Kapittel 6 Problemstillinger, mål og undersøkelser

1. Bakgrunn

Det har skjedd store endringer i forvaltningsstrukturen i tillegg til fundamentale endringer i oppbyggingen av kompetansenettverket siden stønadsordningen fra folketrygden ble etablert. Ansvaret for etablering av tiltak i undervisningssektoren er lagt til kommunene og til dels fylkeskommunene, mens folketrygdens stønadsordning fortsatt er en statlig refusjonsordning. Innholdet og omfanget av rettighetene i folketrygdordningen har bare i beskjeden grad endret seg.

I spesialundervisningsmeldingen påpekes det at kommunene har ulik praksis når det gjelder tilrettelegging av tilbudet til logopedhjelp for mennesker med språk- og talevansker (s. 91). Noen får tilbud etter opplæringsloven, mens andre får tilbud fra private tjenestetilbydere med utgiftene dekket fra folketrygden. Det framgår også at de to finansieringsordningene skaper uklare ansvarsforhold. Dette bekreftes også av en ny undersøkelse v/Møreforsking (Veddegjærde og Skårbrevik, 2000). Stortingsmeldingen viser til at noen brukermiljø har tatt til orde for en klarere grense mellom fornyet opplæring og behandling.

2. Problemstillinger

Av mandatet framgår det at arbeidsgruppen skal avklare juridiske, administrative og økonomiske ansvarsforhold.

En juridisk avklaring omfatter spørsmålet om i hvilken utstrekning opplæringsloven gir rettigheter til personer med språk- og talevansker. Arbeidsgruppen mener at det bør gjøres rede for i hvilken grad folketrygden gir stønad til tjenester som er dekket av annen lov.

Avklaring av økonomiske ansvarsforhold henger sammen med den juridiske avklaringen. Trygdens stønadsordning synes å skape uklarhet om betalingsansvar for tjenester som kommunene og fylkeskommunene har ansvar for å opprette og å drive.

En avklaring av juridiske og økonomiske forhold kan gi grunnlag for å legge til rette for hensiktsmessige administrative ordninger. Avklaring av administrative forhold omfatter organiseringen av tjenestene for personer med språk- og talevansker. Personer med språk- og talevansker har ofte vansker som er del av sammensatte problem, noe som krever innsats fra flere parter. Det er naturlig å se på hvilke organisasjonsformer som ivaretar brukernes behov og rettigheter godt.

3. Mål for tjenester til personer med språk- og talevansker

Arbeidsgruppen vil legge følgende mål til grunn for tjenestene til personer med kommunikasjonsvansker:

• Riktig prioritering av brukere

Brukere med stort behov for språk- og taletrening bør få et tilfredsstillende logopedisk tilbud. Uklare ansvarsforhold kan medvirke til at personer ikke får vurdert sine rettigheter. Som en konsekvens av ansvarsavklaring må en regne med at det registrerte antallet personer med behov for språk- og taletrening vil øke noe, i og med at det trolig er et underforbruk av logopediske tjenester.

• Sammenhengen med andre kommunale oppgaver

For at språk- og taleomsorgen i kommunene skal ha best effekt, må en se behovet for logopediske tjenester i sammenheng med andre kommunale oppgaver. Helhetlige og sammensatte tilbud nødvendiggjør tverrfaglig samarbeid. Logopedisk virksomhet kan ikke sees isolert fra andre tjenester.

• Effektiv utnyttelse av ressursene

Det må legges til rette for at personer som har de nødvendige kvalifikasjonene, blir brukt til logopedisk arbeid.

• En faglig forsvarlig virksomhet

Kvaliteten på dagens private tjenestetilbud er dårlig sikret. Som eksempel kan nevnes at trygden ikke stiller andre krav enn at tilbudet må gis av en offentlig godkjent logoped i privat praksis. Framtidig organisering av tjenestene må sikre at den enkelte yrkesutøver får drive i samsvar med det som er faglig forsvarlig. Samtidig må det legges til rette for nødvendig kvalitetssikring f.eks. gjennom supervisjon og etter- og videreutdanning.

• Geografisk fordeling av tjenestene

Tiltak må organiseres slik at en sikrer likeverdig geografisk fordeling av tjenester så vel som økonomiske ressurser. Kommunen må ha muligheter til å organisere tjenestetilbudet forskjellig avhengig av lokale forhold og mulighetene til å knytte til seg relevant fagpersonale.

• God tilgjengelighet til tjenestene

Tilgjengelighet innebærer at det tas hensyn til at tidspunkt og sted for tilbudene er tilpasset brukernes behov. Brukerne må få rett tilbud til rett tid, noe som bl.a. betinger tilstrekkelig tilbud i ferier og når situasjonen ellers krever det. Relevante tilbud skal være tilgjengelige så tidlig som mulig, uten for tidkrevende og kompliserte saksprosedyrer.

• Kontinuitet i tilbudet

Det må legges til rette for at overgangen mellom ulike faser i tilbud oppleves som naturlige og sammenhengende. Kommunene må få mulighet til å videreføre tiltak som er iverksatt og påbegynt, f.eks. i sykehus eller andre spesialiserte institusjoner.

• Tilstrekkelig tidsbruk på hver bruker

Det er vanskelig å beregne hvilken tid som kreves for å oppnå optimal effekt av logopediske tiltak. Behovet for tid vil variere fra person til person. Skoleverket har tradisjon for å inndele tilbudene i 45 minutters-økter. For logopediske tjenester bør intervall og opplæringslengde vurderes individuelt.

• Økte kontrollmuligheter for tiltaksansvarlige

Ved en eventuell avvikling av trygdens stønadsordning for logopediske tjenester, bør det vurderes om dette skal kompenseres med en annen form for ekstern finansiering som gir tiltaksansvarlige økt kontroll og stimulerer til økt innsats.

4. Arbeidsgruppens undersøkelser

Arbeidsgruppens vurderinger baseres i stor grad på undersøkelser foretatt av Møreforsking og Norsk logopedlag.

1. Møreforskings undersøkelser

På oppdrag fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har Møreforsking i perioden 1999-2001 utført to ulike landsomfattende undersøkelser på systemnivå; Fra rettighet til tilfeldighet, (Alnes og Veddegjærde 2000) og Logopediske tjenester for voksne (Veddegjærde og Skårbrevik 2000).

I den første undersøkelsen (Alnes og Veddegjærde 2000) var formålet å vurdere hvordan spesialpedagogiske tiltak blir iverksatt for voksne som har rettigheter etter opplæringsloven. Formålet var også å finne ut hvordan disse tiltakene blir samordnet med andre tiltak i rehabiliteringsarbeidet i ulike kommuner.

Formålet med den andre undersøkelsen (Veddegjærde og Skårbrevik 2000) var å gå mer spesifikt inn på de logopediske tilbudene rettet mot personer med behov for opptrening av funksjonsevnen når det gjelder språk og kommunikasjon. Denne undersøkelsen har vært todelt, en kvantitativ og en kvalitativ del.

Undersøkelsene viser

• store forskjeller i tilbudene

Slik det kommer fram i den første undersøkelsen, får enkelte brukergrupper spesialundervisning i større grad enn andre. For de gruppene som får et tilbud, kan forskjellene i ulike kommuner likevel være store angående innhold og omfang av tilbudet. Omfanget av tilbudet kan i noen tilfeller være mer knyttet til kommunenes vurdering av egne ressurser, enn til brukerens spesifikke vansker

• manglende prioritering av voksne brukere

Noen kommuner uttrykker at de ikke prioriterer voksne til spesialundervisning, til tross for de rettigheter som knytter seg til opplæringsloven. Enkelte PP-kontor påpeker at de ikke foretar sakkyndige uttalelser i forhold voksne, på grunn av knapp bemanning og mangelfulle ressurser.

Personer med ervervede språk- og talevansker får i større grad et tilbud i samsvar med sine problem enn personer med mer diffuse kognitive vansker, særlig gjelder dette personer med afasi. Omfang og varighet av tilbudet varierer i betydelig grad i de ulike kommunene.

• mangelfull kunnskap om voksnes rettigheter til spesialundervisning

Mange voksne med ervervede vansker vil trenge hjelp fra helsesektoren i kommunen, og det vil derfor være fagpersoner fra denne sektoren som møter brukerne først. Undersøkelsene viser imidlertid at personer ansatt i helsesektoren i kommunene, har liten eller ingen kunnskap om voksnes rett til spesialundervisning.

Det framgår også at samarbeidet mellom ulike faggrupper og sektorer i forhold til aktuelle brukergrupper varierer betydelig. I mange kommuner er det svært liten kontakt mellom helsesektoren og opplæringssektoren. Dette vanskeliggjør spredning av kunnskap om brukernes rettigheter.

• uoversiktlige forhold angående logopediske tjenester

I gjennomsnitt 1.16 promille av alle voksne over 18 år får tilbud om logopediske tjenester, mens det er beregnet at 5-6 promille har behov for slike tilbud. Tilbudene varierer i innhold og omfang i de ulike kommunene. Det er vanskelig å skaffe logopeder, og mange med språk- og talevansker får derfor ikke noe tilbud. Enkelte kommuner har ikke opprettet logopedstillinger.

Det synes som om det i få kommuner er én instans eller fagperson som har kunnskap om hvem som har behov for - og får logopediske tjenester. Dette skyldes trolig at man ved det nåværende lovverk kan få finansiert de logopediske tiltakene fra to ulike kilder, ved trygdeetaten eller over kommunebudsjettet. Hvem som finansierer tilbudet, er altså svært varierende. Enkelte etatssjefer uttaler at deres kommune ikke tilbyr språktrening for voksne, fordi de mener at kommunen har for dårlig økonomi og at brukerne heller bør få dekket utgifter til logoped over trygdeetaten. Situasjonen for personer med behov for språk- og taletrening framstår som uoversiktlige og i noen kommuner til dels kaotiske.

• samvirkende faktorer – uheldige konsekvenser

Møreforskings undersøkelser viser mangelfull kunnskap i helsesektoren angående brukernes rettigheter etter opplæringsloven. Mangelfullt samarbeid mellom helse- og opplæringssektoren i kommunene bidrar til at spredning av kunnskap om disse rettighetene blir begrenset. Voksne brukere kommer ikke i søkerposisjon fordi de ikke får informasjon om sine rettigheter. Samtidig nedprioriterer opplæringssektoren tjenester til voksne. Flere uheldige forhold ser ut til å virke sammen og kan til dels forsterke hverandre negativt når det gjelder brukernes behov og de tjenester som ytes.

2. Norsk logopedlags undersøkelse

I samråd med KUF har Norsk logopedlag (NLL) gjennomført en spørreundersøkelse blant sine medlemmer om tilsettingsforhold og arbeid. Undersøkelsen ble gjennomført og bearbeidet i 2000. Over 60 % av de nesten 1.200 medlemmene besvarte de utsendte spørreskjemaene. Universitetet i Oslo (Institutt for spesialpedagogikk – ISP) har vurdert materialet som representativt for populasjonen av logopeder i Norge.

Undersøkelsen beskriver bl.a. geografisk fordeling av logopedene i Norge og den aldersmessige sammensetningen av faggruppen. Videre beskriver rapporten norske logopeders ansettelsesforhold der det bl.a. framgår at bare 40 % er ansatt i full stilling, mens resten har deltidsstillinger ofte i kombinasjon med andre oppgaver. Undersøkelsen viser også at 70 % av logopedene er kommunalt ansatt, mens over 10 % driver privat virksomhet. Resten har statlig eller fylkeskommunal tilsetting.

Rapporten beskriver offentlig ansatte logopeders arbeid med ulike aldersgrupper og vanskeområder. Det blir også framlagt data om private logopeders virksomhet, og rapporten går i den sammenheng nærmere inn på tiltakene som finansieres av folketrygden. Det vises for øvrig til rapporten som inngår som vedlegg 2.

Kommentarer fra logopeder som har deltatt i spørreundersøkelsen, viser noe av kompleksiteten i de problemene som eksisterer på dette området, samtidig som de gir et inntrykk av tilfeldigheter knyttet til de tilbud brukerne får.