Historisk arkiv

2 Om opplegget for arbeidet

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

2 Om opplegget for arbeidet

En kartlegging av KUFs styring av utdanningssektoren er i utgangspunktet en svært omfattende oppgave. Et departements sektorstyring er i seg selv et komplisert tema, og dette gjelder dessuten en stor og uensartet sektor der det har skjedd store endringer både mht. innhold, styring og organisering det siste tiåret.

På denne bakgrunnen er tidsfristen svært kort, og en kartlegging kan ikke bli særlig detaljert, men må basere seg på et fugleperspektiv. Vi har forsøkt å gi en mer overordnet fortolkning av KUFs styringssituasjon, selv om vårt datagrunnlag for dette er noe spinkelt. Det har vært nødvendig å begrense datatilfanget sterkt, bl.a. hadde det vært ønskelig med en bredere intervjurunde for å få en bedre forståelse av hvilke vurderinger av styringssystemet som nå gjør seg gjeldende i og utenfor departementet. Det må derfor tas forbehold når det gjelder utsagnskraften i våre funn og vurderinger.

På den annen side har vi kunnet trekke veksler på tidligere arbeid. Dels har KUF selv lagt arbeid i å videreutvikle sitt styringssystem, dels er styringen av utdanningssektoren behandlet i Statskonsults kartlegging og analyse av ressursbruken i KUF (SK-rapport 1998:5), som bl.a. førte til en særskilt vurdering av Uh-avdelingen (ved konsulentfirmaet Pharos DA, Maja Arnestad, 1998).

Vår kartlegging nå har skjedd bl.a. med SK-rapporten som referansepunkt og med hensyn tatt til de endringer som har skjedd som følge av opprettelsen av de nye institusjonene Voksenopplæringsinstituttet (VOX) og Læringssenteret (LS).

Kartleggingen av styringen er i hovedsak konsentrert om grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning. Vi har gjennomgått et utvalg av styringsdokumenter både for styringsdialogen mellom KUF og etatene (primært tildelingsbrev) og for styringen av sektoren (primært budsjett og rundskriv). I tillegg er det foretatt informantintervjuer på ledernivå i de berørte avdelingene, samt i LS, VOX og en av utdanningsdirektørene. Arbeidet med ressurskartleggingen har også bidratt til en bedre forståelse av styringsdialogen mellom KUF og SU. Vi har derimot ikke gått inn i forholdet mellom KUF og det spesialpedagogiske støttesystemet, og styringen av voksenopplæringen er heller ikke behandlet særskilt.

Statskonsult deltok på utredningsgruppas møte 12 juni for å legge fram noen foreløpige inntrykk og vurderinger. Dette notatet bygger videre på den framstillingen som ble gitt da.

Disposisjon av notatet

I kap 3 gir vi et kort riss av det vi oppfatter som det autoritative utgangspunktet for KUFs gjeldende styringsprinsipper. Vi sikter da til et mål- og resultatstyringssystem (MRS) for utdanningssektoren, slik dette ble lansert på begynnelsen av 1990-tallet.

I kap 4 og 5 gjør vi rede for de funn og vurderinger av styringen vi har gjort, og i kap 6 oppsummerer vi dette sett i lys av kravene som følger av et MRS. I kap 7 trekker vi fram noen mulige årsaker til det vi har oppsummert som status for KUFs styring av utdanningssektoren. I kap 8 skisserer vi muligheter for videre arbeid, dels mht. innretting av styringssystemet, dels mht de organisatoriske konsekvensene som bør trekkes ut fra et MRS-perspektiv.

Når det gjelder kartleggingen av utdanningskontorenes ressursbruk, vises det til særskilt Statskonsult-notat.

Begrepsavklaringer

Begrepene styringsprinsipp og styringsvirkemiddel står sentralt i oppdraget fra KUF. Når det gjelder styringsvirkemidler, er det neppe særlig tvil om hvordan det skal oppfattes. En vanlig kategorisering er å skjelne mellom rettslig baserte virkemidler (som i utdanningssektoren vil omfatte lov, forskrift/regelverk, instruksjonsmyndighet, avtalefestede forpliktelser), økonomiske virkemidler (bevilgninger, tilskudd mv) og pedagogiske styringsvirkemidler (informasjon, veiledning, lærerutdanning, forsøk og utvikling mv.). I tillegg vil vi peke på organisatoriske virkemidler (struktur- og systemutforming, herunder også system for styring og evaluering/tilbakerapportering mv)

Når det gjelder styringsprinsipper, er det i utgangspunktet mindre klart hva som ligger i dette. Det kan sikte til overordnede og innbyrdes uavhengige prinsipper, for eksempel at styringen av sektoren skal sikre en styrbarhet som er i samsvar med statsrådens politiske og konstitusjonelle ansvar, og at styringen skal imøtekomme utdanningssektorens legitime krav på faglig autonomi. Vi har imidlertid her valgt å knytte begrepet styringsprinsipp til utformingen av et mer eller mindre konsistent styringssystem der ulike virkemidler er ment å inngå i en logisk helhet. Siden mål- og resultatstyring lenge har vært det offisielle styringssystem i bruk for statsforvaltningen, vil dette være vårt utgangspunkt. Spørsmålet blir da hvordan dette styringsprinsippet er utformet og praktisert for styring av utdanningssektoren.

For å forstå den nærmere utformingen av et styringssystem kan det også være grunn til å forsøke å identifisere elementer av det vi kan kalle departementets styringsfilosofi, altså enkelte grunnleggende antakelser om og holdninger til styringsbehov, toleranse for avvik, sektorens kompetanse og evne til ansvar osv. Med så vidt begrenset tid til rådighet har vi imidlertid bare grunnlag for å stille enkelte spørsmål omkring dette.