3 Utgangspunkt

3.1 Generelt om mål og resultatstyring (MRS)

MRS er i løpet av de siste 10-15 årene blitt en sentral doktrine for styring og ledelse i statsforvaltningen. MRS kan beskrives, oppfattes og anvendes på ulike måter, men trolig kan det være enighet om at følgende kjennetegn står sentralt:

• Utvidet handlefrihet for underliggende organ mht. ressursdisponering
• Styringsfokus flyttes fra innsatsfaktorer og enkeltsaker til produkter/ytelser og samfunnseffekter og til sammenhengen mellom ressursbruk og effekt
• Styringsdialog mellom nivåene om målformidling og resultatinformasjon
• Formulering av mål som er etterprøvbare
• Resultatmåling og/eller evaluering i forhold til oppstilte mål
• Aktiv bruk av resultatinformasjon for framtidig ressurstildeling og/eller for læring (politikkutforming)

De generelle rammene for MRS i statsforvaltningen er nå nedfelt i Økonomireglementet med tilhørende funksjonelle krav til økonomiforvaltning, samt Stortingets bevilgningsreglement.

3.2 MRS i utdanningssektoren

I 1991 ble det lagt fram en stortingsmelding (St meld 37 for1990-91) med prinsipper for organisering og styring i utdanningssektoren (med hovedvekt på grunnskole og videregående opplæring). Det ble da lagt til grunn at MRS skal være et overordnet styringsprinsipp, men samtidig gjort klart at dette ikke kan anvendes uten hensyn til sektorens særtrekk:

"Den målstyring som skal anvendes i utdanningssektoren, må være tilpasset sektorens spesielle behov. Den må ta hensyn til målenes kompleksitet, og en må finne fram til en god balanse mellom målstyring og den nødvendige regelstyring. Det er også viktig å ta hensyn til at ikke all virksomhet i utdanningssektoren lar seg måle og resultatvurdere." (s. 15).

Det ble varslet desentralisering av oppgaver, samtidig som det ble understreket at de oppgaver og styringsmidler som staten skal ha, må defineres tydelig (s. 16). I tråd med dette opererte KUF med begrepsparet systemansvar vs. resultatansvar for å markere grenser for KUFs ansvar, spesielt i forhold til kommuner/fylkeskommuner:

"Dersom det over tid avdekkes klare systemsvikt, har departementet rett og plikt til å gripe inn og endre systemet. Dette betyr ikke at departementet har et løpende resultatansvar for alt som skal oppnås i utdanningssystemet. Resultatansvaret for den enkelte oppgave må deles mellom de forskjellige nivåene avhengig av den oppgave- og ansvarsfordelingen som er foretatt. . …………. Kritikken skal rettes mot den instansen som har fått ansvaret." (s. 22)

Samtidig ble det gjort klart at nasjonal styring fortsatt måtte sikres gjennom en viss ressursstyring sentralt: "..siden ansvaret for å ivareta innholdet i opplæringen er et viktig nasjonalt ansvar, er det også rimelig at deler av de ressursene som skal brukes til denne virksomheten, defineres sentralt. Departementet vil derfor som i dag holde fast på en sentral binding til disse formål." (s.28)

Også på andre måter var det klart at ambisjonsnivået for nasjonal styring fortsatt ville være høyt: "Med større vekt på mål- og rammestyring vil det likevel være behov for å utvide evalueringsarbeidet ut over den tradisjonelle elevvurderingen …Departementet må, i kraft av sitt systemansvar, ha et evalueringssystem som kontinuerlig følger med på og vurderer den virksomheten som drives i relasjon til nasjonale mål. (s.25)"

Departementet gikk her langt i retning av å påta seg mer enn et systemansvar for virksomheten. Hvis departementet skal være så sterkt og omfattende oppdatert som det antydes her ("kontinuerlig følge med på og vurdere virksomheten .."), vil det lett skape inntrykk av at KUF også har et løpende resultatansvar.

Betoningen av behovet for nasjonal styring kan tyde på at et viktig hensyn ved å innføre MRS i utdanningssektoren var å sikre sterkere styring og kontroll i et system der det sentrale nivået var fratatt viktig styringsinformasjon og styringsvirkemidler i og med det kommunale inntektssystemet av 1986.

Senere meldinger fra KUF har ofte hatt denne stortingsmeldingen som referanse, og vi ser ikke vesentlige tegn til at de offisielle styringsprinsippene er endret siden da. Men i denne sammenhengen bør vi også nevne KADs St meld nr 23 for 1992-93 (Om forholdet mellom staten og kommunane). I den meldingen merker vi oss at " detaljert mål- og resultatstyring berre vil vere aktuell styringsform i samband med nasjonale satsingsområde .." (s.59), altså når det i enkelte tilfeller stilles klare og tidfestede resultatkrav med øremerkede ressurser.

Hovedmønsteret skal derimot være at "mål og utforming av verkemidla i stor grad må skje med utgangspunkt i dialog mellom forvaltningsnivåa." (s.60). Vi oppfatter at denne meldingen peker i retning av et noe "mykere" og "løsere koblet" styringssystem enn KUFs egen melding to år tidligere. Forestillingen om at stat og kommune ikke bare inngår i et hierarki, men også utgjør et partnerskap kommer tydeligere fram, jf, også St meld 31 for 2000-01, der dette gjøres enda mer eksplisitt.

Statskonsult gjennomførte senere en gjennomgang og analyse av KUFs ressursbruk (SK-rapport 1998:5). Et av hovedfunnene der var at KUF - sammenliknet med andre departementer – brukte en større andel av ressursene på forvaltningsoppgaver og etatsstyring og en mindre andel av ressursene på sektorpolitikken og sekretariatsfunksjonen for politisk ledelse. Dette er i tråd med tidligere vurderinger av KUF og antyder at departementet i 1998 fortsatt hadde en oppgavestruktur og en rolle i forhold til sektoren som er lite i samsvar med de krav som et MRS tilsier.