Forslag til ny finansieringsform for tilbud som i dag inngår i landslinjeordningen

Arbeidsgruppen anbefaler at det øremerkede tilskuddet til landslinjer innlemmes i rammetilskuddet til fylkeskommunene og at tilbudet organiseres som for de landsdekkende tilbud i små fag. Gruppen legger vekt på hensynet til en effektiv og dynamisk organisering av videregående opplæring. Denne løsningen baseres på at antallet landsdekkende tilbud økes.

Det presiseres at forslaget er en anbefaling fra en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Utdannings- og forskningsdepartementet og Nasjonalt samordningsutvalg for små fag . Anbefalingen har ikke bindende kraft i forhold til de vedtak som fattes i de enkelte fylkesting

Vurderinger og begrunnelse for forslaget

Landslinjeordningen bryter med den generelle oppgavefordelingen mellom stat og fylke, der fylkeskommunene er tillagt ansvar for organisering og utvikling av videregående opplæring. Den statlige styringen gjennom øremerking av midler til et fåtall utvalgte linjer hindrer fylkeskommunene i å foreta en helhetlig planlegging og organisering av tilbudet. Dette resulterer i at landslinjetilbudet er dårlig koordinert i forhold til etterspørsel og behov, lite fleksibelt i forhold til teknologiske og samfunnsmessige endringer og finansielt sett i utakt med de reelle kostnadsbehov. Sentralstyrte beslutninger gir kort sagt ineffektive løsninger og dårlig økonomisk ressursutnyttelse.

Stortinget har ved flere anledninger understreket at det viktigste inntektsfundamentet for kommunene og fylkeskommunene skal være de såkalte frie inntektene, det vil si skatteinntekter og rammetilskudd. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til bestemte formål i kommuner og fylkeskommuner. Hensikten med øremerkede tilskudd er å vri kommunenes prioriteringer i retning av den tjeneste som det ytes tilskudd til. Øremerkede tilskudd er et sterkt statlig styringsvirkemiddel, og bruken må derfor begrunnes i viktige nasjonale hensyn.

I kommuneproposisjonen for 2001 uttaler regjeringen at den "ønsker å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Formålet er å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og gi kommunene og fylkeskommunene større muligheter for selvstendige prioriteringer og tilpasning til lokale forhold."

Årlig brukes det om lag 15 mrd. kroner på drift av det offentlige tilbudet innen videregående opplæring. Fylkeskommunene har totalt ansvaret for 164 000 elevplasser. Til sammenligning omfattet landslinjene høsten 2001 1 423 elevplasser som fikk nærmere 140 mill. øremerkede kroner. Både beløpsmessig og i omfang representerer derfor landslinjeordningen 0,8 - 0,9 pst. av det samlede videregående opplæringstilbudet. Arbeidsgruppen kan ikke se at tilbudene innenfor landslinjeordningen er vesentlig annerledes enn de tilbudene som inngår i fylkeskommunenes samarbeid om små fag.

Administreringen av landslinjeordningen krever store ressurser på skolene, i fylkesadministrasjonene, hos søkere til ordningen, i departement og blant politikere. Ordningen er ikke noen effektiv måte å organisere opplæringstilbudet på. Den fungerer heller ikke tilfredsstillende i forhold til behovet for å kunne tilpasse tilbudet nye krav fra et samfunn i kontinuerlig endring.

Nærmere beskrivelse av forslaget

Forslaget om å la landslinjene inngå i fylkeskommunenes samarbeid om landsdekkende tilbud forutsetter at det øremerkede statlige tilskuddet tilbakeføres i rammetilskuddet, slik at fylkeskommunene settes i stand til å drive tilbudene videre og til å kjøpe plasser av hverandre.

Det foreslås at tilbudene som i dag inngår i landslinjeordningen videreføres som landsdekkende tilbud med gjesteelevsordning. Dette innebærer at det organiseres et felles nasjonalt opptak til linjene, og at fylkeskommunene vil betale for de av "sine" elever som benytter seg av tilbud i andre fylker etter fastlagte satser. Elever fra hele landet vil slik være sikret fortsatt mulighet til å søke tilbudene, samtidig som fylkeskommunene som driver skolene får et forutberegnelig økonomisk oppgjør for elever fra andre fylker.

Den foreslåtte ordningen vil gjøre det enkelte fylke økonomisk ansvarlig for "egne" elever. Slik landslinjeordningen fungerer i dag følger pengene bestemte elev plasser, og tilbudene gjenspeiler derfor ikke nødvendigvis verken elevenes prioriteringer eller arbeids- og samfunnslivet ønsker og behov. Ved å organisere landslinjetilbudene innenfor den fylkeskommunale samarbeidsordningen om landsdekkende tilbud vil pengene følge eleven - også på tvers av fylkesgrenser. Dette vil i større grad gjøre det mulig for fylkene å gi et tilbud som er i overensstemmelse med de faktiske behov, først og fremst slik de kommer til uttrykk gjennom elevenes egne valg.

For at et tilbud skal bli godkjent som landsdekkende, stilles det i dag krav om at det maksimalt finnes to steder i landet. Mange av landslinjetilbudene er lokalisert langt flere steder og det må derfor etableres nye kriterier som fanger inn landslinjene under kategorien landsdekkende tilbud. Forslaget innebærer at det blir etablert 3 nye kategorier landsdekkende tilbud:

1. Landsdekkende tilbud innen svært kostbare fag.
2. Landsdekkende tilbud innenfor kultur, naturbruk og idrett.
3. Landsdekkende voksenopplæringstilbud for opplæring av yrkessjåfører

Ordningen med forhåndsavtalte priser for gjesteelevsopphold gjøres gjeldende for de tilbud som i dag har status som landslinjer for å sikre disse en myk overgang. Det vil neppe være aktuelt for fylkene å la andre tilbud komme inn under disse nye kategoriene av landsdekkende tilbud.

Det foreslås at fylkeskommunene forplikter seg til å opprettholde de nåværende landslinjetilbudene over en periode på minimum tre år, forutsatt søkning til tilbudene. Dette innebærer en binding i forhold til å la landslinjene omfattes av den samme betalingsordning og søknadsprosedyre som gjelder for de landsdekkende tilbudene, samt at landslinjene sikres plass i skolekatalogene for hele perioden. Etter tre år vil tilbudene kunne gjøres til gjenstand for vurdering på lik linje med fylkeskommunens øvrige opplæringsvirksomhet.

Arbeidsgruppen foreslår også at 16 mill. kroner av tilskuddsmidlene settes av til et eget fond for finansiering av utstyr. Slik vil man langt på vei imøtekomme behovet for å sikre midler til utstyr ved de særskilt kostnadskrevende linjene. Samtidig vil de linjer som de siste årene har fått redusert sin andel av bevilgningen grunnet store flyinvesteringer, nå kunne kompenseres for dette.

Arbeidsgruppens primære forslag består i at tilskuddsbevilgningen til landslinjer i sin helhet innlemmes i fylkeskommunenes rammetilskudd etter objektive kriterier. Fylkeskommunene sørger dernest for å tilbakeføre sin andel av de fordelte utstyrsmidlene til en pott som forvaltes av NSU. Gruppens sekundære forslag går på å holde tilbake 16 mill. kroner fra innlemming. Midlene beholdes da på en øremerket post på statsbudsjettet i tre år og tildeles NSU for innkjøp av utstyr til de tidligere landslinjene.

Mulige konsekvenser av forslaget

Bakgrunnen for at tilbud innen anleggsmaskinførerfaget, anleggsmaskinreparatørfaget, flytekniske fag, avionikk og romteknologi i sin tid ble lagt under landslinjeordningen var høye investeringsutgifter og høyt forbruk av lærertimetall. Det er i dag stort behov for arbeidskraft i disse fagene, og det er derfor lite sannsynlig at noen av tilbudene vil bli lagt ned som følge av arbeidsgruppens forslag om ny finansieringsform. I de områder hvor man i dag ikke finner denne typen opplæring, vil antakelig fylkene vurdere å etablere nye tilbud basert på utstyr til samarbeidende bedrifter, simulatorer el. De nåværende landslinjetilbudene må derfor regne med konkurranse.

Mange fylker har i dag tilbud som sammenliknes med de som er etablert som landslinjer innen idrett, naturbruk og kulturfag. En rekke henvendelser både til NSU, til departementet og til Stortinget for å få komme inn under landslinjeordningen bekrefter at det er mange gode nisjetilbud. På den annen side er det mange ordinære idrettslinjer og mange ordinære musikk, dans og drama-tilbud som tappes for sine dyktigste elever gjennom ordningen med nisjetilbud. På sikt vil det måtte vurderes hvorvidt de nåværende landslinjetilbudene innen idrett, naturbruk og kulturfag skal opprettholdes som landsdekkende eller om de skal gjøres til en del av det aktuelle skolefylkes interne, ordinære opplæringstilbud.

Yrkessjåførutdanningene er i en spesiell situasjon. Tilbudet er i dag like mye voksenopplæring som ordinær videregående opplæring for ungdom som skal ta fagbrev. Med en fylkeskommunal overtakelse av ansvaret for yrkessjåførutdannelsen må denne voksenopplæringen bli vurdert opp mot annen lovpålagt opplæring for voksne.

Det er stor etterspørsel etter denne typen opplæring både fra elever og næringsliv. Utdanning av yrkessjåfører er en investering i trafikksikkerhet, og stor etterspørsel på arbeidsmarkedet gjør at elever som tar denne opplæringen langt på vei er sikret jobb etter endt utdanning. Fylkeskommunene har i dag stor egenandel knyttet til driften av yrkessjåførutdanningene. Det vil kunne komme en omlegging til mer rasjonell og kostnadseffektiv drift. Dimensjoneringen av tilbudene vil måtte vurderes etter omfanget av elevsøknader. Alternative undervisningsformer som simulatoropplæring vil dessuten kunne komme til delvis erstatning for høyt forbruk av lærertimetall. Det vil også kunne bli aktuelt å organisere et tettere samarbeid med bransjen og arbeidsmarkedsetaten.

Mange fylker opererer med en nedre grense hvor lav elevdekningen kan være før det vurderes som uforsvarlig å opprettholde tilbudet. Kommer dekningsgraden særlig under 70 prosent, vil fylkene vurdere nedlegging. Dette vil selvsagt også måtte gjelde for de aktuelle landslinjetilbudene.

Ordningen med landsdekkende tilbud vil ikke kunne hindre fylker i å opprette tilbud som står i konkurranse med landslinjene. Tidligere landslinjer vil kunne miste deler av sitt elevgrunnlag dersom fylkene finner det mer hensiktsmessig å starte et tilsvarende tilbud i egen regi. Landbasert inntaksområde og forhåndsfastsatte gjesteelevspriser vil imidlertid bidra til å sikre opprettholdelsen av de nåværende landslinjene innenfor den nye strukturen.

Overgang til en ordning der fylkeskommunen med gjesteelevsoppgjør betaler for faktisk bruk av tilbudet (og for de faktiske kostnader) vil gi en omfordelingseffekt mellom fylkeskommunene.