8 Muligheter for videre...

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Underside |

8 Muligheter for videre arbeid

8.1 Arbeid med MRS bør videreføres

Etter vårt syn bør KUF videreføre arbeidet med å nærme seg et MRS, jf. kap 6.2, men da med vekt på utflytting av oppgaver og økt handlefrihet for operativt nivå. Ikke minst er dette nødvendig for at KUF skal kunne utvikle sin egen rolle som sekretariat for statsråden og som ansvarlig for sektorstyringen.

Her skal vi kommentere innrettingen av styringssystemet mer generelt og enkelte organisatoriske konsekvenser det kan være grunn til å vurdere for den statlige utdanningsadministrasjonen.

8.2 Styringsprinsippene bør vurderes og justeres

Samtidig som arbeidet med å nærme seg et MRS bør videreføres, ser vi behov for å vurdere om MRS som styringsprinsipp for utdanningssektoren bør justeres. Det er verken ønskelig eller realistisk å realisere et strengt definert MRS som styringsprinsipp for utdanningssektoren, bl.a. fordi styringen spenner over flere forvaltningsnivåer og fordi viktige faktorer vanskelig kan kvantifiseres. Dette er begrensninger som man også erkjente ved lanseringen av MRS for utdanningssektoren i 1991, men som man i det videre arbeidet kanskje ikke tok konsekvensen av i tilstrekkelig grad. Trolig har det politiske behovet for stadig å markere ivaretakelse av nasjonal styring gjort det vanskelig å finne en bedre balanse mellom statlig systemansvar og kommunalt resultatansvar.

Uh-sektoren må selvsagt vurderes separat, idet dette er et rent statlig system (bortsett fra noen få private høyskoler) der de operative enhetene er underlagt etatsstyring. Men forskjellen er kanskje ikke så stor som det prinsipielt skulle ligge an til. Riktig nok vil det fortsatt ligge en viktig forskjell i det løpende ansvaret statsråden har for uh-systemet, med de behov for styrbarhet som det innebærer. På den annen side har de høyere utdanningsinstitusjonene tradisjonelt hatt utstrakt faglig frihet, ikke minst mht. det faglige utdanningsinnholdet. Dessuten får de nå større handlefrihet til å innrette studietilbudet, og de administrative fullmaktene vil bli vesentlig utvidet, bl.a. med nettobudsjettering. Vi tror derfor ikke at uh-sektoren nødvendigvis må være svært forskjellig fra grunn- og videregående når det gjelder styringsprinsipper, men det vil selvsagt være forskjeller bl.a. på hva som styres. I det følgende kommer vi imidlertid til å konsentrere oss om styringen av grunn- og videregående opplæring.

Vi ser det slik at god styring av en så dynamisk og kunnskapsintensiv sektor som utdanningssektoren ikke tilsier en total styringsmodell kontrollert fra sentralt nivå. Blant annet må det tas hensyn til at brukerne selv er med på å forme læringsutbyttet, og det må gis rom for lærernes profesjonelle ansvar for opplæringssituasjonen.

Videre bør kommunenes selvstendige resultatansvar tilsi mer av en dialogpreget relasjon og mindre av en hierarkisk relasjon. Kanskje bør dialogen mellom staten og skoleeierne løftes opp til å bli en tydeligere del av det offisielle styringsprinsippet. I praksis bør det også være rom for å gi økt prioritet til dette, idet ressurskartleggingen (se særskilt notat) viser at bare 4-5 prosent av utdanningskontorenes ressurser brukes til styringsdialog med kommuner og fylkeskommuner.

Økt satsing på dialog kan selvsagt ikke innebære at kommunene stilles fritt til å drive egen utdanningspolitikk, men de kan gis økt innflytelse på forståelsen av målene. Og staten kan i større grad følge opp at det skjer en kvalitetsutvikling innenfor noen få overordnede mål, framfor å følge opp for eksempel spesifiserte læringsprosesser i læreplaner. Derfor bør ikke resultatinformasjon bare tjene styrings- og kontrollbehov på sentralt nivå, men må også være tilpasset det lokale nivåets behov. I dette ligger også at den mer detaljerte resultatinformasjon i noen grad bør kunne forbli lokalt med tanke på lokalt resultatansvar og kvalitetsutvikling.

Samtidig som kommunene/fylkeskommunene overlates noe mer av resultatansvaret, må staten markere sterkere sitt systemansvar. Med dette sikter vi til å utforme systemer og strukturer som bedre motiverer skoleeierne og det operative nivået for å drive effektivt og med kvalitet, altså en kombinasjon av systemutforming og pedagogiske styringsvirkemidler. Når vi for eksempel ser behov for å videreføre arbeidet sentralt med å finne dekkende uttrykk for læringsutbytte, er ikke dette for å skape et sentralstyrt og –drevet vurderingssystem, men heller som et ledd i et bedre system for å motivere skoleeierne. Med et bedre grunnlag for å sammenlikne læringsutbyttet kan det etableres systemer for sammenlikning (benchmarking, best practise mv) mellom skoleeiere og mellom skoler. Offentliggjøring av slike data vil legge press på dem som kommer dårlig ut til å satse nytt og bedre. Fra før vil KOSTRA gi grunnlag for å sammenlikne kvantitative data for skole og opplæring.

I denne sammenhengen blir statens rolle mer å legge til rette for et motivasjonssystem for kommuner og fylkeskommuner innenfor overordnede mål og rammer, snarere enn å utforme og formidle stadig nye sentrale styringssignaler (resultatmål) for å korrigere kursen lokalt. Et viktig poeng for staten som systemansvarlig vil være å få utført FoU og analyser som gir bedre kunnskap om tilstanden og dessuten grunnlag for å forbedre systemene. Det blir viktig å stimulere utvikling av gode fagmiljøer for slikt arbeid og knytte kontakt med disse.

Vi kan forsøke å framstille dette resonnementet i følgende diagram, der den vannrette aksen markerer hvordan det styres, i betydningen om styringen er orientert mot detaljer/enkeltdeler eller mot ramme og helhet. Den loddrette aksen markerer hva som styres, hhv input (ressurser, prosedyre, organisering mv), output (opplæringstilbud, læringsutbytte mv) eller systemutforming. (utforming roller og ansvar, incentiv- og kontrollsystemer osv)

Styringen av utdanningssektoren var opprinnelig klart forankret i rute 1 (detaljorientert ressurs- og prosedyrestyring). Inntektssystemet av 1986 innebar en tyngdeforskyvning til rute 2 og medførte et behov for å innrette en mer output-/resultatorientert styring, dvs. rute 4. Dette har vært vanskelig å få til, bl.a. fordi det er problematisk å definere "resultat" tilstrekkelig klart, og bl.a. derfor har en del av styringen dels blitt værende i rute 1, dels havnet i rute 3 (som kan kalles en slags oppdragsstyring). Framfor å satse ensidig på å nå rute 4 foreslår vi å være mer orientert mot rute 6, dvs. en rammeorientert systemutforming. Samtidig bør skoleeierne stimuleres til å gi rute 4 mer oppmerksomhet.

Ambisjonene for KUFs styringssystem bør altså ikke bare innebære å vri oppmerksomhet fra input til output, men også til systemutforming. Etter vår oppfatning vil dette være en realistisk tilpasning av styringsambisjonene for KUF. Det behøver heller ikke bryte med behovet for å markere betydningen av nasjonal styring, selv om det nok vil være nødvendig å bearbeide forståelsen av dette begrepet.

8.3 Mulige organisatoriske endringer til fordel for MRS

Vi skal ikke her gi en samlet vurdering av hva som er den mest ønskelige organiseringen av utdanningsadministrasjonen. Det har vi ikke grunnlag for, og dessuten er KUFs egen utredningsgruppe allerede opptatt med dette. Vi skal nøye oss med å peke på enkelte hensyn som i et MRS-perspektiv kan tilsi organisatoriske endringer (men vurderer altså ikke disse opp mot mulige motstridende hensyn).

Etter vår oppfatning er den organisatoriske rammen for styringen av utdanningssektoren fortsatt ikke godt nok tilpasset et MRS. Riktig nok har enkelte av omorganiseringene hatt en innretting som trolig har bidratt positivt til et MRS. Vi tenker da på nedleggingen av rådene, noe som åpnet for en mer entydig formulering og formidling av mål. Opprettingen av SU ga et apparat for regional oppfølging av både grunn- og videregående opplæring (selv om dette har vært problematisk å få aksept for). Videre ble det nylig organisert et sentralt organ (LS) som bl.a. kan avlaste KUF for utviklingsoppgaver. Sammenslåingen av Grunnskole- og Videregående avdeling internt i KUF vil også kunne bidra positivt til en samordning av ressursbruken som er i tråd med styringssystemets forutsetninger. Opprettelsen av en analyseavdeling må forventes å styrke KUFs kompetanse og kapasitet som styringsenhet for utdanningssektoren.

Hensynet til oversiktlig organisering

Av hensyn som tilsier endringer er det for det første hensynet til en oversiktlig og ryddig organisering. Selv om de seneste omorganiseringer utgjør forenklinger i form av færre enheter og færre styrings- og kommunikasjonslinjer, er det fortsatt et potensial for å sanere strukturen med sikte på mer entydig ansvarsplassering, enklere målformidling og resultatoppfølging. Spesielt vil vi peke på at opprettelsen av LS og VOX utenom instruksjonslinjene mellom KUF og SU kan skape uklarheter.

Spesialpedagogisk støttesystem synes umiddelbart å være en klar kandidat for strukturforenkling, både i seg selv og i forhold til resten av utdannings-administrasjonen. Vi har imidlertid ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på dette spørsmålet.

Hensynet til fleksibel ressursdisponering og samordning

For det andre er det hensynet til fleksibel ressursdisponering og samordning. I dag er 9 av de 18 utdanningskontorene tillagt ulike typer nasjonale oppgaver 2Ressurskartleggingen viser at hele 15 av SUene fører opp ressursbruk på nasjonale oppgaver. Men ifølge KUF er det bare 9 av disse kontorene som offisielt er tildelt slike oppgaver., og en så vidt utstrakt bruk av fylkeskontorer til nasjonale oppgaver kan skape samordningsproblemer og reduserer mulighetene til fleksible endringer i oppgavefordelingen pga. mulige distriktspolitiske overtoner.

For KUF selv bør dette hensynet tilsi å styrke interne samordningsmekanismer som sjefsmøter, prosjektorganisering, felles strategi- og kompetanseutvikling og mobilitet på tvers. Blant annet bør Uh-avdelingen og Opplæringsavdelingen kunne samarbeide bedre om å legge til rette for eksterne kompetansemiljøer for forskning på læring og læringsutbytte.

Fleksibel ressursdisponering og samordning kan dessuten tilsi at utdanningsadministrasjonen organiseres med færre og større enheter, slik at omdisponeringer blir interne spørsmål. Større enheter kan for øvrig også bidra til å ivareta hensynet til kvalitet ved at det organiseres tilstrekkelig store fagmiljøer. De nye sentrale organene bør slik sett være store nok, men mange av SUene har en beskjeden størrelse og kunne med fordel slås sammen i større regionkontorer. I og med den vedtatte innlemmingen i fylkesmannsembetene går vi imidlertid ut fra at dette er uaktuelt.

Hensynet til utvikling av departementets rolle

Sist, men ikke minst er det hensynet til rollen som sekretariat for statsråden og til rollen som ansvarlig for overordnet sektorstyring med vekt på analyse, strategivurdering/-systemutforming og politikkutforming og -formidling. Dette tilsier en vesentlig utflytting av oppgaver som ikke er en del av disse rollene.

Statskonsult har ut fra dette hensynet tidligere (1989) foreslått opprettet et utdanningsdirektorat, men dette fikk ikke politisk aksept og ble derfor heller ikke lagt til grunn i st.meld. nr. 37. I fjor ble LS opprettet for å ivareta sentrale utviklingsoppgaver, men Stortinget forutsatte at LS bare skulle delegeres forvaltningsoppgaver som er nødvendig for å utføre utviklingsarbeid og forsøk (Innst. S nr 156 (1999-00). En vesentlig ulempe ved dette er bl.a. at KUF fortsetter å etatsstyre et stort antall virksomheter. Dette binder store ressurser i departementet til administrasjon og kontroll.

Sistnevnte problem gjelder også i høy grad Uh-avdelingen med 38 underliggende utdanningsinstitusjoner. Kontrollspennet blir svært stort. I tillegg kommer usikkerheten om Norgesnettrådet, som KUF hittil har kunnet delegere enkelte oppgaver til. KUF kan dermed komme til å stå helt uten et avlastende organ på uh-sektoren.

Overføring av forvaltningsoppgaver til andre ville gi KUF en avlastning og en oppgavestruktur mer i tråd med styringsrollen i et MRS. Man skal heller ikke se bort fra at en vesentlig reduksjon av antall ansatte i seg selv ville kunne bidra til nye arbeidsmåter som ville være mer i tråd med den rolle KUF bør spille i et MRS.

Nye arbeidsmåter bør ikke minst komme til uttrykk ved KUFs forhold til omgivelsene. I forbindelse med en snevrere avgrensning av KUFs rolle er det vesentlig å unngå at departementet "lukker seg" for å konsentrere seg om sine kjerneoppgaver. Ethvert departement bør ta konsekvensen av at de ikke kan inneha all relevant ekspertise på sitt felt, og at de må utvikle arbeidsformer som åpner mer for å trekke på ekspertise der den er å finne. Dette handler også om å være åpen for nye ideer og å være tidlig ute for å forberede seg på nye utviklingstrekk, noe som også tjener rollen som sekretariat for politisk ledelse.

Selv om politikkutforming åpenbart bør være en kjerneoppgave for KUF, betyr ikke det at det bør kjøres rent interne prosesser i slikt arbeid. Snarere gjelder det å legge til rette for et fruktbart samspill med underliggende etater, ulike typer fagmiljøer, organisasjoner, andre lands utdanningsmyndigheter osv. Departementet må imidlertid selv sørge for at det som produseres, blir bearbeidet innenfor en politisk kontekst, slik at det er tilpasset det politiske nivåets behov.

Sett fra vår faglige synsvinkel er det ingen tvil om at opprettelse av et direktorat vil være hensiktsmessig, ikke bare for å overta etatsstyring og forvaltningsoppgavene fra KUF, men også for å være et sentralt fagorgan med spisskompetanse på bl.a. faglig evaluering og resultatvurdering, og som kan danne et faglig nettverk med andre kompetansemiljøer. Opprettelse av et direktorat vil legge til rette for en klarere rollefordeling i den sentrale statlige utdannings-administrasjonen, der KUF får konsentrere seg om en overordnet styringsrolle i tråd med et MRS-perspektiv.

Det er ikke like åpenbart at et slikt direktorat også bør omfatte administrasjonen av uh-sektoren. Direktoratet vil i så fall bli svært stort, og samordningsbehovet i forhold til skole- og opplæringssektoren er trolig mindre enn på departementsnivået. På den annen side vil også uh-avdelingen ha et klart behov for å avlastes for enkeltsaker og etatsstyring, selv om det tas høyde for den planlagte delegeringen av fullmakter til institusjonene. Et alternativ kan være å innrette et nytt rådgivende organ med et sekretariat som kan løse en del oppgaver for KUF, men da må Uh-avdelingen selv beholde etatsstyringen. For å redusere den belastningen kan en tenke seg institusjonene omgjort til selvstendige rettssubjekter (slik flertallet i Mjøsutvalget foreslo). Dette ville innebære en omlegging fra etatsstyring til eierstyring og innebære sterke begrensninger mht. hva og hvordan KUF kunne styre institusjonene.

Mulighetene for gjennomføring

Som nevnt er ikke de skisserte organisatoriske konsekvensene til fordel for MRS-perspektivet vurdert opp mot andre hensyn, slik at vi ikke har en helhetlig tilråding når det gjelder organisering.

Uansett synes det på kort sikt problematisk å trekke slike organisatoriske konsekvenser som vi har skissert. Til det er for mange kort lagt ganske nylig med opprettelsen av LS og VOX og den vedtatte innordningen av SU i fylkesmannsembetene. Stortingets forutsetning om at LS ikke skulle overta forvaltningsoppgaver utover det som var nødvendig for å ivareta utviklingsarbeidet gjør det på kort sikt vanskelig å foreta en større omorganisering med sikte på å innrette et direktorat. Likeledes har Stortinget vedtatt at de høyere utdanningsinstitusjonene skal være forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, ikke selvstendige rettssubjekter.

I denne situasjonen er det trolig mest hensiktsmessig å la LS gradvis få overført flere oppgaver fra KUF, samtidig som det sikres politisk grunnlag for dette. Når det gjelder spørsmålet om tilknytningsform for de høyere utdannings-institusjonene, er det hensiktsmessig at de først får prøve seg som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (inkl. nettobudsjettering) og få vurdert hvordan de mestrer de utfordringer det medfører, før det eventuelt tas opp til ny vurdering om de bør skilles ut av forvaltningssystemet.