Historisk arkiv

Sammendrag

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Sammendrag

Store ressurser
Norge har gode forutsetninger for å skape en kvalitetsskole. Norge er et rikt land der de voksne er høyt utdannet. Få land bruker mer penger på skolen enn Norge. I 1999 lå utgiftene til hver elev i barneskolen 43 prosent over gjennomsnittet i OECD (målt i kjøpekraft), 42 prosent over gjennomsnittet i ungdomsskolen og 32 prosent over i videregående skole (OECD, 2002).

De høye utgiftene i norsk skole i forhold til andre land skyldes bare i mindre grad norsk geografi. Driftsutgiftene i de ti kommunene med flest elever ligger bare omkring 4 prosent under landsgjennomsnittet når vi ser bort fra skyssutgiftene, som utgjør omkring 2 prosent av samlede utgifter. Integrering av funksjonshemmede og andre ressurskrevende elever i norsk skole kan heller ikke forklare mye av forskjellen. Hovedårsaken til de høye kostnadene i Norge er at vi har svært mange lærere i forhold til andre land. I OECD-landene er det i gjennomsnitt mellom 40 og 50 prosent flere elever pr. lærer enn i Norge. Det gir gode muligheter for å forbedre skolen, siden gode lærere er skolens viktigste ressurs.

best figur1 alt: Figur 1: Elver pr. lærer 2000



Resultatene kan forbedres
En god indikasjon på kvaliteten i norsk skole får vi gjennom å sammenligne oss med andre land. Det er foretatt flere sammenligninger som måler læringsutbytte. OECD-land dominerer disse undersøkelsene. Dette er også det mest naturlige sammenligningsgrunnlaget for Norge, siden vi deler økonomisk nivå og langt på vei kulturbakgrunn med de fleste OECD-land. De internasjonale undersøkelsene er gjennomført i lesing, matematikk og naturfag. Dette er ikke tilfeldig. Morsmålet er svært viktig både for å fungere i samfunnet og som redskap i de øvrige fagene. Matematikk og naturfag egner seg best for internasjonale undersøkelser, siden dette er de fagene som lettest lar seg sammenligne over landegrensene.

De fleste internasjonale undersøkelsene omhandler barneskolen og ungdomsskolen, mens videregående utdanning er mindre undersøkt. Det gjelder i særlig grad yrkesopplæringen, som derfor faller utenom rammene av dette dokumentet.

Undersøkelsene viser at norske elevers resultater bare er middels. Den siste store undersøkelsen – PISA – ble gjennomført i regi av OECD i 2000 (Lie et al., 2001, OECD 2001b). PISA-undersøkelsen er den mest omfattende internasjonale undersøkelsen så langt, og måler det som kalles funksjonell kompetanse i lesing, naturfag og matematikk blant 15-åringer. I tillegg til å måle faglig kvalitet gir den informasjon om holdninger, motivasjon og læringsstrategier. Blant 31 land er Norge nr. 17 i matematikk og nr. 13 i lesing og naturfag. Også i den internasjonale leseundersøkelsen fra 1991 (IEA) og matematikk- og naturfag-undersøkelsen fra 1995 (TIMSS) er resultatene midt på treet. For avgangstrinnet i videregående skole lå imidlertid TIMSS-resultatene helt i toppen, særlig i naturfag (Lie et al, 1998).

Den norske PISA-rapporten slår fast at sammenhengen mellom elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og læringsutbytte er omtrent den samme i Norge som i gjennomsnittet av OECD-land. Den norske enhetsskolen har altså ikke lyktes spesielt godt med å kompensere for forskjellene i elevenes hjemmebakgrunn (Lie et al., 2001).

PISA-undersøkelsen viser også at forskjellene mellom elevene i Norge er større enn i de fleste land. Derfor har vi også mange elever med svake ferdigheter. Hele 17,5 prosent av elevene har slike leseproblemer at OECD konkluderer med at det kan hindre dem i deres videre utdanning. Svake ferdigheter vil selvsagt også påvirke mulighetene til fullverdig deltakelse i arbeids- og samfunnsliv for øvrig.

Figur 2 15-åringer med store leseproblemer, prosent, PISA

Kilde: OECD, 2001b

Norge skårer også dårlig på læringsstrategier. Norske elever gjorde det aller dårligst innenfor kontrollstrategier, dvs. hvordan elevene kontrollerer og prøver ut hva de har lært. Norge er også blant de aller dårligste innenfor utdyping, dvs. hvordan elevene klarer å knytte ny kunnskap sammen med eksisterende. PISA-undersøkelsen viser også at læringsmiljøet i norske skoler, i form av uro i klassen og umotiverte og udisiplinerte elever, er blant de dårligste i OECD. På en indeks over en rekke spørsmål som elevene har besvart om disiplinforholdene i klassen, skårer Norge dårligst av samtlige OECD-land, bortsett fra Italia og Hellas.

Også nasjonale prøver gir grunn til bekymring. Nasjonale kartleggingsprøver i leseferdighet viser at 3.-klassingene i 2000 og 2001 leste noe dårligere enn 2.-klassingene i 1994 og 1997 (Engen et al., 2001). Ferske resultater fra kartleggingsprøvene for 7. klasse viser en til dels kraftig forverring fra 1994 til 2001 (Solheim et al., 2002). Det er definert en såkalt bekymringsgrense for å måle forekomsten av svake lesere. I 1994 lå 20 prosent av elevene under denne grensen (uveiet snitt av sju tester). I 2001 økte andelen til 26,8 prosent. Norsk Matematikkråds regelmessige undersøkelser av grunnleggende ferdigheter i matematikk for de studentene som begynner på matematikk-krevende studier, har sunket kontinuerlig siden undersøkelsene startet i 1982.

Både de internasjonale og nasjonale undersøkelsene tegner et bilde av middels kvalitet i norsk skole på barne- og ungdomstrinnet. Dette er ikke tilfredsstillende, spesielt ikke når Norge samtidig er blant de landene som bruker aller mest penger på skolesektoren.

Andre mål enn læringsutbytte
Læreplanen slår fast at skolen ikke bare skal gi elevene en faglig skolering som setter dem i stand til å fungere tilfredsstillende i samfunnsliv og yrkesliv. Den skal også gi dem en sosial og personlig ballast som gjør dem skikket til å leve som fullverdige og helstøpte mennesker. De skal læres opp til å realisere sine iboende muligheter, men også til å vise empati, omsorg og solidaritet med andre.

Undersøkelser av kvaliteten i skolen kritiseres ofte for å være for snevert innrettet mot rene fagkunnskaper. Det er klart at mange av de målene læreplanen setter, ikke fanges opp av slike undersøkelser. Mange av dem er svært vanskelige å måle i det hele tatt, og mange av dem bør ikke måles.

Implisitt i denne kritikken synes det imidlertid å ligge en forventning om negativ sammenheng mellom læringsutbytte og andre mål i skolen, som trivsel, sosiale ferdigheter, holdninger og engasjement. Påstanden er altså at dersom vi fokuserer for mye på læringsutbytte, går det på bekostning av andre mål. Internasjonale undersøkelser gir ikke noe grunnlag for å bekrefte en slik antakelse.

En skole der elevene oppnår godt læringsutbytte, er også en skole der det er mer sannsynlig at eleven trives, og at forholdet mellom lærer og elev er godt. Det fremgår også av PISA-undersøkelsen (Lie et al., 2001). Den viser også at norske elevers trivsel ligger noe over gjennomsnittet, men at forholdet mellom lærer og elev er langt dårligere enn gjennomsnittet.

I 1999 ble det gjennomført en internasjonal undersøkelse av elevenes "demokratiske beredskap og vilje til engasjement" i 9. klasse og 2. klasse i videregående skole – Civic-undersøkelsen. Norske elever skårer godt over middels i denne undersøkelsen, både i de delene som måler kunnskaper og ferdigheter om demokratiet og politikk, og i de som måler holdninger og engasjement (Mikkelsen et al., 2001, Mikkelsen et al., 2002).

Sammenholder vi skåre for demokratikunnskaper og ferdigheter med PISA-resultatene, finner vi ingen sammenheng mellom de to, verken positiv eller negativ. Det samme gjelder sammenhengen mellom PISA-skåre og holdninger og engasjement, dersom vi ser bort fra land som nylig har erfaringer med diktatur og konsentrerer oss om stabile demokratier. Denne undersøkelsen gir ingen indikasjoner på at land som oppnår godt læringsutbytte i basisfagene, gjør det på bekostning av elevenes holdninger og engasjement.

For liten kunnskap om kvaliteten
Vi vet mye om ressursbruken i norsk skole, men vi vet langt mindre om resultatene, både i form av læringsutbytte og oppnåelse av skolens øvrige mål. Internasjonale undersøkelser har hjulpet oss til å se kvaliteten i norsk skole i perspektiv, men dette er ikke nok.

Selv om hvert enkelt lærested i opplæringsloven pålegges ansvar for vurdering av sin virksomhet, og skoleeier skal se til at vurderinger gjennomføres, er det under halvparten av kommunene som driver systematisk kvalitetsoppfølging av sine skoler. Norge er dessuten ett av få land i Vest-Europa som mangler et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i grunnopplæringen utover eksamen.

Manglende kunnskap om kvaliteten er i aller høyeste grad et problem for lokale skoleeiere og den enkelte skole. Det er et problem for elever og foreldre, som ikke vet om deres skole er god, og det er et problem for sentrale myndigheter, som utformer hovedlinjene i utdanningspolitikken.

Mange positive sider ved norsk skole

I dette dokumentet har vi lagt vekten på kvalitetsproblemene i norsk skole, fordi det først og fremst er dette vi må gjøre noe med. Det er samtidig viktig å huske at norsk skole har mange positive sider.
- Skolen er i all hovedsak gratis (skattefinansiert) for brukerne.

  • Gjennom stor geografisk spredning og mange små skoler er det god tilgang til skoler nær hjemstedet.
  • Norge ligger helt i toppen når det gjelder deltakelse i utdanningen og lengden på denne – vi har et høyt utdanningsnivå.
  • Elever med spesielle behov er i all hovedsak integrert i den allmenne skolen.
  • I forhold til andre OECD-land er frafallet i videregående opplæring relativt lavt.
  • Spørreundersøkelser viser at norske elever trives godt i skolen.

Penger er ikke nok
Norsk skoledebatt har i stor grad dreid seg om tilførsel av mer ressurser. Vi har ovenfor sett at norsk skole har store ressurser, men skaper middels resultater. Det er imidlertid ikke noe særnorsk fenomen at det er liten sammenheng mellom ressurser og resultater.

Svært mye forskningsinnsats er lagt ned for å undersøke denne sammenhengen. Selv om det står en viss faglig strid om denne forskningen, er det de færreste undersøkelser som finner en positiv effekt av noen betydning etter at et visst ressursnivå er passert. Norge er langt forbi et slikt nivå. Tyngdepunktet i forskningen tyder på at sammenhengen er ganske svak eller ikke mulig å finne (Hanushek, 1986, 1996, 1997 og 2002b, Wößmann, 2001, Greenwald et al., 1996a og 1996b, Krueger, 2000).

Figur 3 Sammenheng mellom læringsutbytte og kjøpekraftskorrigerte utgifter pr. elev, PISA

Kilde: OECD 2001b
Note: Alle OECD-land med tilgjengelige data, med unntak av dem med samlede utgifter frem til 15 år på under USD 30 000 dollar (Hellas, Ungarn, Tsjekkia, Polen, Mexico). Dette utgjør halvparten av Norges nivå.

Det samme svaret kommer ut av undersøkelser både innenfor det enkelte land, over tid og mellom land. Figur 3 viser læringsutbytte i PISA i forhold til det samlede utgiftsnivået frem til eleven er 15 år. Den viser de OECD-landene som har tilgjengelige data, og unntatt de landene som bruker mindre enn halvparten så mye penger som Norge. Disse er ikke særlig relevante for å forstå effekten av en ekstra krone inn i norsk skole. Sammenhengen mellom høye utgifter og læringsutbytte er svakt negativ. Heller ikke i TIMSS-undersøkelsen fra 1995 er det mulig å finne noen sammenheng mellom ressurser og resultater (Wößmann, 2000).

Norsk forskning bekrefter de internasjonale funnene. Det er nylig lagt frem resultater fra et norsk forskningsprosjekt (Fra ressurs til resultat) som har foregått fra 1997 til 2002 og omhandler nærmere 3 000 elever i 9. og 10. klasse. Forskerne finner at mindre enn én prosent av forskjellene i læringsutbytte kan tilskrives ulike ressurser i skolene (Birkemo, 2002). Tidligere har norske forskere kommet til lignende konklusjoner når det gjelder videregående skole (Bonesrønning og Rattsø, 1994).

Disse resultatene gjelder forholdet mellom samlede økonomiske ressurser og resultater. Dersom vi isteden bryter opp ressursene i sine enkelte bestanddeler, er det fremdeles vanskelig å finne noen klare sammenhenger, både i internasjonal forskning og i det som finnes av norsk forskning. Færre elever pr. lærer gir ingen systematisk bedring i resultatene. Mindre klasser synes sjelden å gi bedring av betydning i læringsutbyttet. Noen studier viser en viss positiv effekt for de yngste klassetrinnene på barnetrinnet. IKT-utstyr og bedre fysisk læringsmiljø er viktig i seg selv, men vi har ikke forskning som entydig viser at dette har noen innvirkning på læringsutbytte.

En vesentlig del av skolens ressurser blir tildelt som styrkingstiltak til delingstimer og spesialundervisning. Dette kan dreie seg om mindre elevgrupper på fast eller midlertidig basis, ekstralærer i klassen, hjelp til enkeltelever eller egne grupper utenfor skolen. Effekten av slike tiltak rettet mot 10. klasse er studert i prosjektet. Konklusjonen er at det er beskjeden sammenheng mellom ekstraressurser og faglig fremgang. Effekten synes å variere mellom tiltakene, og er i noen tilfeller positiv, i andre tilfeller negativ (Birkemo, 2002).

Det ville selvsagt være en feilslutning å trekke den konklusjonen at norsk skole ville bli bedre dersom vi brukte mindre penger. Men forskningen viser at mer ressurser til skolen ikke uten videre vil bedre resultatene. Det vil alltid, uansett utgiftsnivå, være avgjørende hvordan ressursene utnyttes, særlig når man allerede har så store ressurser til disposisjon som norsk skole har. Derfor vil vi både kunne finne tilfeller der mer penger vil gi bedre resultater, og tilfeller der pengebruken kan reduseres uten at det går ut over resultatene.

Gode lærere viktige
Elevenes bakgrunn har stor betydning for hvor godt de klarer seg på skolen. Den kan imidlertid ikke skolen gjøre så mye med. Det skolen kan gjøre noe med, er den læringen som skjer i skolen. Ett resultat går igjen i skoleforskningen – den enkeltelærer spiller en stor rolle.

Den største studien av lærerkvalitet ble foretatt i Texas over tre år i midten 1990-årene, og omfatter mer enn en halv million elever på fire klassetrinn, på mer enn 3 000 offentlige skoler (Rivkin et al., 2002). Den viser at selv om sosioøkonomisk bakgrunn har meget stor betydning for læringsutbyttet, er betydningen av å ha en god lærer over mange år i barneskolen enda større. Forskerne illustrerte forskjellene med at en god lærer kan gi sine elever halvannet års progresjon i løpet av et skoleår, mens en dårlig lærer bare hjelper dem et halvt år fremover.

For å få gode lærere er det viktig å rekruttere de beste, å dyrke dem vel, og å gi dem frihet og belønning for gode resultater. Det siste er viktig, fordi skoleforskningen viser at forskjellen mellom en god og en dårlig lærer ikke først og fremst ligger i hva slags utdanning eller hvor lang erfaring læreren har. Det dreier seg i høy grad om personlige egenskaper og motivasjon. God utdanning og formell kompetanse er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for å bli en god lærer.

Lønnsdannelsen for lærere og skoleledere var inntil 2000 svært sentralisert og rigid i Norge. Fra 2000 er det åpnet for lokale lønnsforhandlinger. Det vesentligste av lønnstilleggene forhandles fremdeles sentralt, men den lokale andelen er økende. Generelt er det likevel slik i Norge at læreryrket er ett av stadig færre yrker der det er liten sammenheng mellom resultater og lønn.

Lokal handlefrihet virker
De store internasjonale undersøkelsene i det siste tiåret har gjort det mulig å teste hvordan organiseringen av skolesektoren påvirker læringsutbytte. Både TIMSS-undersøkelsene fra 1995 og PISA fra 2000 viser at læringsutbytte øker når sentrale myndigheter overlater beslutninger om driften til den enkelte skole, men fastsetter fagplanene og står for sentrale eksamener (OECD, 2001a, Wößmann, 2000). Det gir altså en positiv effekt at skolen får større frihet til å organisere undervisningen og vektleggingen av de fagene den tilbyr, og til å prioritere innenfor sin egen ressursramme. I PISA-undersøkelsen er det utarbeidet en indeks som forsøker å sammenfatte graden av selvstyre i skolene. Figur 4 viser en meget klar sammenheng mellom skolens handlefrihet og læringsutbyttet.

Figur 4 Sammenheng mellom læringsutbytte og skolens selvstyre, PISA 2000

Kilde: OECD, 2001b
Note: Indeks for skolens selvstyre, der 10 utgjør maksimalt selvstyre og 5 = OECD-gjennomsnittet. indeksen består av følgende deler: Ansettelse og oppsigelse av lærere, lønnsfastsettelse for lærerne ved ansettelse og senere lønnsjusteringer, utforming av skolens budsjett og fordeling av ressursene innenfor skolen, disiplinærtiltak, vurderingsformer for elevene, kontroll over elevopptak, valg av lærebøker og bestemme innholdet i fagene.
Figuren viser alle OECD-land med tilgjengelige data, bortsett fra de fattigste (Hellas, Ungarn, Tsjekkia, Polen og Mexico).

Norge har en relativt sentralisert beslutningsstruktur i skolen, selv om det er foretatt en viss oppmykning i de senere år. Alle internasjonale sammenligninger viser at Norge ligger på gjennomsnittet eller til dels betydelig under i desentralisering av makt til skolene (OECD, 2001a, Eurydice, 2000 og 2002). Det er derfor betydelig rom for desentralisering og delegering av ansvar.

Norge har tradisjon for omfattende forsøks- og utviklingsvirksomhet når det gjelder både pedagogikk og organisering. Det blir nå gjennomført 343 godkjente lokale forsøk med avvik fra dagens bestemmelser i opplæringsloven. De fleste av disse dreier seg om å myke opp klasseorganiseringsregler og avvik fra regler om fag- og timefordeling. De statlige utdanningskontorene har evaluert 32 skoler som satte i gang forsøk i skoleåret 2001/02. Det kom ikke negative tilbakemeldinger fra en eneste av disse skolene. Samtidig er om lag 600 forsøk godkjent med avvik fra bestemmelsene i arbeidstidsavtalen. En rekke forsøk er kombinerte forsøk etter både opplæringsloven og arbeidstidsavtalen. Forsøkene etter arbeidstidsavtalen evalueres av SINTEF, som skal legge frem sin rapport i desember 2002.

Valgfrihet virker
I de senere år har flere land gjort det lettere å velge skole innenfor rammen av offentlig finansiering, mens andre land har lange tradisjoner på dette området. Selv om forskningen på virkningene av disse reformene i mange tilfeller er fersk og ikke helt entydig, begynner det å bli mulig å se et mønster.

Læringsutbytte for dem som velger seg bort fra den offentlige nærskolen, tenderer til å ligge høyere enn for andre elever. Dette gjelder også, om enn i noe svakere grad, dersom man tar hensyn til elevenes ulike forutsetninger. Men mer interessant er det å vurdere hvordan valgfriheten slår ut for dem som velger å bli i den offentlige skolen. Den tilgjengelige forskningen viser at økt valgfrihet også hever de skolene som blir utsatt for "konkurranse" (Wößmann, 2000, Belfield og Levin, 2002, Hoxby, 2001, Bergström og Sandström, 2001 og 2002a). Dette resultatet er foreløpig ikke særlig robust. Derimot kan vi med større sikkerhet fastslå at økt konkurranse ikke svekker læringsutbytte for de elevene som ikke velger seg bort.

Det er ikke slik at de som velger en annen skole, entydig kommer fra økonomisk privilegerte hjem. I Norge viser tall fra Statistisk sentralbyrå at en større andel av elevene i private grunnskoler har foreldre med lave inntekter enn de som går i offentlige skoler. I Sverige har hele 23 prosent av elevene i friskolene minst én utenlandskfødt forelder, mot 17 prosent i de kommunale skolene (Svenskt Näringsliv, 2001).