Historisk arkiv

Kapittel 8 Behov, tilbud...

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Kapittel 8 Behov, tilbud og organisering av logopediske tjenester i kommunene

Et viktig spørsmål for kommunene er hvordan logopediske tjenester er organisert, og i hvilken grad en kan knytte språk- og taletjenestene til andre oppgaver som kommunen har ansvar for å drive.

8.1 Behov og tilbud for logopediske tjenester

8.1.1 Melding av behov

Ut fra tidligere undersøkelser, er det grunn til å anta at mange som har behov for logopediske tjenester, ikke har meldt sine behov. På oppdrag fra arbeidsgruppen har Møreforsking klargjort forholdet mellom behovet for slike tjenester og antall personer som får tilbud i dag. Det framkommer av datamaterialet at etterspørsel og melding av behov i stor grad kommer fra sykehus, sentrale rehabiliteringssentre og kommunale institusjoner. Det synes å være store forskjeller knyttet til melding og etterspørsel av logopediske tjenester fra ulike brukere. Det kan imidlertid synes som om flere blir meldt i de kommunene der det er opprettet voksenopplærings- eller logopediske sentre. Melding av behov er også avhengig av enkeltpersoners initiativ, særlig på kommunalt nivå. Undersøkelsen viser videre mangelfulle og forskjellige registreringsrutiner på dette området. Dette medfører at det ofte er tilfeldig hvem som får logopediske tjenester.

8.1.2 Behov og tilbud

Møreforsking har beregnet at 5-6 promille av den voksne befolkning over 18 år har behov for logopediske tjenester. Dette utgjør ca. 20 000 personer. Om lag 1.16 promille – ca. 3 800 personer – får slike tjenester. Dette indikerer et stort udekket behov.

Møreforskings studier viser også at 42 % av kommunene finansierer logopediske tjenester enten alene eller sammen med andre finansieringsmåter. I dette ligger det trolig at kommunene forsøker å spare på egne ressurser ved å henvise til privatpraktiserende logopeder i de tilfeller dette lar seg gjøre (Veddegjærde og Skårbrevik, 2000 s. 76).

Klargjøringen av ansvarsforholdene og erkjennelse av ansvar i kommuner og fylkeskommuner vil kunne medføre at flere brukere melder sine behov til de opplæringsansvarlige instanser. Ny oppmerksomhet om spesialpedagogiske tjenester for voksne vil medføre etablering av nye tilbud som vil kunne få forskjellig organisatorisk utforming i de ulike kommunene.

8.1.3 Fordeling på de ulike målgrupper

Statistikk som gir oversikt over de ulike målgruppene, er mangelfull. Den største gruppen som omfattes av § 5-2 (sykdom og skade), er de som rammes av en hjerneskade med ulike former for kommunikative problemer og kognitive utfall (jf. kapittel 3 Språk- og talevansker).

8.2 Logopeder i Norge

I Møreforskings undersøkelse (Veddegjærde og Skårbrevik, 2000)

rapporteres det fra ulike informanter at det er stor mangel på logopeder, og at svært få av disse er tilgjengelig for voksne personer med språk- og talevansker. Dette forklares med at

  • mange kommuner har ikke opprettet kommunal logopedstilling, og logopeder bosatt i kommunen kan derfor være tilsatt som vanlig lærer eller førskolelærer
  • for få personer er utdannet som logopeder
  • logopeder foretrekker å arbeide med barn, i mindre grad med voksne
  • logopeder ikke ønsker kombinerte stillinger barn/voksne
  • utlyste stillinger ofte er 50 %-stillinger og derfor ikke attraktive for logopeder som ønsker hel stilling
  • de tilgjengelige logopedene i distriktet er ansatt ved PPT, der de i stor grad skal gjøre sakkyndighetsarbeid og ikke drive direkte opplæring.

Mangel på tilgjengelige logopeder i kommunene gjør forholdene særlig vanskelig for brukerne. Møreforskings undersøkelse indikerer at det er et uutnyttet logopedpotensiale i kommunene som kan aktiveres ved at det opprettes flere stillinger, og at logopedene i større grad bruker sin kompetanse på logopedisk virksomhet.

8.2 Aldersfordeling - avgang

Norsk logopedlag har i sin undersøkelse fra år 2000 kartlagt følgende aldersfordeling på sine medlemmer:

Oversikten viser at ca. 20 % av logopedene i Norsk logopedlag er over 60 år, mens over 40 % er mellom 50 og 60 år. Dette tilsier at ca. halvparten av alle logopedene vil gå av med pensjon i løpet av en tiårsperiode. Det betyr at det må rekrutteres over 800 -900 nye logopeder i samme tidsrom for at dagens nivå skal opprettholdes.

Universitetet i Oslo har vurdert utvalget som representativt for hele populasjonen logopeder i Norge.

8.2.1 Utdanning av logopeder - rekruttering

Logopedisk grunnutdanning gis ved Universitetet i Oslo (Institutt for spesialpedagogikk), Høgskolen i Bergen, Høgskolen i Sogn og Fjordane (Sandane) og Høgskolen i Tromsø. Høgskolen i Sør-Trøndelag gir desentralisert logopedutdanning f.t. på Sortland i Nordland. I tillegg gir Universitetet i Bergen hovedfagsutdanning for logopeder. De fleste utdanningsstedene legger en pedagogisk utdanning til grunn for opptak til logopedstudiet.

Universitetet i Oslo har de senere år i noen grad tatt inn studenter med for eksempel helsefaglig bakgrunn. Det samme gjelder for hovedfagsstudiet ved Universitetet i Bergen.

Utdanningssted

Antall pr. år

Merknad

UiO / ISP

30

Helårsstudenter

Høgsk. i Bergen

10

Inntak av ca. 20 stud. annet hvert år

Høgsk. i Sogn og Fj.

15

Inntak av 30 stud. annet hvert år

Høgskolen i Tromsø

10

Inntak av ca. 20 stud. annet hvert år

Annet

5

Desentraliserte utdanningstilbud

Til sammen

70

Med nåværende kapasitet vil det bli utdannet ca. 70 nye logopeder hvert år. Gjennomsnittsalderen for de som går ut av logopedstudiet, har i mange år ligget i overkant av 40 år. Noen studiesteder melder om yngre studenter.

8.3 Tjenestetilbydere i kommunene

8.3.1 Logopeder med oppgjørsavtaler fra folketrygden

Opplysninger fra Rikstrygdeverket viser omfang og utbredelse av logopeder med oppgjørsavtale med trygdekontorene.

I alt 308 logopeder/audiopedagoger har avtale om direkte oppgjør. I materialet fra Rikstrygdeverket framgår ikke omfanget av virksomheten til den enkelte fagperson. Derimot gir materialet god oversikt over den geografiske fordelingen.

Dette samsvarer med Møreforskings undersøkelse (kap. 8.5).

Det er vanskelig å trekke noen klare slutninger av ovenstående oversikt. Det kan synes som mange logopeder i Hordaland med Bergen, Møre og Romsdal og i Akershus og Oslo har etablert privat virksomhet. Dette kan ha sammenheng med nærhet til utdanningsinstitusjonene.

De siste årene har utgiftene på trygdebudsjettet økt relativt mye. I 1998 var det satt av 14,3 millioner kroner, i 1999 - 16 millioner, i 2000 - 18 millioner, og budsjett for 2001 er på 25 millioner. Utviklingen illustreres av følgende figur:

Den relativt raske økningen kan bl.a. tas som uttrykk for at det blir stadig flere private tjenestetilbydere. Etter dagens ordning kan dette medvirke til å svekke kommunenes ansvarserkjennelse og trekke logopeder ut av offentlig virksomhet. Selv om en del av økningene skyldes økte satser, vil en kunne forutsette at det har foregått en betydelig økning av det private tjenestevolum.

Om lag 50 % av den private virksomheten finansieres av stønad fra trygden, ca. 10 % ved direkte salg til private brukere og ca. 5 % finansieres ved diverse andre tjenesteforhold. Kommuner og fylkeskommuner kjøper også tjenester fra privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger. Dette utgjør mer enn 30 % av de private tjenestetilbydernes inntektsgrunnlag (jf. bl.a. Norsk logopedlags undersøkelse).

På bakgrunn av det foreliggende materialet er det grunnlag for å hevde at den private virksomheten utgjør et supplement til de offentlige tjenestene og ivaretar mye av den individrettede virksomheten (jf. Møreforsking s. 75).

8.3.2 PP-tjenesten

Opprettelsen av en egen arbeidsgruppe for vurdering av forholdene for personer med språk- og talevansker, har sitt utgangspunkt i at dette representerer en stor og vesentlig målgruppe som omfattes av opplæringslovens § 5-2 ledd 1 første punktum (sykdom og skade). Det samme forholdet vil også gjelde etter de nye §§ 4A-1 og 4A-2. Spørsmålet om behov for opprustning av det lokale hjelpeapparatet er sentralt, både med hensyn til voksenpedagogisk tilnærmingsmåte og logopedisk kompetanse. Dette er en forutsetning for at målgruppen skal få vurdert sin rett etter opplæringsloven. Enkeltvedtak om spesialundervisning beskriver tiltakets innhold og ressurser som stilles til disposisjon og betinger sakkyndig vurdering. PP-tjenestens oppgaver kommer spesielt i fokus ettersom tjenesten i opplæringsloven blir gitt særlig ansvar for å sørge for at de sakkyndige vurderingene blir gjennomført (§ 5-6).

Undersøkelser fra Faglig enhet for PPT konkluderer med at voksne er en relativt ny målgruppe for PP-tjenesten. Tradisjonelt har tjenesten arbeidet med barn og unge, og de fleste kontorene har gitt prioritet til disse gruppene. Mange PP-kontor er i en presset arbeidssituasjon, der en må foreta prioriteringer mellom brukergruppene. Data fra undersøkelsene til Faglig enhet viser at 10 % av alle PP-kontorene i landet ikke arbeider med voksne, ca. 50 % gir nesten ikke tjenester til voksne. De øvrige PP-kontorene prioriterer voksne svært lavt i forhold til de målgrupper som de yter tjenester til.

8.3.3 Voksenopplæringssentrene

Mange kommuner har opprettet egne voksenopplæringssentra for å ivareta oppgaver som gjelder voksne, og som kommunene er pålagt etter opplæringsloven. Disse sentrene er ulikt organisert i kommunene. Det overordnede målet for voksenopplæringssentrene er å gi alle voksne som har behov for det, og som ønsker det, et tilbud om opplæring og økt realkompetanse i forhold til arbeidsliv og andre livssituasjoner. Voksenopplæring brukes i denne sammenheng som overordnet begrep som omfatter all opplæring som er organisert og tilrettelagt for voksne – uavhengig av nivå, arrangør og om opplæringen er formelt kompetansegivende eller ikke. De fleste voksenopplæringssentrene gir tilbud til personer med svak eller mangelfull grunnskoleutdanning, voksne med spesielle bistandsbehov f.eks. utviklingshemmede, innvandrere og flyktninger, og personer med ervervede språkskader. I noen kommuner tillegges disse sentrene kommunale oppgaver som tradisjonelt ikke er forbundet med opplæringssektoren som f.eks. rehabiliteringsoppgaver.

Ettersom PP-tjenesten har kapasitetsproblemer og mange sentra har begrenset kompetanse på det logopediske fagområdet, må det vurderes om det er andre faglige instanser som kan være like relevante for å få kartlagt brukernes rettigheter og behov. I mange kommuner får de lokale voksenopplæringssentrene en sentral rolle i forhold til sakkyndig vurdering for voksne. Dette kan ofte ha sammenheng med at:

  • de har mest relevant fagkyndig kompetanse i forhold til språk- og taleområdet, samt voksenpedagogisk tilnærming
  • de har best oversikt over relevante tiltak og samarbeidspartnere i og utenfor kommunen på dette området
  • de har best oversikt over tilgjengelige ressurser.

I mange kommuner foretar voksenopplæringssentrene den sakkyndige vurderingen samtidig som rektor eller leder av senteret har fått delegert ansvar for å fatte vedtak om opplæring. Opplæringsloven (§ 5-6) tillegger PP-tjenesten ansvaret for at sakkyndig vurdering blir foretatt. Det er nødvendig å avklare forholdet mellom PP-tjenesten og voksenopplæringssentrene slik at det ikke oppstår habilitetsproblemer. Den instansen som utfører sakkyndig vurdering, kan ikke være vedtaksorgan for enkeltvedtaket.

8.3.4 Andre kommunale hjelpeinstanser

I stadig flere kommuner utarbeides rehabiliteringsplaner som skal klargjøre hvordan kommunen vil tilrettelegge tilbudene til personer med sammensatte problem. I høringsutkast til forskrift om habilitering og rehabilitering går det fram at rehabilitering skal være en egen virksomhet i kommunen. Kravet om egen virksomhet innebærer ikke krav til egen organisasjonsenhet, dvs egen avdeling eller seksjon for virksomheten. Det stilles imidlertid krav om en koordinerende enhet i helsetjenesten for samordning av rehabiliteringsoppgaver. Det forutsettes at enheten også bør orientere seg mot etater utenfor helsetjenesten.

Funksjonen eller kravet om koordinerende enhet kan ivaretas på flere måter, f.eks. gjennom et fast og overordnet team, ved en egen koordinator opprettet for nettopp dette formålet eller gjennom den ordinære virksomheten.

Forskriftene skal virke samlende for hele rehabiliteringsfeltet, inkludert virksomhet som utøves av andre enn helsetjenesten. Opptrening og innlæring av kommunikative ferdigheter er rehabiliteringsrelevante elementer som har stor betydning i en helhetlig sammenheng.

8.4 Kommunal tilrettelegging

8.4.1 Organiseringsformer

Tilbudene for personer med språk- og talevansker er ulikt organisert i kommunene. De mest vanlige ordningene er:

  • logoped i lærerstilling som også har ansvar for voksne
  • logoped i PP-tjenesten som også har ansvar for voksne
  • egen voksenopplæringsavdeling
  • egen logopedisk avdeling med ansvar for alle aldersgrupper
  • kjøp av logopediske tjenester fra annen kommune
  • kjøp av logopediske tjenester fra privatpraktiserende
  • kombinasjoner av slike ordninger

Møreforskings undersøkelse viser forskjeller i organiseringsmåter for store og små kommuner. De større kommunene har oftere egen logopedtjeneste og egen avdeling for voksenopplæring, mens mindre kommuner oftere kjøper tjenester fra nabokommuner.

Kommunene bruker ulike finansieringsformer når det gjelder tilretteleggingen av de logopediske tjenestene:

  • innenfor egen kommunal ramme for voksenopplæring
  • innenfor ramme avsatt til logopediske tjenester
  • enkeltvedtak – spesialundervisning
  • folketrygden
  • kombinasjoner av forskjellige finansieringsformer

Fordelingen mellom de ulike finansieringsformene framkommer av følgende figur:

Flere undersøkelser bl.a. fra Møreforsking, understreker at finansieringsformene gjenspeiler organisasjonsformene.

Organisering og finansiering ser ut til å ha innvirkning på hvor mange voksne som får tilbud om logopediske tjenester i kommunene. Møreforsking har konkludert med at de beste tilbudene finnes i kommuner med egne tjenester organisert for voksne, enten i form av egen logopedtjeneste eller innenfor rammen av egen voksenopplæringstjeneste.

8.4.2 Logopeder i offentlig og privat tjeneste

Møreforskings undersøkelse viser at PP-tjenestens logopeder primært utfører sakkyndig vurdering med tilråding og i mindre grad driver individrettet logopedisk opplæring. I undersøkelsen konkluderes det med at den individuelle behandlingen svært ofte blir gitt av logoped i privat praksis (s. 75). Det vil ofte innebære at logoped som primært er tilsatt for å betjene barn og ungdom i kommunen, yter tjenester på privat tid betalt av stønad fra folketrygd eller av kommunen. I tillegg kan en registrere økende privat praksis spesielt i de største byene. De private tjenestene er ikke underlagt systemkontroll.

8.4.3 Sammenheng og samorganisering med andre kommunale oppgaver

Når ansvaret er hjemlet i opplæringsloven, vil kommunene ha ansvar for å tilrettelegge tjenestene slik at flest mulig får tilbud på grunnlag av en vurdering av behovet. Dette må kunne betraktes som individuell tilpasset opplæring som uten videre kan sees i sammenheng med andre oppgaver og tjenester som kommunen er pålagt å etablere som f.eks rehabiliteringsoppgaver. Spesialundervisning utløses på grunnlag av sakkyndig vurdering og enkeltvedtak. Det skal deretter utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP). En tverrfaglig og sektorovergripende samordning kan bare sikres ved at opplæringsplanen sees i sammenheng med en eventuell individuell rehabiliteringsplan (IP).

Eksempler

Følgende eksempel vil kunne illustrere hvordan to kommuner har tilrettelagt tilbudene ut fra ulik vurdering av ansvarsforholdene:

Eksempel 1

Eksempel 2

Eksempel 2

Det første eksemplet viser at det finnes gode og rasjonelle løsninger hvis en ser flere av kommunens tjenester i sammenheng. Eksempel 2 viser et annet forhold, at folketrygden i noen kommuner betaler for opprettelse og drift av logopediske tjenester i kommunal regi. Disse eksemplene beskriver ytterpunktene når det gjelder kommunal tilrettelegging.

Møreforskings undersøkelser viser at ikke alle kommuner etablerer tjenester med utgangspunkt i enkeltvedtak og forutgående sakkyndige vurderinger. Tjenestene gis også i egne logopediske sentra/tjenestekontor som bare i begrenset grad tar utgangspunkt i et enkeltvedtak. En stor andel av disse tiltakene er helt eller delvis finansiert av midler fra folketrygden.

8.5 Arbeidsgruppens vurdering

Selv om opplæringslovens bestemmelser fastsetter hvilke rettigheter brukerne har, og selv om det er kommunene og fylkeskommunene som har ansvar for å opprette slike tjenester (kap. 7), har tjenestetilbudet ikke vært tilstrekkelig dimensjonert i forhold til brukernes behov. Dette kan bl.a. kan ha sammenheng med at trygdens stønadsordning kan ha skapt uklare ansvarsforhold.

Viktige forutsetninger for opplæringslovens bestemmelser er at

  • kommunene og fylkeskommunene erkjenner sitt ansvar, og at dette medfører bedre lokal tilrettelegging av språk- og taletjenestene
  • det lokale hjelpeapparatet blir utbygget slik at de innehar tilstrekkelig kompetanse når det gjelder voksenpedagogisk tilnærming generelt, og innen språk- og taleopplæring spesielt.

8.4.1 Erkjennelse av ansvar

En viktig forutsetning for at tiltaksansvarlige erkjenner sitt ansvar, er at ansvaret er klart definert og at folketrygden ikke kompenserer når kommuner unnlater å ta ansvar for å gi et tilbud. Voksne har ikke færre rettigheter etter opplæringsloven selv om trygden gir stønad til helsetjenester. Stønad fra folketrygden fratar ikke kommunene og fylkeskommunene ansvar for å gi opplæring.

Det finnes kommuner som har funnet fram til løsninger som ivaretar brukernes behov for kommunikasjonstrening, der opplæringen inngår som en naturlig del av helhetlige tilbud. Løsningene er etablert på tvers av faglige og organisatoriske grenser. Det er viktig at de ulike sektorer legger de samme premisser for hva et helhetlig og sektorovergripende tilbud skal innebære. Det må bli opp til den enkelte kommune å finne tjenlige løsninger.

8.4.2 Styrking av det lokale hjelpeapparatet – større oppmerksomhet mot brukerrettet virksomhet

Kapasitetsproblemene i det lokale hjelpeapparatet er i følge spesialundervisnings-meldingen en av hovedårsakene til at kommunene ikke greier å tilrettelegge tjenestene for voksne med språk- og talevansker. I tillegg påpekes uklare rutiner og ansvarsforhold på kommunalt nivå (s. 91).

I denne sammenhengen vil det være nødvendig å rette søkelyset mot det lokale hjelpeapparatet og stille spørsmål om i hvor stor grad:

  • brukes logopedene (og audiopedagogene) som kommunene har til disposisjon, til individrettet opplæringsvirksomhet
  • er oppmerksomheten rettet mot direkte språk- og taleopplæring
  • og på hvilken måte gjennomfører PP-tjenesten de sakkyndige vurderingene som legges til grunn for enkeltvedtakene, og som utløser rettigheter og ressurser for de aktuelle brukerne.

Det vil også være grunn til å vurdere hvordan andre faglige instanser kan bistå PP-tjenesten i sakkyndighetsarbeidet uten at dette kommer i konflikt med opplæringslovens § 5-6.

8.4.3 Behovet for rekruttering av logopeder

Møreforsking har sannsynliggjort mangel på logopeder i Norge. Norsk logopedlags kartlegging viser at ca. halvparten av dagens logopeder vil gå av med pensjon i løpet av kommende tiårsperiode (800 – 900 logopeder). Med nåværende utdanningskapasitet vil en i samme tidsperiode utdanne ca. 700 nye logopeder. En vil dermed ikke helt ut greie å erstatte de logopeder som slutter i samme tidsrom.

For å imøtekomme det reelle behovet for tilbud til personer med språk- og talevansker, kreves økt satsing på nye tiltak. Det er ikke mulig å angi et eksakt behov for nye stillinger, men nye virkningsfulle tiltak vil kreve flere logopeder enn i dag. Dette gir nye utfordringer til utdanningsinstitusjonene.

8.4.4 Oppsummering

Det har lenge vært kjent at det er et misforhold mellom behov for og tilbud om logopediske tjenester og andre spesialpedagogiske tilbud for voksne som på grunn av sykdom eller skade trenger fornyet grunnskoleopplæring. Møreforskings undersøkelse viser at i underkant 4 000 personer får logopediske tjenester. Når det er beregnet at anslagsvis 20 000 personer har behov for opplæring i grunnleggende kommunikasjonsferdigheter, kan en slutte at det er behov for en kraftig opprustning av disse tjenestene.

Avklaring av rettighetene etter opplæringsloven vil medføre at kommunene og fylkeskommunene får understreket sitt ansvar for å etablere virkningsfulle tjenester. Det er grunnlag for å rette større oppmerksomhet mot direkte individrettet språk- og taleopplæring. Det offentlige tjenesteapparatet er i stor grad innrettet mot systemrettede tjenesteformer og sakkyndige vurderinger. Flere undersøkelser, bl.a. fra Norsk logopedlag og Møreforsking, indikerer at de private tjenestene øker. Noen kommuner har sett det som nødvendig å kjøpe tjenester fra private tilbydere. I tillegg opplyser private tilbydere at noen brukere betaler selv for slike tjenester, til tross for at det er et offentlig ansvar å opprette tjenestene.

Behovet for rekruttering til logopedyrket vil øke på grunn av at dagens logopeder har høy gjennomsnittsalder, og halvparten vil ha oppnådd pensjonsalder i løpet av de neste 10 år. Med dagens utdanningskapasitet vil en ikke kompensere dette frafallet. Hvis en i tillegg skal imøtekomme behovet for økt tjenesteproduksjon for å utligne et stort udekket behov, vil det være grunnlag for en styrking av logopedutdanningen både i innhold og omfang.

Måten kommunene organiserer sine tjenester, påvirker effekten av tjenestene. Tiltak som er direkte innrettet mot voksne – egne logopedtjenester eller voksenopplæringssentra – har vist seg å være mest virkningsfulle. Spesielt tilrettelagt opplæring for voksne foregår på ulike opplæringsarenaer som arbeidsplass, sykehjem, institusjon, i hjemmet og i nærmiljøet. Flere kommuner har oppnådd gode og rasjonelle tjenester ved å organisere de pedagogiske tilbudene i sammenheng med andre kommunale tjenester.