil videre videreføres som beskrevet i modell B. Disse medlemmene har også vurdert en løsning som innebærer at VOX integreres i den nye samlende forvaltningsinstitusjonen under KUF, men finner ikke å anbefale denne løsningen. Begrunnelsen for dette er at de oppgavene VOX i dag har i hovedsak ikke bør ligge til den nye institusjonen. Da er det heller ikke naturlig å integrere VOX sine oppgaver, som er av en tjenesteytende karakter, i den nye forvaltningsinstitusjonen. Disse medlemmene forutsetter at VOX ikke skal ha styre.

Arbeidsgruppens mindretall, medlemmet Gran, vil til flertallets forslag under nr. 1 og 2 uttale:

Til flertallets forslag nr. 3 vil dette medlem uttale:

Forslagene fra arbeidsgruppens flertall og mindretall innebærer en relativt betydelig endring i oppgavefordelingen på nasjonalt nivå i den statlige utdanningsadministrasjonen. Flertallet og mindretallet mener at deres foreslåtte løsninger er de som i størst utstrekning kommer i møte de prinsipper og hensyn som er gjort gjeldende for reorganisering og ny oppgavefordeling i den statlige utdanningsadministrasjonen, jf. pkt. 7.1. Skal den statlige utdanningsadministrasjonen være i stand til å møte de utfordringer utdanningssektoren stilles overfor i tiden framover, må styringssystemet bli mer enhetlig og sammenhengende, rolle- og oppgavefordelingen må bli mer presis og entydig, og KUF må som utdanningsdepartement styrke sin strategiske og overordnede styringsrolle. Vekten av disse hensyn står sentralt både i flertallets og mindretallets anbefaling, i tillegg til brukerhensyn 12Brukerhensyn står som et særlig sentralt hensyn i Regjeringens fornyelsesprogram for offentlig sektor, og for fornyelsen av den statlige utdanningsadministrasjonen, jf. kap. 1. Mer kompetente og krevende brukere nevnes i Regjeringens fornyelsesprogram som en av tre hovedutfordringer som velferdsstaten står overfor i dag. Borgerne forventer raskere respons og mer individuelt tilpassede tjenester og vil skjerpe kravene til kvalitet, produktivitet og effektiv ressursbruk i offentlig forvaltning. For å møte disse utfordringene gjennomføres nå ni omfattende fornyelsesreformer innen offentlig sektor. Særlig relevant i relasjon til fornyelsesprosjektet og arbeidsgruppens forslag er i denne sammenheng forvaltningsstruktur-reformen, som er omtalt i Skritt på veien - Program for fornyelse av offentlig sektor (AAD, 2001): 'Reformen skal bidra til at den statlige forvaltningsstrukturen kjennetegnes av oversiktlighet, klar ansvars- og oppgavefordeling og samordning av oppgavene til beste for brukerne. (...) Ved å samle oppgaver oppnås bedre oppgaveløsning, kvalitet, rettssikkerhet og effektivitet. Viktige mål er også å få mer robuste enheter med god kompetanse. Hensikten er å foreta en gjennomgang av statlige virksomheter med sikte på å skille mellom oppgaver som kan være i konflikt med hverandre, sikre nødvendig konsentrasjon og mer rendyrkede kjerneoppgaver.' Arbeidsgruppens forslag til reorganisering og nye oppgavefordeling innen den statlige utdanningsadministrasjonen ses å være i samsvar med ovennevnte programformuleringer og bør komme brukerne til gode i flere sammenhenger: 1) Det legges til rette for en klarere ansvarsdeling og bedre samordning, og for delegasjon av oppgaver slik at saker behandles på færre forvaltningsnivå. Dette vil kunne gi større oversiktlighet og gjøre det lettere for brukeren å orientere seg i møte med forvaltningen. 2) At oppgaver legges på lavest mulig forvaltningsnivå, gir større nærhet mellom beslutningstaker og bruker. 3) Forslaget til reorganisering og nye oppgavefordeling innen den statlige utdanningsadministrasjonen gir muligheter for rasjonalisering og mer effektiv ressursbruk. 4) Forslaget legger til rette for en styrking av styrings- og informasjonssystemene, og derigjennom et bedre grunnlag for resultatvurdering og kvalitetsutvikling til beste for brukeren.. Forslaget om en ny nasjonal institusjon, som hele arbeidsgruppen står bak, innebærer videre at KUF vil kunne styrke sin rolle som systemansvarlig, samtidig som det institusjonelt og strukturelt legges til rette for at den statlige utdanningsadministrasjonen som helhet vil kunne styrke sin rolle i utdanningssystemet. Forslaget åpner for at det kan legges oppgaver innen uh-sektoren til den nasjonale institusjonen under KUF, for slik å oppnå faglig samordning, integrasjon og sammenheng i utdanningstilbudene og utdanningssystemet i hele utdanningssektoren.

Arbeidsgruppens forslag, både flertallets og mindretallets, innebærer etablering av en ny nasjonal institusjon under KUF, med et betydelig oppgavefelt, herunder styringsansvar overfor statens utdanningskontorer og VOX, eventuelt også med oppgaver innen uh-sektoren. Spørsmålet om å etablere en institusjon under KUF med liknende oppgaver, er ikke ny, og har gjerne vært reist som et spørsmål i diskusjonen om å opprette et utdanningsdirektorat. Arbeidsgruppen mener situasjonen i utdanningssektoren i dag, og dermed begrunnelsen for en ny nasjonal institusjon under KUF med oppgaver som nevnt, har endret seg vesentlig de siste ti år. De utviklingstrekk og endringer som har påvirket utdanningssektoren, har gjort seg gjeldende også på andre samfunnssektorer, med relativt gjennomgripende organisasjonsendringer som resultat. Den alminnelige utviklingen av departementenes forvaltningsapparat nå går i retning av etablering av flere direktorater, dvs. av etablering av underliggende institusjoner som tilføres oppgaver, myndighet og styringsansvar som vedkommende departement tidligere selv har ivaretatt, også på områder hvor direktoratsformen har vært bestridt, jf. bl.a. de seneste organisasjonsendringer innen justissektoren og helse- og sosialsektoren. Arbeidsgruppen viser ellers til at direktoratsformen er en fleksibel og i norsk statsforvaltning en velkjent organisasjonsform 13Om direktoratsformen og dens plass i norsk forvaltning: I staten skilles det gjerne mellom de institusjonene som inngår i statsforvaltningen, dvs. som er en del av staten som juridisk person, og de institusjoner som er egne rettssubjekter, men eiet av staten. Til den siste gruppen finner vi statsaksjeselskaper, statsforetak mv. Innenfor statsforvaltningen er direktoratene den mest utbredte organisasjonsformen. Antallet er noe usikkert, da dette er avhengig av hvordan de ulike forvaltningsorganene defineres, men omkring 50-60 er et sannsynlig tall. Andre forvaltningsorganer er ombud, utvalg, styrer, råd osv. Et direktorat er kjennetegnet ved at det har sentrale administrative (forvaltningsmessige) oppgaver og som oftest også andre faglige oppgaver (Torgersen 1993: Direktoratsboka). Disse oppgavene er tillagt institusjonen i lov, instruks eller fullmakt i henhold til lov. Et sentralt kjennetegn ved direktorater er myndighetsutøvelse. Et direktorat har hele landet som virkefelt, og det er underlagt ett eller flere departementers instruksjonsmyndighet. Et særtrekk ved direktoratene er at de er frittstående, men ikke selvstendige. Selvstendigheten er begrenset ved at direktoratenes ansvar og myndighet er delegert fra Storting og regjering, og de kan, om ikke annet bestemmes, instrueres i enkeltsaker. Dette følger av at statsråden er konstitusjonelt ansvarlig for direktoratenes avgjørelser. Det er ikke alltid direktoratene har betegnelsen direktorat i sitt navn, jf. for eksempel Riksarkivet, Brønnøysundregistrene og Statistisk sentralbyrå, som alle er direktorater. Noen institusjoner, som f eks en del tilsyn, kan i praksis sies å være direktorater selv om de ikke bruker denne betegnelsen. De første direktoratene i Norge ble opprettet allerede på midten av 1800-tallet. Noen eksisterer fortsatt, bl.a. Vegdirektoratet. Det har i årenes løp vært flere faser hvor det har vært etablert et relativt stort antall direktorater, bl.a. i perioden 1880-1914, perioden 1914-1939 og i perioden 1945-1992. Direktoratet som organisasjonsform har derfor lang tradisjon i Norge, i motsetning til en del andre land, f eks Storbritannia, hvor direktoratene lenge var en del av departementsstrukturen. På den annen side har vi ikke i Norge utviklet denne formen så langt som i for eksempel Sverige, hvor direktoratene kan sies å være meget selvstendige, bl.a. ved at de ikke kan instrueres av en statsråd, bare av regjeringen. Dette har bakgrunn i konstitusjonelle forhold. En del direktorater har hatt og har egne styrer eller råd. Styrereformutvalget (NOU 1991:26) mente at det som hovedregel ikke burde være styrer for ordinære forvaltningsorganer, og i de senere år har en del direktoratstyrer blitt avviklet eller erstattet med råd. Som en generell regel kan vi si at et direktorat er en institusjon som skal iverksette den politikken som de politiske myndighetene bestemmer, innenfor de rammer som settes for institusjonen. På det faglige området er det vanlig at direktoratene gis stor frihet. For å klargjøre rollefordelingen mellom direktoratet og overordnet departement, er det ikke uvanlig å gi direktoratet en egen instruks. Rundt halvparten av direktoratene hadde på begynnelsen av 1990-tallet egen instruks. </P> <P>, og finnes utbygget i stor grad på de fleste departementsområder. KUF er imidlertid nå ett av få departementer som ikke har et underliggende forvaltningsnivå, en underliggende institusjon, som et viktig faglig ledd i den nasjonale utvikling og styring av sin sektor.

Flertallets forslag ses ellers, i begrunnelse og resultat, langt på vei å være i samsvar med de vurderinger Statskonsult har gjort gjeldende i vedlagte notat, hvor det bl.a. heter (vedlegg 5, pkt. 8.3):

Samtidig framholder Statskonsult (notatet, pkt. 8.3):

Arbeidsgruppen vil advare mot en slik skrittvis tilnærming som Statskonsult her framholder som et alternativ.