Større fleksibilitet og bedre forutsetninger for omstilling i institusjonene

Innledning

Behovet for fleksibilitet i personalpolitikken og for omstilling ved universiteter og høgskoler er drøftet i flere sentrale dokumenter, blant annet i NOU 2000:14 og St. meld. nr. 27 (2000-2001). Forutsetninger og virkemidler for å få det til i praksis er drøftet i denne meldingen og i St. prp. nr. 1 (2001-2002) for Utdannings- og forskningsdepartementet, Ot. prp. nr. 40 (2001-2002) og St. meld. nr. 35 (2001-2002). Dette er omtalt i flere andre kapitler i rapporten. Det vises til vurderingene av rammene for personalpolitikken i kapittel 3 og kapittel 4.2 Ledelsesutfordringer. Større fleksibilitet i personalforvaltningen og bedre forutsetninger for omstilling er framhevet i personalpolitikkprosjektets mandat. På den bakgrunn og for å tydeliggjøre og gi en samlet framstilling av dette behandles temaene i et eget kapittel.

Fleksibilitet og omstilling i en etablert institusjon

Begrepet fleksibel kommer fra latin og betyr bøyelig eller smidig. Fleksibilitet er langt på vei et spørsmål om holdning. Det vises til kapittel 2.4 for nærmere beskrivelse av omstillingsbehov i forbindelse med implementering av Kvalitetsreformen. Det er nødvendig å ha virkemidler for å gjennomføre og stimulere en slik holdning og kunnskap om hvordan virkemidlene kan anvendes.

Behovene for omstilling ved universiteter og høgskoler er knyttet til demografiske endringer, endringer i studietilbøyelighet og endringer i etterspørsel etter ulike typer utdanning fra studenter og overordnede myndigheter. Etterspørselsendringer vil omfatte både kandidat- og forskerutdanning samt etter- og videreutdanning. Universitets- og høgskolesektoren må dessuten regne med å bli stilt overfor større krav fra brukergrupper og overordnede myndigheter i årene framover samtidig som det blir økt konkurranse fra andre utdanningstilbydere både nasjonalt og internasjonalt. Det vises til nærmere beskrivelse i stortingsdokumentene som ligger til grunn for Kvalitetsreformen.

Behovet for omstilling har ofte vært drøftet blant annet med utgangspunkt i at faste lønnsutgifter utgjør en for stor andel av faste utgifter ved mange institusjoner. Det har medført liten økonomisk frihet til driften. Driftsmidler til forskning, pedagogisk utviklingsarbeid og midler til forbedringer av læringsmiljøet har vært en mangelvare. Omstilling betyr derfor i mange tilfeller å frigjøre lønnsmidler for å omdisponere til driften.

Ved universiteter og høgskoler er all virksomhet avhengig av de personene som arbeider der. Lønnsmidlene kan derfor ikke bare ses på som en utgift. De må i like stor grad betraktes som en investering i virksomheten. Det er selvsagt likevel viktig å tenke nøye igjennom hvordan utdanning, forskning og støttefunksjoner dimensjoneres og organiseres, hvilken kompetanse som er nødvendig for å utføre oppgavene, og hvilke driftsmidler som trengs for å kunne nå fastsatte mål.

Omstilling vil etter dette kunne ha flere og til dels ulike utgangspunkt avhengig av situasjonen ved den enkelte institusjon. Den resultatbaserte budsjettfordelingsmodellen vil i praksis fungere som en av drivkreftene til omstilling ved institusjonene. I den grad institusjonene etablerer interne budsjettfordelingsmodeller etter modell fra UFD, vil det kunne forsterke omstillingseffekten innad i institusjonen.

Omstilling ved endret institusjonskategori eller fusjon

I tillegg til de hensyn som er nevnt ovenfor, omfattes også endring av institusjonskategori og eventuell sammenslåing av institusjoner av omstillingsbegrepet.

Endring av institusjonskategori vil i de fleste tilfeller innebære overgang fra vitenskapelig eller statlig høgskole til universitet. Omstillingen omfatter de endringer som må gjøres internt for at institusjonen skal oppfylle de faglige og organisatoriske kravene til institusjoner i den aktuelle kategori.

De nye reglene i universitets- og høgskoleloven §§ 12-14 om akkreditering og evaluering innebærer at institusjonene også kan oppleve tap av status dersom vilkårene for plassering i nåværende kategori ikke lenger er oppfylt. Det vil i så fall innebære omstilling ved institusjonen, enten i form av tilpasning til den nye situasjonen eller for å gjenvinne den akkreditering som er trukket tilbake.

Ved sammenslåing av institusjoner vil det være en rekke utfordringer knyttet til ledelse og styring. Når det gjelder personalpolitikken, vil det være aktuelt å vurdere tiltak som er drøftet nærmere nedenfor. Ved eventuelle sammenslåinger mellom universitet og statlig høgskole legger prosjektgruppen til grunn at tilsatte i de ulike stillingskategorier opprettholder de rettigheter og plikter som er knyttet til deres stillingsplassering i den opprinnelige institusjonen. Karriereutvikling i form av endring i stillingskategori følger de vanlige kompetansekrav.

Det ligger utenfor rammen av dette prosjektet å drøfte endring i institusjonskategori og sammenslåing av institusjoner nærmere. Det er imidlertid grunn til å anta at konsekvensene for den enkelte tilsatte eller grupper av tilsatte vil være av samme karakter uansett hvilken type omstilling som er aktuell. Den konkrete situasjonen ved den enkelte institusjon vil avgjøre hvilke tiltak som er nødvendige.

Konsekvensene for de tilsatte

I dette avsnittet drøftes virkemidler knyttet til inngåelse og avvikling av arbeidsforhold, tiltak for å beholde og utvikle medarbeidere, disponering av arbeidstid, samt faglig ledelse.

Tilsettingsforhold

Tilsettingsforhold omfatter inngåelse av arbeidsforhold, tiltak for å holde på medarbeidere og avvikling av arbeidsforhold. I dette avsnittet omtales inngåelse og avvikling av arbeidsforhold.

Ulike tilsettingsformer er drøftet foran i rapporten. Som nevnt i kapittel 3.3 er hovedregelen fast tilsetting i stillinger ved universiteter og høgskoler. Det er likevel åpnet for en rekke unntak fra hovedregelen. Bestemmelser om dette er gitt i tjenestemannsloven og forskriftene til denne samt i universitets- og høgskoleloven, jf. vedlegg 1. Unntakene gir universiteter og høgskoler større adgang til å bruke midlertidig tilsetting enn andre statlige virksomheter. Begrunnelsen er disse institusjonenes store behov for fleksibilitet som følge av blant annet variasjoner i forskningsbevilgninger gjennom prosjekttildelinger fra eksterne finansieringskilder.

I vedlegg 1 gis en skjematisk oversikt over de unntaksbestemmelsene som gjelder i forhold til hovedregelen om fast tilsetting, dvs de tilfeller der midlertidig tilsetting kan benyttes. Som det framgår av oversikten, er adgangen til vanlig midlertidig tilsetting og åremålstilsetting større i denne sektoren enn ved virksomheter som er underlagt arbeidsmiljøloven.

Regler om framgangsmåten ved avvikling av arbeidsforhold er gitt i tjenestemannsloven og i forskriftene til denne samt i forvaltningsloven. Det vises i denne forbindelse også til brev fra AAD av 20. desember 2001 og UFD av 16. januar 2002 om Retningslinjer for omstilling i staten.

Prosjektgruppen vil understreke betydningen av at institusjonene har tydelige henvisninger til hjemmelsgrunnlaget for den enkelte tilsetting i de arbeidsavtaler som inngås. Det innebærer at det er tydelig både for arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker hvilke rettigheter og plikter begge parter har i tilknytning til arbeidsforholdet og i forbindelse med eventuell avvikling av dette.

Fleksibilitet kan bety at medarbeidere går av før aldersgrensen for å slippe til nye der rekrutteringsgrunnlaget er godt. Ved universiteter og høgskoler er gjennomsnittsalderen høg. Alderssammensetningen tilsier at mange vil gå av med alderspensjon samtidig. Det vil bli et stort behov for rekruttering til mange stillinger i løpet av et relativt kort tidsrom, og det er sannsynlig at ikke alle stillinger kan besettes så raskt som ønskelig selv om kapasiteten i doktorgradsutdanningen øker som forutsatt i St. meld. nr. 35 (2001-2002).

Fleksibilitet kan også bety å stimulere medarbeidere nær pensjonsalder til å fortsette i stilling lenger enn de kanskje hadde tenkt seg. Det vises til Hovedtariffavtalen for nærmere beskrivelse av aktuelle tiltak. Det vises videre til lov om aldersgrenser av 21. desember 1956 for nærmere regler om fratredelse ved oppnådd aldersgrense, samt bestemmelser om adgangen til å stå utover stillingens aldersgrense.

Å beholde og utvikle medarbeidere

I universitets- og høgskolesektoren har det tradisjonelt vært stor stabilitet blant personale i alle stillingsgrupper. Dette kan endre seg. Medarbeideres krav og forventninger til egen arbeidsplass er i endring. Unge medarbeidere stiller større krav til lønn og andre arbeidsvilkår samt til utviklingsmuligheter enn de eldre har vært vant til å gjøre. Dette er en utvikling universitetene og høgskolene som arbeidsgivere må forholde seg til. Det må legges til rette for å rekruttere og beholde de beste. For undervisnings- og forskerstillinger vil bedring av lønns- og forskningsvilkår være et viktig virkemiddel. Det vises til nærmere drøftinger av dette i St. meld. nr. 35 (2001-2002) kapittel 4 og i kapittel 7 nedenfor om Lønn og belønning.

Som ledd i omstillinger vil det ofte være behov for at tilsatte utvider eller endrer sin kompetanse. Det vises til nærmere drøfting av kompetanseutvikling i kapittel 9 og vedlegg 3.

Disponering av arbeidstid

En forutsetning for best mulig utnyttelse av personalressursene er at premissene for og bestemmelsene i særavtalen om lønns- og arbeidsvilkår for undervisnings- og forskerstillinger følges opp. Det viktigste er at tilsatte i undervisnings- og forskerstillinger gis arbeidsoppgaver etter sine forutsetninger og institusjonens behov. Det vises til nærmere omtale av særavtalen i kapittel 3.3. Det har til nå vært vanlig at førsteamanuenser og professorer ved universiteter og vitenskapelige høgskoler i utgangspunktet har hatt en lik fordeling av arbeidstid på undervisningsoppgaver og forskningsoppgaver over tid. I kapittel 3.3 er det konkludert med at særavtalen åpner for fleksibel disponering av arbeidstiden basert på individuelle vurderinger. Det vises til nevnte kapittel.

Faglig ledelse

Et viktig bidrag til å oppnå større fleksibilitet er bedre faglig ledelse og styring. Det vises til nærmere drøfting av dette i kapittel 2, 3 og 4. Institusjonene har nå gode muligheter til å styrke ledelses- og styringsfunksjonene. Det er opp til den enkelte institusjon å bestemme hvordan disse mulighetene best kan forvaltes ut fra egne forutsetninger og behov. Det vil være en viktig lederoppgave å utvikle arbeidsplassene slik at de framstår som attraktive i konkurransen om de beste medarbeiderne, jf. ovenfor.

Konklusjoner og anbefalinger

• De viktigste virkemidlene for å oppnå større fleksibilitet er knyttet til inngåelse og avvikling av arbeidsforhold, tiltak for å beholde og utvikle medarbeidere, disponering av arbeidstid, samt faglig ledelse. Det vises til drøftinger i kapittel 3, 4, 9 og 11 i rapporten.
• Prosjektgruppen understreker betydningen av å ha tydelig hjemmelsgrunnlag for den enkelte tilsetting. Det innebærer at det er klart både for arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker hvilke rettigheter og plikter begge parter har i tilknytning til arbeidsforholdet og i forbindelse med eventuell avvikling av dette.
• Det må legges til rette for å rekruttere og beholde de beste medarbeiderne, jf. St. meld. nr. 35 (2001-2002), kapittel 4.
• Særavtalen om lønns- og arbeidsvilkår for undervisnings- og forskerstillinger åpner for en fleksibel disponering av arbeidstiden basert på individuelle vurderinger. Det vises til drøftingene av dette i rapportens kapittel 3.3.
• Ved sammenslåing av institusjoner fra ulike institusjonskategorier opprettholder de tilsatte de rettigheter og plikter som er knyttet til deres stillingsplassering i den opprinnelige institusjonen. Institusjonene fordeler selv arbeidsoppgaver ut fra de oppgaver som tilligger institusjonen i samsvar med overordnede prioriteringer. Arbeidsgiver kan styre differensieringen av tidsbruk for de ulike stillingskategorier og den enkelte tilsatte i samsvar med særavtalen om lønns- og arbeidsvilkår for undervisnings- og forskerstillinger.
• Det forutsettes at institusjonene øker omstillingsevnen og fleksibiliteten ved å styrke de faglige ledelsesfunksjonene.