Kapittel 10 Oppsummering og anbefalinger

10.1 Oppsummering

10.1.1 Rettigheter og ansvar etter opplæringsloven

Rettighetene etter opplæringsloven omfatter bl.a. tilpasset opplæring inkludert spesialundervisning i grunnleggende språk- og taleferdigheter. Rettighetene innebærer at i de fleste tilfeller vil utgifter til logopedtjenester for barn under skolepliktig alder og elever i grunn- og videregående skole dekkes av kommunene og fylkeskommunene med hjemmel i opplæringslovens regler om spesialundervisning.

Ansvaret for å sørge for logopediske tiltak ligger hos kommunene når det gjelder barn før skolepliktig alder, for elever i grunnskolen og for voksne. Fylkeskommunene har ansvaret når det gjelder elever i videregående opplæring.

Rettigheter etter opplæringsloven når det gjelder videregående opplæring er betinget av at man er elev i videregående skole. Fylkeskommunen har derfor ikke ansvar for logopediske tiltak for lærlinger og ungdom som ikke er elever i videregående skole, jf. 7.3.1. Lærlinger og ungdom som ikke er elever i videregående skole, har i dag rett til refusjon etter folketrygdloven § 5-10.

10.1.2 Bestemmelsene i folketrygdloven

Folketrygdloven har bestemmelser om at i den utstrekning det offentlige yter stønad etter annen lovgivning, skal det ikke ytes stønad etter kapittel 5, jf. folketrygdlovens § 5-1. Det vil si at når kommuner og fylkeskommuner er ansvarlige for logopedtjenester etter opplæringsloven, kommer ikke folketrygdlovens stønadsordning til anvendelse.

Fylkeskommunen har ikke ansvar for logopediske tiltak for lærlinger og ungdom som ikke er elever i videregående skole. Utgifter til logopedhjelp for disse gruppene kan i dag dekkes ved stønad fra folketrygden.

10.1.3 Tilbud og behov

Det synes å være et stort misforhold mellom tilbud og behov for logopediske tjenester. Møreforskings undersøkelse (Veddegjærde og Skårbrevik, 2000) om logopediske tjenester for voksne har beregnet at om lag 20 000 personer har behov for logopediske tjenester. Etter deres beregninger har i underkant av 4 000 fått slike tjenester.

Av de kommunene som oppgir at de gir slike tjenester, finansierer nær halvparten (42 %) av kommunene tjenestene helt eller delvis med midler fra folketrygden. En relativt stor andel av disse (16 %) oppgir at dette er den eneste form for finansiering av disse tjenestene.

10.1.4 Behovet for kvalitetssikring

Ordningen med stønad fra folketrygden til dekning av logopedisk utredning og behandling har medført at mange brukere med behov for språk- og taleinnlæring har fått et tilbud som de ellers ikke ville ha fått hvis de skulle ha dekket tjenestene fra opplæringsansvarlig instans i kommunene slik tilbudet har vært til nå. Mange enkeltpersoner har gjort en fortjenstfull innsats for at utsatte grupper har fått et tilbud, selv om dette ofte har vært begrenset i forhold til et mer omfattende behov. De tilbudene som er gitt, har ofte vært mangelfulle, utilstrekkelig og tilfeldige.

Folketrygden stiller ikke krav til kvalitetssikring av tilbudene utover at vedkommende fagperson som yter tjenesten, har godkjent eksamen som audiopedagog eller logoped. Det stilles ikke krav til spesialisert kompetanse der det er grunnlag for det, og det er heller ikke stilt andre standardkrav til tjenestene da folketrygden ikke har tjenesteansvar. Det kreves heller ikke at tilbudet som ytes av privatpraktiserende logopeder og der folketrygden yter stønad, skal sees i sammenheng med mer helhetlige og sammensatte behov.

10.1.5 Organisering og finansiering

Det er store variasjoner med hensyn til hvordan kommunene organiserer og finansierer tiltak for voksne som har behov for logopediske tjenester. I svært mange kommuner er det flere ulike kombinasjoner av organisering der folketrygden dekker tiltakene helt eller delvis. De mest vanlige formene er:

• voksenopplæringssenter eller -enhet
• eget logopedisk senter
• enkelttiltak
• kombinerte løsninger – finansiering dels fra kommunene og dels fra trygden
• tilsynelatende fravær av logopediske tjenester for voksne

Noen kommuner har organisert voksenopplæring inkludert logopediske tjenester sammen med andre kommunale oppgaver knyttet til rehabilitering.

Det er grunn til å anta at de mange forskjellige organiseringsformene i stor grad er en følge av at folketrygden gir stønad til tjenester som kommunene har ansvar for å yte etter opplæringsloven. Møreforsking har konkludert med at når det finnes to ulike muligheter for finansiering, og kommunene kan la folketrygden finansiere logopediske tjenester for voksne, vil det trolig i mange tilfeller bevisst brukes som et tilskudd til en knapp kommuneøkonomi (Veddegjærde og Skårbrevik 2000, s. 89). Dette er forståelig, men det bidrar trolig til forvirring og manglende oversikt både for fagpersoner og brukere og medvirker til ansvarfraskrivelser.

10.1.6 Systemrettet versus individrettet tilbud

Det vil være behov for å finne en riktig balanse mellom individrettet og systemrettet arbeid overfor brukere med kommunikasjonsvansker. Det offentlige tjenesteapparatet i opplæringssektoren prioriterer i stor grad systemrettet arbeid. Det vil si tjenester som omfatter veiledningsvirksomhet, tilretteleggging og sakkyndighetsarbeid som ikke kommer brukerne direkte til gode.

Individrettet tilbud er opplæring gitt til den enkelte bruker. Den individrettede virksomheten har i økende grad blitt overtatt av private logopeder. Disse er ujevnt fordelt utover i landet, og tjenestene som gis fra private tilbydere, er i liten grad sett i sammenheng med andre tilbud som den enkelte har behov for. For å få en sammenhengende tjeneste til brukerne i alle deler av landet, mener arbeidsgruppen at individrettet arbeid bør stimuleres.

10.1.7 Behovet for å bedre grunnlaget for ansvarserkjennelse

En viktig forutsetning for at brukerne skal få et bedre tilbud enn i dag, er at kommunene erkjenner sitt ansvar og sin plikt til å opprette nødvendige tjenester. Ordningen med stønad fra folketrygden gir mulighet for å finansiere individrettede tjenester kommunene har ansvar for. En avvikling av folketrygdordningen vil begrense kommunenes muligheter til å fraskrive seg ansvaret, og vil derfor være et nødvendig virkemiddel for å markere og tydeliggjøre ansvarsforholdene.

Folketrygdens utgifter på denne posten har økt forholdsvis mye de siste årene. I 1998 var budsjettet på 14,3 mill. kroner, i 1999 på 16 mill. kroner, i 2000 på - 18 mill., mens det for 2001 er bevilget 25 mill. kroner. Den relativt raske økningen av utgiftene på denne posten kan sees som et uttrykk for økt privat virksomhet. Å legge trygdemidlene i rammene til landets kommuner vil innebære at midler til slik virksomhet blir lite synlig. Arbeidsgruppen mener at det vil ha større effekt å nytte ressursene som en særskilt bevilgning som utbetales til kommunene til individrettet arbeid.

10.2 Anbefalinger

Etter mandatet skal arbeidsgruppen gi en avklaring av ansvarsforhold og rettigheter samtidig som arbeidsgruppen skal foreslå tiltak som bedrer situasjonen for personer med språk- og talevansker, (jf. mandatets pkt. 4).

For at arbeidsgruppens forslag kan realiseres vil det være nødvendig med:

• større kommunal ansvarserkjennelse med påfølgende tilrettelegging av tjenester for den aktuelle målgruppen
• bedre balanse mellom systemrettet og individrettet virksomhet
• bedre offentlig samordning, kvalitetssikring og styring av individrettet virksomhet.

Arbeidsgruppens anbefalinger tar utgangspunkt i at opplæringsloven gir personer med språk- og talevansker rett til tilrettelagt språk- og taleopplæring. Arbeidsgruppen vil foreslå at folketrygdens stønadsordning avvikles, og at midlene overføres til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. Det foreslås at disse midlene nyttes som en særskilt finansiering til individrettet arbeid for personer med språk- og talevansker.

Anbefalingene utdypes i det følgende.

10.2.1 Avvikling av folketrygdens stønadsordning

Rettighetene etter opplæringsloven gir med visse unntak (jf. pkt. 7.3.1) grunnlag for forslag om å avvikle folketrygdens stønadsordning.

Dette vil innebære at:

• ansvarsforholdene blir klarere
• kommunene og fylkeskommunene vil ikke kunne skyve ansvaret fra seg og det skapes grunnlag for en klarere ansvarserkjennelse i kommuner og fylkeskommuner
• de logopediske tjenestene defineres som opplæring i opplæringslovgivningens forstand (jf. 7.1.2)
• logopediske tiltak i større grad vil kunne sees i sammenheng med andre pedagogiske og rehabiliteringsrelevante tiltak
• brukerne vil bare ha én ansvarlig instans å rette sine behov til
• det gir økte muligheter for kvalitetssikring av tjenestene

For å sikre at de individrettede tjenestene ikke blir dårligere enn i dag, mener arbeidsgruppen at det er nødvendig å kompensere bortfall av stønaden fra folketrygden.

Forutsetninger for avvikling av folketrygdens stønadsordning

Rettigheter etter opplæringsloven når det gjelder videregående opplæring er betinget av at man er elev i videregående skole. Fylkeskommunen har derfor ikke ansvar for logopediske tiltak etter opplæringsloven for lærlinger og ungdom som ikke er elever i videregående skole. Utgifter til logopedhjelp til disse gruppene dekkes i dag etter folketrygdloven § 5-1.

Eventuell avvikling av folketrygdlovens stønadsordning forutsetter derfor at lærlinger og ungdom som ikke er elever i videregående skole sikres rett til logopediske tiltak på annen måte.

10.2.2 Overføring av trygdens midler til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett

Bevilgningene på kapittel 2750 til logopediske tjenester overføres til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. Midlene brukes i kommuner og fylkeskommuner for å stimulere til utprøving av ulike organisasjonsformer.

Det bør

• legges til rette for interkommunale løsninger der det er hensiktsmessig
• vurderes hvordan finansieringsordningen kan administreres
• utarbeides nærmere retningslinjer for denne tilskuddsordningen med utgangspunkt i de individuelle rettighetene målgruppen har etter opplæringsloven

Arbeidsgruppen er særlig opptatt av at det stimuleres til brukerrettede tiltak. Dette legges til grunn for at en ikke foreslår overføringer etter fastlagte kriterier, men som en særskilt ordning som er rettet mot tjenester som kommer brukerne direkte til gode.

10.2.3 Bedre kontroll for tiltaksansvarlige instanser for individbaserte tjenester

Tilskuddsordningen skal sikre at opplæringsmyndighetene tar ansvar for å yte tjenester som er pålagt i opplæringsloven og at tjenesteansvarlige sørger for

• faglig gode tjenester
• utnytting av de logopediske ressurser til logopedisk virksomhet
• koordinering i forhold til andre kommunale oppgaver

Kommunene tar selv stilling til om de individrettede tjenestene skal ytes av egne tilsatte logopeder eller audiopedagoger eller tjenester kan kjøpes fra private tilbydere.

10.2.4 Ulike muligheter for tilskudd til kommunene

Kommunene og fylkeskommunene vil ha ulike behov for tilrettelegging av de spesialpedagogiske tjenester som innebærer spesialisert kompetanse når det gjelder språk- og tale. Noen kommuner har god tilgang på relevant fagpersonell, mens andre kommuner ikke har samme muligheter til å tilsette logopeder eller ikke har behov for full stilling for logopedisk arbeid. I mange tilfeller vil en kunne utnytte kapasiteten ved å opprette interkommunale ordninger. Tilskuddsordningene bør derfor tilrettelegges slik at kommunene har valgmuligheter for hvilke ordninger som skal tas i bruk ut fra tilgangen på logopeder. Det må samtidig legges til rette for interkommunale løsninger der det gis muligheter for å utnytte tilgjengelige logopeder på en effektiv og rasjonell måte.

Tilskuddet bør i utgangspunktet gis til kommunene for individrettede tiltak som ytes av

• kommunalt ansatte logopeder og audiopedagoger
• private som har driftsavtale med kommunen som også kan inneholde systemrettede tjenester
• private tilbydere på grunnlag enkelttimer eller avtale om enkelte opplegg

Forslaget illustreres av følgende figur:

De statlige utdanningskontorene må spille en sentral rolle når det gjelder tilretteleggingen innenfor det enkelte fylke og i forhold til visse kontrollfunksjoner i forhold til systemansvar.

10.3 Andre anbefalinger

10.3.1 Program for utvikling av tjenester til personer med språk- og talevansker

I tillegg til særskilt finansiering knyttet til individrettet arbeid foreslås det at det utarbeides en fireårig utviklingsplan der en får nærmere erfaring med:

• støttesystemets rolle
• samarbeidsmodeller med helsevesenet og andre rehabiliteringsrelevante instanser
• kontroll- og kvalitetssikring
• behovet for logopediske tjenester for lærlinger og personer som oppholder seg i utlandet

Planen må ha som hovedhensikt å bidra til at målgruppen får økt livskvalitet og bedre muligheter for aktiv samfunnsdeltakelse. Dette innebærer også reaktivisering av personer som på grunn av språk- og talevansker er satt utenfor arbeidslivet og som må bygge opp sine karriereplaner.

2. Rekruttering av logopeder og andre som gir tilbud til personer med språk- og talevansker

Det er et misforhold mellom avgang og rekruttering av logopeder og annet relevant fagpersonell (jf. 8.2). Arbeidsgruppen foreslår derfor at det gjennomføres

• analyser av behovet for fagpersonell i framtiden
• en kvalitativ vurdering av kompetanse som kreves av logopeder og eventuelt annet fagpersonell som skal gi slik opplæring for ulike aldersgrupper på ulike opplæringsarenaer.

Det bør utarbeides en plan for framtidig utdanning av logopeder og andre fagpersoner som kan bistå personer med ulike kommunikasjonsvansker.

10.4 Merknad fra Afasiforbundet i Norge og Norsk logopedlag.

Arbeidsgruppens medlemmer fra Afasiforbundet (Kvande) og Norsk logopedlag (Andreassen) ønsker å kommentere følgende:

Afasiforbundet i Norge (AFN) og Norsk logopedlag (NLL) ønsker å presisere at vi støtter arbeidsgruppens konklusjon under forutsetning av at kommunene gis mulighet til å imøtekomme den enkelte brukers behov for logopedisk hjelp ved at det fra sentralt hold settes av tilstrekkelig midler til logopediske tiltak for voksne. Dette behovet overskrider langt det som i dag kanaliseres gjennom § 5-10 i lov om folketrygd. AFN og NLL forutsetter også at tilskuddet gis i form av en refusjonsordning til kommunene.

AFN og NLL ønsker også å påpeke at fjerning av folketrygdlovens § 5-10 har konsekvenser for andre grupper enn de som ligger innenfor arbeidsgruppens mandat. Vi tenker da på tilbud til hørselshemmede gitt av audiopedagog med rett til refusjon over trygden.

Norsk logopedlag og Afasiforbundet i Norge vil videre få bemerke at rask hjelp til brukerne er vesentlig. Det må derfor sikres at ikke eventuelle modeller der avgjørelser skal gjennom mange ledd før de effektueres, resulterer i at brukerne får et dårligere tilbud. Dersom arbeidsgruppens rapport blir tatt til følge, er det nødvendig at dagens system opprettholdes, slik at det ikke blir et tjenestevakum som reduserer tjenestene under omleggingen. Det vil være stort behov for veilednings- og informasjonsvirksomhet i forbindelse med et nytt system

10.5 Avslutning

Spesialundervisning for voksne med språklige utfall etter sykdom og skade er et sentralt element i opplæringssektorens bidrag i en helhetlig rehabiliteringsprosess. Opplæringstiltakene vil svært ofte måtte ses i sammenheng med andre tiltak og tjenester som kommunene og fylkeskommunene er pålagt.

Avvikling av folketrygden stønadsordning og innføring av nye tilskuddsordninger vil i tillegg til endring av lov og regelverk på feltet, kreve ulike former for informasjons- og veiledningsvirksomhet. Det må derfor utarbeides informasjons- og veiledningsmateriell som legger til rette for språk- og taleinnlæring i kommuner og fylkeskommuner.

Det vises til oversikten over arbeidsgruppens tilrådinger på side 10.