Historisk arkiv

Utgangspunkt, utfordringer...

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgangspunkt, utfordringer og mål for personalpolitikken i universitets- og høgskolesektoren ved implementering av kvalitetsreformen

Innledning

I St.meld. nr. 27 (2000 – 2001) er visjonen og overordnede mål for Norge som kunnskapsnasjon og for utdanningspolitikken definert:

"Norge skal være en ledende kunnskapsnasjon. Vi skal ha høye mål for utdanning og forskning. …. Målsettingen skal være forskningsmiljøer som utmerker seg i verdensklasse." …"Norge skal ha en FRISK kunnskapspolitikk: Kunnskapssamfunnet skal kjennetegnes av fleksibilitet, rettferdighet, intensitet, skaperkraft og kvalitet."

Innen hver av de fem begrepene, fleksibilitet, rettferdighet, intensitet, skaperkraft og kvalitet, er det formulert mål og forventninger til institusjonene som får stor betydning for de tilsatte og derved for personalpolitikken. Det vises til nærmere beskrivelse i St. meld. nr. 27 (2000-2001) og i St. prp. nr. 1 (2001-2002) for Utdannings- og forskningsdepartementet.

Hovedutgangspunkt for personalpolitikken

I dette kapittelet drøftes personalpolitiske mål og konsekvenser med utgangspunkt i de ovennevnte målene for utdanningspolitikken. Noen av de personalpolitiske mål og tiltak som skal bidra til å støtte opp om målene for forskningspolitikken, er drøftet i St. meld. nr. 35 (2001-2002). De berøres derfor bare i mindre grad i denne rapporten.

Målet med dette kapittelet er å tydeliggjøre personalpolitiske konsekvenser av kvalitetsreformen. Prosjektgruppen legger følgende hovedutgangspunkt til grunn for drøftinger av personalpolitikken i universitets- og høgskolesektoren: Universitetene og høgskolene skal ha en resultatorientert personalpolitikk. Det innebærer at den praktiske personalpolitikken bidrar til at institusjonene oppfyller sine mål og strategier for undervisning/utdanning, forskning og formidling. Personalpolitiske mål og tiltak må derfor defineres i forhold til dette.

Personalpolitikken må ses på som en integrert del av institusjonenes virksomhet innen utdanning, forskning og forskningsformidling og ikke ut fra personalpolitikkens premisser alene.

Den enkelte institusjon har selv ansvar for å identifisere utfordringer for personalpolitikken lokalt, sette mål og iverksette tiltak som anses nødvendige. Personalpolitikken utformes i samspill mellom ledelsen ved den enkelte institusjon og de tilsatte representert ved de tillitsvalgte. Praktisk personalpolitikk utøves daglig i samspillet mellom den enkelte leder og medarbeiderne i forbindelse med utøvelse av den faglige virksomheten. Den praktiske personalpolitikken innebærer ofte beslutninger som er resultat av avveininger mellom flere, kanskje til dels motstridende, hensyn. Den enkelte medarbeiders oppfatning av personalpolitikken i vid forstand påvirkes også av hvordan arbeidsmiljøet og arbeidsforholdene oppleves, herunder de kollegiale forholdene. Det ligger utenfor rammen av dette prosjektet, og vil føre for langt, å gå nærmere inn på disse forholdene her.

I St. meld. nr. 39 (1998-99), St. meld. nr. 27 (2000-2001), Ot.prp. nr. 40 (2001-2002) og St. meld. nr. 35 (2001-2002) er det redegjort nærmere for innholdet i og begrunnelsene for reformene i høgre utdanning og forskning. I dokumentene drøftes også overordnede hensyn av betydning for personalpolitikken. Disse kan kategoriseres i tre hovedperspektiv:

  1. Samfunnsperspektivet: Forholdet mellom institusjonen og samfunnet både nasjonalt og internasjonalt.
  2. Arbeidsgiverperspektivet: Forholdet mellom institusjonen og den enkelte tilsatte sett fra et styrings- og ledelsesperspektiv
  3. Medarbeiderperspektivet: Forholdet mellom den enkelte tilsatte og institusjonen representert ved ledere på alle nivå og styret, sett fra medarbeiderens side.

Omstillingsbehov og omstillingsevne er gjennomgående begreper i reformarbeidet.

" Omstillingsevnen påvirkes både av selve styringssystemet, styringsprosessene, den kulturelle selvforståelsen i institusjonene og det handlingsrommet institusjonene har for intern styring. […] Ved å endre rammevilkårene vil departementet legge til rette for at institusjonene i større grad skal ta ansvar for sin strategiske utvikling, ta ansvar for kvalitet og effektiv ressursutnyttelse, god personalpolitikk og utvikle endringskompetanse og omstillingsevne. […]

Forskningsevalueringer viser at kvaliteten på miljøene er ujevn og at flere miljøer ikke holder god nok standard. Blant de problemene som har vært trukket fram i evalueringene har vært manglende faglig ledelse og fragmenterte forskningsprofiler."

Prosjektgruppen har lagt til grunn at institusjonenes viktigste behov i tiden framover er å ta nye grep i styring og ledelse – dvs. å utvikle arbeidsgiverperspektivet - for at de skal være i stand til å ivareta både samfunnsperspektivet og medarbeiderperspektivet på en tilfredsstillende måte. Det er "et gode" for den enkelte tilsatte at ledelses- og styringsfunksjonene er velfungerende.

Begrunnelsen for prosjektgruppens hovedutgangspunkter framkommer av visjon og mål for utdanningspolitikken samt hovedelementene i kvalitetsreformen. I avsnitt 2.4. nedenfor drøftes hvilke personalgrupper som påvirkes av reformen, og hvordan reformen etter prosjektgruppens oppfatning virker inn på de ulike gruppene.

Hovedelementer i kvalitetsreformen

I St.meld. nr. 27 (2000-2001) har departementet drøftet nye utfordringer som institusjonene stilles overfor som følge av samfunnsutviklingen, og oppsummert disse i en oversikt over drivkreftene som påvirker og setter premisser for institusjonenes egen utvikling både faglig og organisatorisk, jf. kapittel 2:

  • Økende kunnskapsbehov i arbeidslivet
  • Økt etterspørsel etter utdanning
  • Flere utdanningssøkende og nye og mer varierte studentgrupper
  • Større konkurranse om studentene
  • Fundamentale teknologiske endringer
  • Sterke demografiske endringer og aldrende arbeidsstyrke
  • Innholdsrevolusjon i grunnskolen og videregående opplæring
  • Globalisering og internasjonalisering

Et utgangspunkt for kvalitetsreformen er Bologna-prosessen, som omfatter erklæringen av 19. juni 1999 og tre etterfølgende erklæringer om etablering av et europeisk rom for høgre utdanning, undertegnet av 29 land i Bologna. Praha-kommunikeet av 2001 er et annet viktig dokument. Det er avtalt at landene innen 2010 skal ha mer sammenlignbar gradsstruktur i studiene og økt mobilitet blant studenter og tilsatte. Det skal legges bedre til rette for at tilsatte innen høgre utdanning kan tilsettes eller oppholde seg kortere eller lengre tid ved institusjoner i andre land.

Det vises til sentrale dokumenter for nærmere informasjon om hovedelementene i reformen, blant annet til UFDs informasjonsbrosjyre.

Hvordan blir ulike personalgrupper ved institusjonene berørt av reformen?

Kvalitetsreformen er en omfattende omstilling av hele universitets- og høgskolesektoren. Reformen innebærer radikale omlegginger av studiene og styrings- og ledelsesordninger og -kultur gjennom større frihet og mer ansvar til den enkelte institusjon.

Alle som har sitt daglige virke ved universiteter og høgskoler, blir berørt:

  • Studentene
  • Tilsatte i undervisnings- og forskerstillinger
  • Bibliotekstilsatte
  • Tilsatte i administrasjonen
  • Tilsatte i tekniske stillinger
  • Drifts- og servicepersonalet
  • Lederne, både de faglige og de administrative
  • Styret

Den videre framstilling er konsentrert om de tilsatte i universitetene og høgskolene. Reformens konsekvenser for studentene er bare drøftet i den grad det har betydning for forståelsen av virkningen for de tilsatte.

Kunnskap om reformen og forventninger til den enkelte

En grunnleggende forutsetning for at alle ledere og tilsatte skal være i stand til å bidra positivt til gjennomføringen, er at den enkelte har kunnskap om formålet med og innholdet i reformen. Dette er grunnlaget for å kunne definere de relevante målene, velge hensiktsmessige strategier og iverksette tiltak som fører til målene. Institusjonene må legge til rette for at ledere og medarbeidere får nødvendig kunnskap om reformen og har klarhet i egen rolle og de resultater vedkommende forventes å levere.

Omstilling i tanke og handling

Kvalitetsreformen griper på en grunnleggende måte inn i kulturen ved universiteter og høgskoler. Reformens grunnideer og bærende elementer krever en gjennomgripende endring i organisasjonskulturen. Reformen krever omstilling i tanke og handling hos den enkelte leder og tilsatte. Dette er kanskje det vanskeligste ved implementeringen og samtidig helt nødvendig for en vellykket gjennomføring.

Omstilling i tanke og handling kan bare skje dersom alle ledere og tilsatte viser evne og vilje til å endre sin måte å tenke på og sitt handlings- og atferdsmønster. Det krever vilje og tid til refleksjon over egen rolle, arbeidsoppgaver, resultater og erfaringer i vid forstand. Denne type arbeid med organisasjonskulturen går ikke av seg selv. Det forutsetter målrettet innsats fra institusjonenes ledere og et bredt engasjement fra alle tilsatte.

Annen vektlegging av kommunikasjonen mellom undervisningspersonalet og studentene

En god gjennomføring av reformen krever utvikling av undervisningspersonalet så vel faglig, pedagogisk som personlig. Undervisningspersonalet må bevege seg fra rollen som underviser mer mot rollen som veileder og mentor, og fra rollen som kontrollør av kunnskap til rollen som tilrettelegger for læring. Det skal fortsatt gis god undervisning, men det skal samtidig legges større vekt på å veilede studenten til selv å kunne ta ansvar for egen læring. Det skal legges større vekt på underveisevalueringer av studentene og mindre vekt på store avsluttende eksamener.

Studentene skal ha anledning til å evaluere undervisningen og evalueringene skal følges opp aktivt og systematisk. System for studentevaluering av undervisningen vil inngå som en del av institusjonens kvalitetssikringssystemer. Det er viktig for institusjonene å etablere prosedyrer og rutiner for å følge opp evalueringene. Evalueringer blir derved ikke lenger et forhold bare mellom den enkelte lærer og studentene, men et institusjonsanliggende. Her ligger muligheter for fornyelse både for den enkelte lærer og for de faglige lederne.

Økt konkurranse

Alle tilsatte ved universiteter og høgskoler blir berørt av den økende konkurransen. Det er stor konkurranse om forsknings- og oppdragsmidler, økt konkurranse om studentene både nasjonalt og internasjonalt, økt konkurranse i etter- og videreutdanningsmarkedet. En stigende andel av institusjonenes totale omsetning kommer fra oppdragsinntekter. Mye av konkurransen foregår i et marked med både offentlige og private aktører. Leveringsdyktighet blir et stadig viktigere begrep i en slik situasjon. Dette sammenfaller med den utvikling som stimuleres gjennom den nye finansieringsordningen, der budsjetter i større grad enn tidligere tildeles på bakgrunn av oppnådde resultater.

Økende konkurranse og større vekt på tildeling etter oppnådde resultater gir samtidig noen personalpolitiske utfordringer. Organisasjonskulturen i universitets- og høgskolesektoren utfordres. Den enkelte medarbeider stilles overfor andre krav til tempo, fleksibilitet, resultatorientering og "forretningsorientering" enn det som har vært vanlig til nå. For noen er dette en kjent hverdag, for andre er det mer uvant. Det blir dessuten en utfordring for institusjonene å utvikle balanserte personalpolitiske virkemidler, knyttet til lønn, incentiver og andre arbeidsvilkår, som støtter opp om målene på dette området.

Nye styrings- og ledelsesformer - styrket faglig ledelse

Det stilles omfattende krav til styring og ledelse i institusjonene. Styret får større og tydeligere strategisk ansvar og resultatansvar. Større resultatansvar følges opp av større frihetsgrader til selv å velge virkemidler. Styrets rolle endres fra å være preget av "interessent- og administrasjonsstyring" til "strategi- og kontrollstyring", der kvalitetssikring, kvalitetsstyring og kvalitetsutvikling inngår som sentrale elementer. Dette vil ha betydning for ledelsesfunksjonene ellers i institusjonene.

Den enkelte faglige leder stilles derfor overfor store krav til strategisk og operativt arbeid. Faglige ledere bør få klarere definerte oppgaver, ansvar og resultatkrav. Samtidig er det forutsatt at de skal få større beslutningsmyndighet og flere virkemidler. Et samordnet faglig og administrativt ansvar betyr ikke at faglige ledere må gjøre alle oppgavene selv. Et profesjonelt administrativt støtteapparat som utfører de administrative oppgavene (styringsstøtte og driftsstøtte) er nødvendig.

Større frihet og mer ansvar fører til at institusjonene får flere administrative oppgaver og styringsoppgaver. Større vekt på mål- og resultatstyring medfører økte krav til rapportering. Innføring av kvalitetssikringssystemer og oppfølging av resultatene som avdekkes gjennom kvalitetssikringen, innebærer mer omfattende oppgaver for institusjonene.

Det vises for øvrig til St. meld. nr. 27 (2000-2001) og St. meld. nr. 35 (2001-2002). I kapittel 4 nedenfor oppsummeres viktige ledelsesutfordringer ved implementering av kvalitetsreformen. Det vises også til vedlegg 3.

Profesjonell administrasjon og profesjonell administrativ ledelse

Det administrative personalet utgjør et støtteapparat for den faglige virksomheten og for den faglige ledelsen. Det dreier seg både om støtte til driften og om støtte til styringsfunksjonene på alle nivå i ledernes strategiske arbeid og styring (styringsstøtte).

Administrasjonen må i enda sterkere grad kunne fungere som medspillere som støtter opp om og bistår faglige ledere på alle nivå i virksomheten. En styrket faglig ledelse skal ikke gå på bekostning av, men støttes opp av en solid administrasjon.

Det er et mål at den faglige virksomheten skal holde høgt internasjonalt nivå. Det krever profesjonelle støttefunksjoner som også holder høgt kvalitetsnivå. Tilsatte i administrasjonene på alle nivå må være profesjonelle i utførelsen av oppgavene og på det personlige plan.

Forholdet mellom administrativ ledelse og faglig ledelse i sektoren er endret i løpet av de senere år. Den administrative virksomheten ivaretar ikke lenger bare rene forvaltningsoppgaver og støttefunksjoner for vitenskapelig personale, men omfatter også utrednings- og planleggingsvirksomhet. Administrativt personale deltar i saksforberedelse og utforming av beslutningsgrunnlag for de styrende organer. Endringene har skjedd i takt med overføring av ansvar og myndighet fra departementene til institusjonene. Mange tilsatte i tekniske og administrative stillinger er nå kunnskapsarbeidere med nødvendig supplerende kompetanse til støtte for utviklingen av en god primærvirksomhet i sektoren. Dette stiller større krav til dem som skal lede dette personalet.

Det vil være nyttig med en gjennomgang av arbeidsdelingen mellom undervisnings- og forskerpersonalet og det administrative personalet, med sikte på å vurdere om den er hensiktsmessig og om de fagadministrative støttefunksjonene bør utvikles bedre. Dette er viktig ikke minst i forbindelse med omleggingen av studiene og opptrappingen av forskningsinnsatsen. Det er et mål å allokere mest mulig av institusjonenes ressurser til den faglige virksomheten. En gjennomgang av arbeidsdelingen mellom de ulike nivåene i institusjonene kan være en hjelp til å sikre at dobbeltarbeid unngås og oppgaver blir løst på riktig nivå. Administrasjonen må oppfattes som en supplerende kompetanse til primærfunksjonene, og dimensjoneres ut fra disse funksjonenes behov. Antall administrativt tilsatte er derfor ikke i seg selv avgjørende.

Økte og nye kvalifikasjonskrav

Kvalitetsreformen krever ny og endret kompetanse både hos undervisnings- og forskerpersonalet, hos de administrativt tilsatte og lederne. Kompetanseutvikling både faglig, pedagogisk og personlig vil være avgjørende for en vellykket implementering og drift av reformen. Dette krever vilje, initiativ og prioritering både hos den enkelte medarbeider og hos lederne.

Det er viktig at institusjonenes ledelse støtter opp om det omfattende reform- og utviklingsarbeid som pågår med nødvendige kompetanseutviklingstiltak slik at flest mulig av de tilsatte i alle personalgrupper er i stand til å fylle sin plass i reformarbeidet og i det nye systemet.

De mulighetene som IKT-verktøyene gir, utnyttes neppe fullt ut i dag. Mer bruk av IKT i undervisningen forutsetter at undervisningspersonalet er i stand til å bruke og utnytte verktøyet og veilede studentene i bruken. Det krever teknisk støtte av et helt annet omfang enn i dag og støttepersonale med både IKT-kompetanse og pedagogisk kompetanse. Bedre IKT-systemer for de administrative støttefunksjonene kan være arbeidshjelpende, kvalitetshevende, men ikke nødvendigvis arbeidsbesparende. IKT vil være et sentralt hjelpemiddel ved implementering av kvalitetssikringssystemer.

Leder- og ledelsesutvikling og utvikling av omstillingskompetanse er to andre viktige områder for kompetanseutvikling. Det vises til kapittel 9 og vedlegg 3 for nærmere drøfting av behovene og sentrale områder for kompetanseutvikling.

Oppsummering

  • Institusjonenes ledelse på alle nivå tar aktivt lederansvar for implementeringen av reformen og nødvendig omstilling av institusjonene.
  • Ledelsen legger til rette for at alle tilsatte bidrar til implementering av reformen.
  • Den enkelte tilsatte går aktivt inn i den omstilling som kreves både faglig, organisatorisk og personlig.
  • Ledelsen tar ansvar for videreutvikling av utdanningstilbudene, forskningen, forskningsformidlingen og de administrative styrings- og støttefunksjoner også etter at reformen er implementert.
  • Institusjonenes personalpolitikk skal være stimulerende og inkluderende. Det bør legges vekt på incentiver, systematisk og målrettet kompetanseutvikling, herunder ledelsesutvikling og lederopplæring.