Historisk arkiv

Oppsummering

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Oppsummering

Arbeidsgruppens vurderinger og tilrådinger

I mandatet er arbeidsgruppens arbeid inndelt i to deler. Den første delen ble besvart gjennom avgivelse av en rapport 1. oktober 2001. Her ble det gitt en overordnet vurdering av ambisjonene som bør legges til grunn for kvaliteten på tjenestene Lånekassen yter, og det ble foretatt overordnede vurderinger av ulike alternative løsninger.

I mandatet ble arbeidsgruppen bedt om å vurdere hvilke krav som bør stilles til moderne bankdrift og automatisering av oppgavene. Arbeidsgruppen mener at målet må være å realisere kvalitetskrav om direkte innvilgning på søknader om studiestøtte og fleksible tilbakebetalingsordninger, samt at kunden skal kunne orientere seg om støtteordningene gjennom interaktive informasjonstjenester. Dette innebærer et mål om 0 dagers behandlingstid på kurantsaker ved søknad på støtte eller endringer i tilbakebetalingsplan, øke andelen kurantsaker opp mot 100 pst, innføring av interaktive nettjenester og en saksbehandling hvor kundene leverer elektroniske søknader for hele studieløp og får støttebeløp direkte overført til bank. Dette forutsetter at kunderelasjonen endres, slik at det etableres løsninger hvor kundene i størst mulig grad betjener seg selv. Dette er "Høykvalitetsalternativet".

Arbeidsgruppen mener videre at realiseringen av disse betydelige forbedringer i saksbehandlingstid og tilgjengelighet innenfor en ramme av dagens regelverk, teknologiske løsninger og kunderelasjon vil være kostnadskrevende. Alternativet til automatiseringsstrategien er derfor, etter arbeidsgruppens vurdering, å videreføre dagens kvalitetsmål, men å effektivisere driften. Alternativet til en interaktiv tjeneste er derfor en moderat videreutvikling av kvalitet på tjenestene, men at teknologipotensialet til effektiv ressursbruk først og fremst innrettes mot produktivitetsforbedringer. Dette er "Videreføringsalternativet".

Optimal bruk av ny teknologi forutsetter ny organisering, og gir også grunnlag for en ny vurdering av hvilke oppgaver Lånekassen selv skal utføre. Arbeidsgruppen er gitt i mandat å vurdere hvilke oppgaver som skal utføres av Lånekassen, og hvilke andre alternativer som eventuelt finnes. Arbeidsgruppen har vurdert et alternativ med å videreføre dagens hovedmodell for organisering, hvor det bygges videre på Lånekassens organisasjon og kompetanse, og at det bygges nye IT-plattformer. Dette er omtalt som "Lånekassalternativet". Det bør likevel foretas en gjennomgang av sourcing-strategier og plassering av oppgaver mellom ulike enheter innenfor virksomheten. Arbeidsgruppen er i mandatet bedt om å foreta en prinsipiell vurdering av hvordan moderniseringen av IT-systemene kan gjennomføres. Konkret foreslår arbeidsgruppen å kartlegge standardsystemer. Arbeidsgruppen er også bedt om å vurdere forholdet mellom hovedkontor og distriktskontorer i Lånekassen. Arbeidsgruppen mener at de løsninger som ligger i "Høykvalitetsalternativet" gjør spørsmålet om geografisk nærhet for kunden til Lånekassens kontorer mindre relevant. Vurderinger av fordeling av oppgaver og bemanningsstørrelse ved hovedkontor og avdelingskontorer bør derfor knyttes til hva som gir mest effektiv drift.

I samsvar med mandatet og på bakgrunn av hvilke andre aktører som allerede har etablert kompetanse, tekniske løsninger med mer i forhold til de løsninger arbeidsgruppen mener kundene bør tilbys, vurderer arbeidsgruppen også et alternativ med å legge operative oppgaver ut av Lånekassen. Alternativet innebærer at Lånekassen rendyrkes som faginstans som gjennom oppkjøp og overvåking av operative tjenester, regelverksforvaltning og analysemiljø og rådgiver for departementet ivaretar en "sørge-for-rolle". Dette alternativet ble i arbeidsgruppens første rapport omtalt som "Bankalternativet", selv om det også kan være andre aktører som har forutsetninger for å få overført disse oppgavene. Utgangspunktet ved realisering av denne løsningen bør være at færrest mulig operative oppgaver føres tilbake til Lånekassen.

I denne andre og endelige rapporten fra arbeidsgruppen er sentrale forutsetninger og problemstillinger knyttet til disse hovedalternativene for kvalitetskrav og organisering avklart mer inngående. Følgende fire hovedalternativer er vurdert:

Kvalitetsnivå

Løsning

"Bankalternativet"

"Lånekassealternativet"

"Videreførings-alternativet"

  • Vurderes som lite aktuell med mindre kostnader er svært lave
  • Inkrementell utvikling basert på etablert organisasjon og kompetanse
  • Må løse IT- plattformproblemer

"Høykvalitets-alternativet"

  • Betydelig endret kunderelasjon
  • Synergier i fht. produksjon og gjenbruk av teknologiske løsninger
  • Integrerte løsninger i fht. kundenes personlige økonomi
  • Ambisjonen bør være gjennomføring i løpet av to til tre år
  • Endret kunderasjon med bl.a. vekt på bruk av interaktive nettløsninger
  • Forutsetter gjennomføring av moderniseringsprosjekt og utvikling av nye IT-plattformer
  • Kan gjennomføres i løpet av tre til fem år i hht. Lånekassens planer

Arbeidsgruppen mener "Høykvalitetsalternativet" bør realiseres. Arbeidsgruppen tilrår videre at departementet får klarlagt innhold, kostnader og fremdrift knyttet til begge løsningsalternativene "Bankalternativet" og "Lånekassealternativet". Arbeidsgruppen mener videre at det bør være pragmatiske vurderinger av forholdet mellom kvalitet, kostnader og risiko som legges til grunn ved valg mellom alternativene, og tilrår departementet å gå ut i markedet med en forespørsel for å få klarlagt disse forholdene nærmere. Lånekassen bør inviteres til å gå inn i forespørselen til markedet.

For å få vurderinger av skissene til løsninger som arbeidsgruppen har vurdert er det avholdt uformelle møter med Accenture, Cap Gemini Ernst & Young, Den norske Bank og Nordea. Det generelle inntrykket var at "Bankalternativet" er interessant og gjennomførbart, men det var ikke grunnlag for å gå i detalj verken på kostnadssiden eller i forhold til gjennomføringsprosess. Tilsvarende har arbeidsgruppen hatt møter med Lånekassen som grunnlag for å vurdere "Lånekassealternativet".

Særuttalelse fra arbeidsgruppens medlem Turid Hundstad

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet nedsatte en arbeidsgruppe som skulle foreta en vurdering og kartlegging av hva som er Lånekassens primære oppgaver og ansvarsområder og hvordan disse oppgavene kan organiseres mest mulig hensiktsmessig. Rapport nummer to fra arbeidsgruppen er nå ferdig og har fått et innhold og en konklusjon som gjør det nødvendig med en særuttalelse fra min side.

Offentlig sektor stilles overfor nye krav fordi brukerne ikke vil akseptere kompliserte regler, unødvendig byråkrati og manglende kvalitet. Utfordringen er derfor mangesidig og motsetningsfylt. Dels er det slik at økt automatisering og endringsevne forutsetter enklere og standardiserte regler. Dels er det slik at omfattende og sammensatte regler forutsetter et system med større funksjonalitet til å takle endringer. Rapporten fra arbeidsgruppen løfter, etter min vurdering, opp på en god måte sammenhengen mellom behovet for forenkling av regelverket, bedre datafangst gjennom samspill med andre dataregistre og bedre systemløsninger.

Lånekassens saksbehandlingssystem (LIS) bygger på teknologi fra 1980-årene. Systemet har vist seg som meget stabilt og velegnet til å løse oppgavene. Etter hvert har utviklingen imidlertid gått så langt at usikkerheten og kostnaden knyttet til videreutvikling av de gamle løsninger er blitt så store at det var nødvendig med en totalgjennomgang av de tekniske løsningene. Arbeidsgruppen peker helt korrekt på det trusselbilde og de utfordringer virksomheten er stilt overfor i et kort tidsperspektiv og nødvendigheten av raske avklaringer. I denne sammenheng vil jeg vise til rapporten fra forprosjektet om fremtidig IKT-løsning i Lånekassen, som sendes til departementet i disse dager.

Det er nødvendig å ha en åpen og kritisk holdning til så vel etablerte løsninger som forslag om å endre arbeidsdelingen for visse oppgaver. I rapportens punkt 4 er det trukket opp to hovedstrategier knyttet til organisering av Lånekassen. "Bankalternativet" forutsetter utsetting av hele eller store deler av forvaltningen av utdanningsstøtten til privat sektor og omfattende styring fra Lånekassens side gjennom avtaler og kontrakter. Erfaringene er at en slik styringsform paradoksalt nok kan medføre et økende reguleringsbehov. I et slikt system vil prioriteringene lett kunne bli uklare. Kompleksiteten kan bli så stor at den truer systemets legitimitet, og det blir vanskelig å håndtere sumvirkningen av de mange reguleringsregimene.

Verdien av rapporten er svekket fordi det fremsettes påstander som ikke er dokumentert. Det forekommer også visse faktiske feil, som for eksempel at det ikke foreligger skjønnsutøvelse ved tildeling av utdanningsstøtte.

Arbeidsgruppen er enig om at det er nødvendig med ny teknologisk plattform i Lånekassen, uansett om en velger "Bankalternativet" eller "Lånekassealternativet". Lånekassen er allerede godt i gang med å utvikle løsninger mot det som i rapporten er betegnet som "Høykvalitetsalternativet", innenfor dagens teknologiske plattform. Bankalternativet forutsetter at regelverket skal være bortimot 100 pst. programmerbart innenfor en tidsramme på to til tre år. Etter min vurdering er dette helt urealistisk av flere grunner. Dels er det slik at det foreligger en politisk forventning om at Lånekassen skal kunne utvise en viss skjønnsvurdering i enkeltsaker, dels er det slik at regelverket neppe vil kunne bli så enkelt at alle saker ville være kurante. Å tenke seg et grensesnitt mellom Lånekassen og bankene etter sakstyper, ville skape en uoversiktlig og lite effektiv arbeidsflyt. All erfaring tilsier at Lånekassen forvalter utdanningsstøtten på en billig måte for samfunnet og med en akseptabel kvalitet. Det er urealistisk å tenke seg at det private bankvesen skal kunne håndtere dette innenfor den tidsramme som er angitt og til samme pris og kvalitet.

I denne sammenheng er det nærliggende å vise til erfaringene med forslagene fra Aamodt-utvalget. Det går ca fire år fra utvalget ble nedsatt til nye regler kan implementeres i systemet, for øvrig uten at det er mulig å registrere noen avgjørende utvikling i retning av forenkling.

Det er en svakhet med rapporten at den ikke legger til grunn en bredere samfunnsmessig tilnærming før en definerer hva som er virksomhetens oppgaver. I stedet velger gruppen et "bankperspektiv" og knytter sin vurdering opp mot forvaltning av lån. På denne måten er ikke det velferdspolitiske og utdanningspolitiske grunnlaget for virksomheten fanget opp. Rapporten omtaler heller ikke de områder hvor de offentlige kostnader er størst, dvs. administrering av stipendtildelingen, som utgjør ca 5 mrd. kroner i rene kostnader for staten hvert år.

Lånekassens eksistensberettigelse er knyttet til de utdanningspolitiske målsettinger om behovet for å skaffe samfunnet en kunnskapsrik og kompetent arbeidskraft, samtidig som det enkelte individ får muligheter til den personlige vekst og utvikling som utdanning gir. Dette etablerer egne kvaliteter og egenskaper ved virksomheten, og det skaper klart andre krav og forventninger til virksomheten enn de forventninger som stilles til det ordinære bankvesen. Det ligger en særegen kvalitet i den tette sammenknytningen mellom utdanningspolitiske målsettinger og forvaltningsvedtak. Denne tette koblingen gir politiske myndigheter et handlingsrom som det vil være problematisk å etablere dersom dette var organisert på annen måte. I dagens ordning ligger det åpenbare synergieffekter, korte beslutningsveier, lavt reguleringsbehov og lave kostnader.

Det er viktig å forstå hvor nært Lånekassen er til de spørsmål som opptar de utdanningssøkende fordi aktiviteten og kundehåndteringen er basert på kunnskap om utdanningssamfunnet. "Bankalternativet" er begrunnet med at bankansatte har stor erfaring med "regelanvendelse", slik at det neppe skulle være noe stor oppgave å overlate dette til det private bankvesen. Dette innebærer i tilfelle en grov undervurdering av saks- eller kundebehandlerrollen i Lånekassen. Det er en kjent sak at regelverket er komplekst, men regelverket er bare den ene siden av den kunnskap en saksbehandler i Lånekassen må besitte. Lånekassens kunderelasjon består av et aktivt samvirke mellom utdanningsstøtte og individuelle utdanningsvalg. Utdanningsfinansieringen virker i et aktivt samspill med andre velferdsordninger. Brukerkravsanalyser viser at det er behov for å utvikle og løfte opp informasjonen rundt konsekvensene av de individuelle utdanningsvalgene. Kundebehandlerrollen i Lånekassen forutsetter derfor betydelige kunnskaper om innholdet og rollefordelingen i det velferdspolitiske og kunnskapspolitiske tilbudet i Norge – kunnskap som det, etter min mening, er urealistisk å tenke seg kan bli ivaretatt i en løsning hvor bankansatte skal ha ansvar for informasjon og håndtering av kundehenvendelsene om utdanningsstøtte..

Konklusjonen blir at Lånekassen stadig må utvikle sin samfunnsrolle i et samvirke med andre aktører innenfor utdanningssamfunnet. Den teknologiske utviklingen gir nye muligheter for nye løsninger når det gjelder arbeidsprosesser og sluttprodukter mot kundene. Lånekassen er allerede på god vei. Utfordringene vil kreve fleksible løsninger, nye arbeidsprosesser og nye samarbeidspartnere. Det er nødvendig å tenke bevisst på hvordan Lånekassen kan samspille med andre for å finne de løsninger som samfunnet og de utdanningssøkende er best tjent med. Etter min mening vil dette best kunne oppnås ved at en bygger videre og utvikler de positive elementer i det omstillingsarbeidet som er igangsatt i Lånekassen.