"Bankalternativet"

Den andre hovedstrategien for å oppfylle kvalitetskravene bygger på en utstrakt bruk av eksisterende kundeløsninger i bank, eller evt. i lignende virksomhet. Dette vil kunne innebære at en knytter kunden til en bankkonto med tilhørende sikkerhets- og fullmaktsforhold og full bruk av bakenforliggende nettbankløsninger og bank-it-systemer. Løsningen vil kunne basere seg på at bankene legger inn tilbud på å levere en samlet løsning på grunnlag av de forskrifter som er etablert for Lånekassens virksomhet.

Dersom det er kostnadssvarene kan en slik løsning etableres i flere banker og en kan dermed trekke fordeler av konkurranse mellom bankene med tilhørende valg for kunden. Dette vil kunne øke kvalitetsnivået ytterligere og bidra til lavere kostnader.

Parallellitet i prosesser

Lånekassens kjerneoppgavene er tildeling av lån og stipend, samt å sørge for at lånene tilbakebetales. I tillegg er det informasjonsoppgaver som må ivaretas. I arbeidsgruppens første rapport ble strategien omtalt som "Bankalternativet" utarbeidet med utgangspunkt i at bankene kan ha etablert, eller kan ha bedre forutsetninger for å etablere, de funksjonene som må oppfylles for å tilby kundevennlige tjenester distribuert gjennom nettløsninger og automatiserte telefonitjenester, samt støttetjenester omkring disse.

Tabell: Sammenligning av søknadsbehandling om studiestøtte i Lånekassen med et målbilde for elektronisk behandling av lånesøknader i bank

Bankene har tekniske løsninger for å legge ut kunderelasjonen på web, sikkerhetsarrangementer, vurdering av søknader mot internt regelverk, systemer for kontihåndtering og for å hente inn og sette sammen data fra større systemer.

I bankenes utvikling av elektronisk kredittbehandling, er det søknadsmottak, registrering av sikkerhet og etablering av sikkerhet som har lavest forventet automatiseringsgrad. For studiestøtteordningen er registrering og etablering av sikkerhet ikke aktuelt. Også ved søknadsmottak vil studiestøtteordningen avvike fra andre banker, både fordi innsalg gjennom direkte betjening lokalt ikke er aktuelt, og fordi studiestøtteordningen er regelstyrt, uten differensiering av låneform og priser.

Bankene har antagelig bedre kundeservice, med lengre åpningstider, og de har stor erfaring med drift av call-centra. Telefoni- og saksbehandlingssystemer er velutviklede, og de fleste IT-plattformene har integrerte telefoniløsninger. På bakgrunn av at de fleste henvendelser gjelder enkle spørsmål bør det likevel være en større andel av henvendelsene som håndteres gjennom automatiserte telefonitjenester og nettjenester. Interaktive søknader på nett, og umiddelbart svar på søknad, vil i seg selv redusere tallet på henvendelser betydelig.

Ved organisering av telefonitjenester, og utarbeiding av kontrakter og prising ved en utsetting av slike tjenester, er det viktig at det ikke etableres løsninger som er incitamentsmessig vanskelig. Løsningene må tilpasses krav i forvaltningsloven, og de må også ivareta hensynet til opplysningsplikt i saker som er komplekse.

Lånekassen forvalter store verdier på samfunnets vegne. Det påhviler derfor virksomheten et stort ansvar for forebygging av mislighold og tap av statens fordringer. Dette saksområdet er spesielt blant annet fordi det kommer i kontakt med rutiner og rettslige forhold som ligger utenfor Lånekassens ordinære virksomhetsområde. Bedre datatilfang, avanserte IKT-baserte saksbehandlerverktøy og en sterkt profesjonalisert organisasjon bør kunne legge til rette for effektivitet i inndriving av utlånene. Bankene har kompetanse og systemer på dette feltet.

Argumenter for å legge dette arbeidet ut til bank er å nyttiggjøre seg eksisterende organisasjon, kompetanse og teknologi og bankenes automatiserte løsninger for søknadsbehandling og betalingsformidling. Også ved utsendelse av betalingsvarsler, tilbakebetalingsplaner mv. bør det være mulighet for å realisere skalafordeler. Overføring av operative oppgaver kan løse Lånekassens plattformproblemer. Når det gjelder inkassovirksomhet er bankenes rutiner lov- og regelstyrt, og i stor grad basert på manuelle prosesser. Med dagens løsninger er det ikke opplagt at det vil realiseres skalafordeler på dette området.

Et argument mot privat oppfølging av offentlige finansieringsordninger er knyttet til incentivproblemene med kredittoppfølging. Staten bærer kredittrisikoen, og det kan dermed være mindre rasjonelt for private institusjoner å anvende store ressurser i kredittoppfølgingsarbeidet, og tapsrisikoen kan derfor øke. I denne sammenheng må kontraktsinnhold og aktivitets- og resultatkrav spesifiseres i en slik grad at det gir grunnlag for reell styring og oppfølging.

Ved en vurdering av "Bankalternativet" bør departementet legge til rette for å nyttiggjøre seg bankenes systemer og kompetanse slik at en innbyr til å få frem alternative løsninger til dagens ordninger dersom dette gir kundene bedre kvalitet på det samlede tjenestetilbudet knyttet til studiestøtten.

Gjenbruk av eksisterende dataplattformer

Innenfor bankvesenet går det mot etablering av fellesløsninger. Bankenes utfordring innenfor utvikling av teknologi har vært at kostnadene er høye, samt at differensiering ikke gir vesentlige konkurransefordeler. I tenkningen rundt dette er det i bankene et klart skille mellom produksjon og distribusjon. Det er mye fellesløsninger innenfor produksjon, hvor strategien har vært felles kjerneløsninger for å dele kostnader. Skalafordelene er så store at selv de største aktørene velger fellesløsninger og standardsystemer.

Det finnes flere aktører som allerede har etablerte løsninger som håndterer de fleste prosesser i verdikjeden i Lånekasen, jf. tabell over og figur nedenfor. Dette gjelder både datasentraler og banker.

En skisse av standard bankarkitektur kan framstilles som følger:

Standardsystemer finnes, for eksempel for kontihåndtering, hvor det kan bygges funksjonalitet på toppen av standardsystemene. Også eksisterende systemer for rapportering, innhenting og oppslag i eksterne data, låneadministrasjon, CRM- og frontløsninger bør kunne gjenbrukes. Normalt er det i bunnen av systemene, dvs. kontosystemer, sikkerhetsløsninger mv. utviklingskostnadene er størst. Disse systemene er utviklingstunge fordi de har grensesnitt mot så mange andre systemer. Det vil derfor trolig være her gevinsten ved gjenbruk er størst.

Behov og kostnader ved å bygge ny funksjonalitet på toppen av banksystemene

Kostnaden ved å utvikle egne frontsystemer for saksbehandling kan bli betydelige ved et stort, og stadig endret, regelverk. Spesielt vil dette slå ut dersom regelverket er komplekst.

En ubetydelig nyanse i en regel kan være svært kostbar å implementere, og omvendt kan en sentral del av regelverket ligge ferdig i et standardsystem. Hvor langt man kan komme med standardsystem vil i stor grad være bestemt av hvordan mulighetene er for å justere regelverket. Regelverket skal ikke fastsettes alene ut fra slike hensyn. Kostnadene og effekten på evnen til å levere effektive tjenester ved å implementere en gitt regel bør likevel være én av flere forhold som inngår i en kost-/nyttevurdering av reglene. Dette kan også være et argument for at det ikke bør tas sikte på å etablere IT-løsninger hvor 100 pst. av søknadene behandles som kurantsaker. I forhold til kompleksiteten i systemene kan det være uforholdsmessig kostbart å nå et slikt mål. Det bør derfor ikke være noen absolutt verdi å unngå at en mindre del av søknadene behandles manuelt.

Datafangst

Bankene bruker i dag omfattende oppslag i eksterne data, og IT-løsningene har datafangst fra offisielle databaser. De store datasentralene kjører i dag store systemer med offentlige grunndata i bunn. Bankene er i dag underlagt bestemmelser som legger begrensninger på anledningen til å sette sammen data fra ulike deler av virksomheten. Kundeopplysninger fra studiestøtteordningen vil også ligge i lukkede systemer. Mulighet for bruk av sensitive personopplysninger vil trolig forutsette taushetsplikt for de som opererer systemer for behandling av studiestøtte. Dette vil igjen trolig forutsette særskilt lovhjemling. Dersom bestemmelser i personopplysningsloven likevel legger uforholdsmessig sterkere begrensninger på bankene enn på Lånekassen i forhold til anledning til bruk av eksterne data, kan det være et alternativ at Lånekassen administrerer et oppslagsverk av personopplysninger, og at banker kan teste vilkårsoppfyllelse opp mot dette. En slik løsning må vurderes mot kostnader ved integrasjon av systemer og ved å fordele oppgaver mellom to parallelle driftsorganisasjoner.

Regelverk

Bankene har bygget opp systemer for automatisk klarering basert på oppslag i intern database for maksimal bruk av lagret kredittinformasjon i objektiv kreditscore. Lånehåndtering i bankene kan gjøres gjennom web-løsninger. Studielån, som usikrede lån og uten kredittvurdering eller prisdifferensiering, bør ligge bedre til rette for elektronisk aksept enn ordinære banklån. Bl.a. bankenes bruk av oppslag i objektiv kredittscorecard kan ses som en parallell til behov for systemgenererte vilkår og beslutninger i Lånekassen.

Utsetting av oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse

Ved utsetting av de operative oppgavene til bank må løsningen som etableres være innenfor rammene av at det skal drives effektiv masseforvaltning med krav til rettssikkerhet, likebehandling og politisk kontroll.

I den grad det åpnes for skjønnsutøvelse i saksbehandlingen blir kriteriene for tildeling mindre konkrete, og det stilles større krav til vurdering av den enkelte lånesøknad, på bakgrunn av samsvar med de politisk fastsatte retningslinjer. Slike tildelingsbeslutninger av selektiv karakter bør da fattes av offentlige institusjoner. I tildelingsfasen er det i dag ingen skjønnsutøvelse. I tilbakebetalingsfasen er det fullstendig regelstyring av Lånekassens virksomhet fram til lånet overføres til namsmannen. Når det gjelder saksbehandlingen er vurderingsoppgavene for rettighetsbaserte ordninger, som studiefinansieringen, i prinsippet derfor relativt enkel, og består i å kontrollere om søkeren oppfyller spesifiserte krav. Ved en eventuell delegering av vurderingsfunksjonen til private agenter vil det være nødvendig med offentlig kontroll med at støtten ble tildelt etter forutsetningene. En juridisk betenkning omkring vilkårene for å eksternalisere IT-oppgaver som omfatter myndighetsutøvelse (Statskonsult: Notat 2000:7 "Rettslige systemavgjørelser") kan indikere at en delegasjon av operative oppgaver til private selskaper kan forutsette særskilt hjemling for dette i lov. I denne vurderingen er det satt opp som forutsetning for at Skattedirektoratet selv skal kunne sies å ha avgjørelsesmyndighet at de selv, på informert grunnlag, må:

• Reelt avgjøre alle spørsmål om rettsanvendelse.
• Reelt avgjøre alle spørsmål om skjønnsutøvelse.
• Avgjøre hvorledes saksforberedende funksjoner som utføres av en privat aktør skal være for å tilfredsstille krav til forsvarlig saksbehandling.
• Avgjøre hvorledes driftsfunksjoner som utføres av en privat aktør skal være for å tilfredsstille krav til forsvarlig saksbehandling.

Dette innebærer at Lånekassen, som regelverksforvalter, må ha styring på utvikling og innhold i IT-systemene, og at det etableres kontrollrutiner som gir god kvalitetssikring.

Ved en eventuell delegering til private agenter vil det være nødvendig med offentlig kontroll med at støtten ble tildelt etter forutsetningene. Presise retningslinjer for tildeling av lån og stipend vil redusere kontrollproblemet. Informasjonsproblemene knyttet til prissetting og vurdering av kostnader på disse områdene er ikke nødvendigvis større når det gjelder eksterne tjenesteleverandører enn for egenproduksjon innenfor Lånekassen. I denne sammenheng blir det både et spørsmål om det er mulig å spesifisere kontraktsinnhold og aktivitets- og resultatkrav i en slik grad at det gir grunnlag for reell styring og oppfølging, og hvor mye ressurser som kan brukes på slik aktivitet før det totalte resultatet blir mer ressursbruk for det offentlige. På den andre siden vil kravene om bedre spesifikasjon av innholdet i tjenestetilbudet som følge av anbudskonkurranser i seg selv kunne bidra til økt kvalitet og effektivitet. Tilsvarende gjelder for administrasjon av kredittoppfølgingen.

Klagenemnden vil være en mekanisme for å sikre kvalitet. Antall klager som ble fremmet for klagenemnda var 274 i 1999, og 249 i 2000. Av disse var det henholdsvis 7 og 9 som fikk medhold i klagenemnda. Antall saker som går til klagenemndbehandling er ikke høyt, og klageadgang er nødvendig etter forvaltningsloven. Ressursbruken knyttet til dette er begrenset, og ordningen kan forventes også å være en hensiktsmessig kvalitetssikringsmekanisme. Denne funksjonen må ivaretas av Lånekassen.

Lånekassens oppgaver ved realisering av bankalternativet

Dersom "Bankalternativet" velges som strategi for å nå "Høykvalitetsalternativet" forutsetter dette at Lånekassen fortsatt skal være et instrument for å forvalte regelverk og gjennom oppkjøp av operative tjenester og kontroll av at midler tildeles i samsvar med regelverk sørge for tildeling av lån og stipend, samt å sørge for at lånene tilbakebetales. Som del av dette må Lånekassen fortsatt være klagebehandler, jf. omtale ovenfor. Videre må Lånekassen utgjøre et analysemiljø og være rådgiver for departementet i spørsmål om innretning på studiestøtteordningene.

Kostnader og håndtering av risiko

I tillegg til gevinster knyttet til å oppnå vesentlig bedre kundehåndtering, må "Bankalternativet" vurderes opp mot at det kan gi grunnlag for reduserte kostnader til administrasjon av studiestøtteordning, herunder også at det kan løse Lånekassens plattformproblemer.

Det er ikke opplagt at Lånekassen, som eneste bank, ikke skal oppnå gevinster ved å gå over til felles løsninger. Fordi Lånekassen ikke er i noen konkurransesituasjon, kan den snarere ha et større rasjonale for å søke fellesløsninger enn ordinære banker. Realisering av "Bankalternativet" bør ta utgangspunkt i at færrest mulig operative oppgaver tilbakeføres til Lånekassen, og at eksisterende IT-løsninger gjenbrukes i størst mulig grad, for å unngå at synergier motsvares av store kostnader ved integrasjon mellom systemer.

Når det gjelder systemutvikling har bankene hatt store investeringer i web-applikasjoner. Gjenbruk av disse vil spare Lånekasen for betydelig utviklingsarbeid. Kostnadene ved gjennomføring av "Bankalternativet" vil henge sammen med omfanget av gjenbruk av eksisterende systemer og hvor mye funksjonalitet som må etableres på toppen av disse, samt omfanget av andre skalafordeler knyttet til produksjon, vedlikehold og drift. Dette vil igjen avhenge av kompleksiteten i regelverket. Løsninger hvor kundene i størst mulig grad betjener seg selv gjennom løsninger med web-grensesnitt for søknader og informasjon vil videre gi en effektiviseringsgevinst hvor initialkostnader knyttet til gjennomføring av automatisering kan realisere betydelige kostnadsreduksjoner i driftsbudsjettet.

"Bankalternativet" bør kunne gi kostnadsgevinster knyttet til skalafordeler innenfor produksjon, utbetalingsløsninger, produktutvikling og systemutvikling. Håndtering av innbetalinger bør også legge til rette for bruk av mer kostnadseffektive løsninger som avtalegiro og direkte remittering. Innenfor dette feltet bør det også være mulig å realisere skalafordeler. Innkassovirksomhet i bank er i dag i liten grad automatiserte prosesser. Arbeidsgruppen kan ikke se at det på dette området nødvendigvis vil være betydelige gevinster knyttet til overføring av oppgavene til bank.

"Bankalternativet" vil videre kunne gi økte gevinster over tid fordi denne strategien gir tilgang til et miljø som er i stadig konkurransepress og med betydelig fokus på forbedring av kvalitet, reduksjon av kostnader og "straight-through-processing". Arbeidsgruppen mener også at det bør være mulig med strategisk prising for å komme seg inn på eksisterende plattformer da dette ikke er konkurrerende virksomhet for bankene.

På den ene side kan en realisering av "Bankalternativet" innebære risiko knyttet til overføring av eksisterende data, endret plattform og operasjoner i et fremmed miljø. Dette må avveies mot at denne løsningen på den annen side innebærer bruk av eksisterende plattformer og overføring av virksomhet til større miljøer. "Bankalternativet" bør også være interessant for aktørene i finansbransjen, både for bankene og infrastrukturleverandører.

Gjennomføring

Arbeidsgruppen legger til grunn at eventuell realisering av bankalternativet bør kunne gjennomføres i løpet av en periode på 2 til 3 år. Av hensyn til fremdrift i Lånekassens IT-prosjekt, og av hensyn til behovet for forutsigbarhet for organisasjonen, mener arbeidsgruppen at det må legges avgjørende vekt på å oppnå en hurtig avklaring om "Bankalternativet" er aktuelt.