4. Hva skaper en god skole?

Læringsutbytte mellom skoler og elever varierer, og slik vil det alltid være. Skoleforskningen viser klart at elevens sosioøkonomiske bakgrunn forklarer mye av forskjellene. Et støttende miljø utenfor skolen forsterker naturlig nok effekten av det som skjer i skolen. Når læringsutbyttet endrer seg over tid, skyldes det delvis også endringer i samfunnet utenfor skolen. Like fullt viser skoleforskningen klart at skolen og lærerne også har stor betydning (OECD, 2001b). Det er all mulig grunn til å ha høyere ambisjoner for skolen enn bare å reprodusere de forskjellene som allerede finnes i samfunnet.

Skoleforskningen gir, som vi har sett i forrige kapittel, ganske gode svar på hva som ikke virker, men den gir også gode indikasjoner på hva som virker. Nedenfor gjennomgås noen av de viktigste faktorene, og de sammenholdes med status i Norge.

En viktig kilde er den analysen som Wößmann har gjort av resultatene fra TIMSS-testen i matematikk og naturfag i 1995. Testen omfatter mer enn 260 000 elever i 39 land, og det er samlet inn en rekke bakgrunnsvariabler som gjør det mulig å finne indikasjoner på hva som gir godt læringsutbytte. Wößmann finner som nevnt at pengeforbruk ikke har noen betydning, og – i tråd med andre analyser – at elevenes hjemmemiljø (foreldrenes utdanningsnivå og kulturelle kapital, målt som antall bøker i hjemmet) forklarer mye av variasjonene. Vi kommer tilbake til hans funn nedenfor. Også PISA-undersøkelsen inneholder mange bakgrunnsvariabler, og mer forskning på sammenhengen mellom disse og læringsutbytte kommer til å bli publisert i tiden fremover.

4.1 Gode lærere

Skoleforskningen bekrefter det inntrykket som svært mange foreldre og elever har – den enkelte lærer spiller en stor rolle. Det er først og fremst tre forhold som gjør at man får gode lærere i skolen, nemlig rekruttering, opplæring og individuell frihet og motivasjon.

Den største studien av lærerkvalitet ble foretatt i Texas over tre år i midten av 1990-årene, og omfatter mer enn en halv million elever på fire klassetrinn, på mer enn 3 000 offentlige skoler (Rivkin et al., 2002). Den viser at selv om sosioøkonomisk bakgrunn har meget stor betydning for læringsutbyttet, er betydningen av å ha en god lærer over mange år i barneskolen enda større. Forskerne illustrerte forskjellene med at en god lærer kan gi sine elever halvannet års progresjon i løpet av et skoleår, mens en dårlig lærer bare hjelper dem et halvt år fremover. Denne studien bekrefter resultatene fra en undersøkelse av lærerkvaliteten i Tennessee. Denne delstaten er et særlig velegnet studieobjekt, siden man der har data som følger lærerne over tid og knytter dem til læringsutbytte (Saunders og Horn, 1998).

Lærerens atferd
PISA-analysen viser at både disiplin og et godt forhold mellom lærer og elev generelt er viktig for læringsutbyttet (Lie et al., 2001). PISA-undersøkelsen fant også at lærernes moral og engasjement, slik rektor vurderte det, har betydning, men disse faktorene er mindre viktige enn disiplin og forholdet mellom lærer og elev. Det norske forskningsprogrammet for 9. og 10. klasse viser derimot ingen klar sammenheng mellom disiplin og elevenes prestasjoner og faglige utvikling (Birkemo, 2002).

Om å lære av andre land – hvorfor ikke bare kopiere Finland?
Internasjonale undersøkelser av læringsutbytte, som TIMSS og PISA, kan gi oss mye nyttig viten om hva som skaper en god skole. Derfor har vi også henvist mye til denne forskningen i dette dokumentet. Finland har gjort det svært bra i PISA-undersøkelsen. Likevel er det ingen god idé bare å studere Finland og forsøke å kopiere det de gjør der. Alle land har både sterke og svake sider, og for å finne ut hva som virker, må vi se systematisk på mange land, og gjerne også på forskjeller innenfor det enkelte land. Dessuten påvirkes læringsutbyttet direkte av utenforliggende politiske, kulturelle, økonomiske og historiske faktorer, og indirekte ved at disse faktorene også påvirker skolen.

Dette erkjenner alle. Det er derfor vi ikke tror at vi kan kopiere Korea og Japan, selv om disse landene faktisk gjør det enda bedre enn Finland. Finland har selvsagt mer til felles med Norge enn disse to landene har. Samtidig kan historiske og økonomiske faktorer som Norge ikke deler, være med på å forklare Finlands suksess. Finland har for eksempel gjennomgått en kraftig økonomisk krise i begynnelsen av 90-årene, med påfølgende høy arbeidsledighet, som fremdeles er mye høyere enn i Norge. Det er naturlig å tro at dette kan forklare høyere motivasjon blant elevene, og at søkningen til lærerutdanningen i Finland er meget god, noe som også fører til høyere kvalitet på lærerne. Andelen av søkere som kommer inn på lærerutdanningen, varierer mellom en tredjedel og en femtedel i Finland, mens de fleste søkere kommer inn i Norge.

En annen faktor som tjener Finland, er en uvanlig lav andel fremmedspråklige elever. Det stemmer utvilsomt at dette påvirker gjennomsnittsresultatene i positiv retning, men sier oss lite om hvordan skolen skal reformeres.

For å illustrere betydningen av å se resultatene på tvers av land, og ikke bare plukke ut noen få suksesshistorier, la oss se på noen skolefaktorer som forklarer gode resultater, og hvordan Finland skårer på disse. Finland har i likhet med Norge betydelige disiplinproblemer i skolen. Det betyr ikke at disiplin ikke teller. Tvert imot viser PISA-undersøkelsen at dette er en viktig forklaringsfaktor dersom man ser på alle land. Det er ganske enkelt slik at andre positive faktorer er så sterke i Finland at landet kan overvinne denne og andre negative faktorer.

Finland har noe større selvstyre i skolene enn Norge, men dette blir først en god forklaring på gode resultater når vi også tar med de andre landene. Da bekrefter forskningen (som vi kommer tilbake til nedenfor) at skoler med mer selvstyre får bedre resultater. Men igjen er det slik at mange land med enda mer selvstyre enn Finland gjør det dårligere enn dem. Det betyr ikke at selvstyre omtrent midt på treet er best, men at mange andre faktorer også teller med.

Finland har en lang og etter sigende meget god lærerutdanning. Dette trekkes gjerne frem av finnene selv som en forklaring på godt læringsutbytte. Det kan godt hende at dette er korrekt, og at lærerutdanningens betydning forsterkes av at Finland også har svært god rekruttering til læreryrket. Likevel viser den internasjonale forskningen at det er relativt liten sammenheng mellom lengden på lærerutdanningen og elevenes læringsutbytte.

Vi kan altså lære mye av Finland, men vi kan lære enda mer ved å se på forskning som omfatter mange land.

Det norske forskningsprogrammet viser også at det bidrar positivt at læreren setter høye faglige standarder (Bonesrønning, 2002c). TIMSS-analysen viser en stor effekt av at læreren bruker tid på prøver og testing (Wößmann, 2000). PISA-undersøkelsen fant svakere sammenheng mellom resultater og strenge krav fra læreren, både i Norge og OECD samlet (Lie et al., 2001, OECD, 2001b).

Betydningen av lekser er mer uklar. Wößmann finner ingen effekt av hvor mye tid læreren legger opp til at elevene skal bruke på lekser, men har ikke data for hvor mye tid eleven faktisk bruker. Han finner en positiv effekt av å gi lekser mindre hyppig, men med mer omfattende oppgaver som tar lengre tid. I PISA-undersøkelsen har elevene svart på hvor mye tid de bruker på lekser. Resultatene viser en ikke-liniær sammenheng. De flinkeste elevene brukte middels med tid, mens de svake elevene brukte enten mye eller lite tid (Lie et al., 2001)

Å rekruttere de beste
Utgangspunktet og motivasjonen til dem som søker pedagogisk utdanning, er viktig. For få år siden opplevde vi at det gjennomsnittlige faglige nivået hos dem som søkte lærerutdanningen, var lavt. Søkningen til lærerutdanningen er nå på vei opp igjen, og dermed bedres også nivået på dem som kommer inn. Det er også et godt tegn at lærerstudentene var de mest engasjerte og motiverte av alle grupper i en undersøkelse foretatt ved Høgskolen i Oslo høsten 2001.

Å dyrke dem vel
Det er særlig i USA at man har foretatt nasjonale studier av sammenhengen mellom formelle karakteristika ved lærerne og resultater. Den største amerikanske undersøkelsen, som omhandler barne- og ungdomsskolenivå i Texas, viser liten effekt av utdanningsnivå, stor forbedring av lærerens kvalitet de første to årene og deretter liten ekstra effekt av ytterligere erfaring (Rivkin et al., 2002, se ovenfor). Andre undersøkelser spriker, men gjennomgående er det bare en mindre del av lærerens kvalitet som kan forklares med utdanningsnivå eller erfaring (Schacter, 2001). Det mest ekstreme utslaget er trolig Goldhabers studie (2002), der bare 3 prosent av lærerens påvirkning på læringsutbyttet kan forklares av formelle karakteristika.

Også internasjonale studier gir det samme bildet. Hanusheks og Luques (2001) sammenfatning av sju internasjonale undersøkelser viser bare en svak positiv effekt av at læreren har lengre erfaring, universitetsutdanning, eller pedagogisk utdanning i tillegg til en universitetseksamen. Wößmanns analyse av TIMSS-resultatene viser svak sammenheng mellom lærerens utdanningsnivå og elevens resultater (Wößmann, 2000). Analysen av PISA-resultatene gir et noe annet resultat (OECD, 2001b). Den viser en positiv, om enn liten, effekt i skoler der en større andel av lærerne har universitetsutdanning i de fagene de underviser i. Derimot finner denne studien ingen effekt av at lærerne har deltatt i kurs og etterutdanning innen pedagogikk i løpet av de siste tre måneder.

Det er viktig å huske at forskningen på effekten av lærerens formalkompetanse som er nevnt ovenfor, dreier seg om barne- og ungdomsskolen, og derfor ikke sier noe om effekten av lærerens faglig fordypning på høyere nivåer.

Skoleforskningen indikerer altså at forskjellen mellom en god og en dårlig lærer ikke først og fremst ligger i hva slags utdanning eller hvor lang erfaring læreren har. Det dreier seg i høy grad om personlige egenskaper og motivasjon. God utdanning og formell kompetanse er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for å bli en god lærer.

Det vises til St.meld. nr. 16 (2001 – 02) om ny lærerutdanning. Med denne legges det et bedre grunnlag for faglig og pedagogisk videreutvikling av kvalitet og relevans i lærerutdanningen.

Å gi dem frihet og belønning for gode resultater
Effekten av handlefrihet for lærerne er ikke entydig. Wößmann (2000) finner en klart positiv effekt av at den enkelte lærer kan påvirke innholdet i undervisningen (samt har styring over innkjøp av utstyr til undervisningen). PISA-analysen har også undersøkt betydningen av lærerens handlefrihet, men kan ikke påvise noen signifikant effekt (OECD, 2001b).

Gode lærere må motiveres, ikke minst for at de skal bli værende i skolen. Som for andre yrkesgrupper er det mange forhold ved yrke og arbeidsplass som gjør dem attraktive for den enkelte yrkestaker. Lønnsbetingelsene er én viktig faktor. I de fleste land fastsettes lærerlønningene i sentrale eller lokale (kommunale) forhandlinger ut fra formelle kriterier, ikke etter individuell vurdering eller ut fra resultater eller brukertilfredshet. I enkelte land, som Sverige, har mange kommuner delegert dette helt ned på skolenivå. Enkelte land har også eksperimentert med bonusordninger på individ- og gruppenivå basert på resultater. Forskningen på utfallet av lokal lønnsdannelse og bonusordninger er ikke særlig omfattende.

Wößmanns analyse av TIMSS viser en klar samvariasjon mellom gode resultater og lønnsfastsettelse på den enkelte skole, mens PISA-undersøkelsen ikke finner noen slik sammenheng (OECD, 2001b). Forskningen på resultatbasert avlønning er svært tynn, ganske enkelt fordi slik avlønning er sjelden, ikke minst på grunn av motstand fra lærerorganisasjoner verden over. De få og begrensede amerikanske studiene som finnes, peker mot en positiv effekt på resultatene (Burgess et al., 2001, Dee og Keys, 2001).

I Israel ble det fra 1996 gjennomført et eksperiment der 62 skoler konkurrerte om en pott til fordeling på lærerne og lærerorienterte tiltak. Bare den beste tredjedelen fikk bonus. Det dreide seg i første omgang om kollektiv belønning av skolen, men deler av potten ble fordelt til lærerne etter resultater og resten gikk til å bedre lærernes arbeidsmiljø. Skolene som deltok i programmet, viste en klar, men ikke veldig stor, bedring i resultatene (Lavy, 2001). Fra 2000 ble det innført et bonusprogram for England og Wales, men det er for tidlig å si noe om resultatene av dette. Uansett vil disse ha begrenset verdi, da bonusene i praksis tildeles nesten alle, og derfor i høy grad fungerer som et generelt lønnstillegg (Burgess et al., 2001).

Lønnsdannelsen for undervisningspersonell var inntil 2000 svært sentralisert og rigid i Norge. Lønnen ble i sin helhet fastsatt i sentrale forhandlinger, der staten forhandler på vegne av kommunene. Den er basert på ansiennitet og utdanning, og med enkelte tillegg knyttet til funksjoner, som for eksempel klassestyreransvar. Fra 2000 er det åpnet for lokale lønnsforhandlinger. Det vesentligste av lønnstilleggene forhandles fremdeles sentralt, men den lokale andelen er økende. Statens Lønnsutvalg har slått fast at lokale tillegg skal gis etter en vurdering av den enkelte lærer, der oppnådde resultater er blant kriteriene.

4.2 Fagorganisasjoners innflytelse

Hoxby (1996) viser til at betydningen av sterke fagforeninger teoretisk sett er usikker. Hun peker på at lærerne kan ha to sett motiver for å slutte seg sammen i en fagforening. Det første motivet er å øke elevenes læringsutbytte. Teorien er at lærerne har bedre informasjon om hva som trengs for å få dette til enn skoleledelse/skoleeier har. Ved å slutte seg sammen kan lærerne få gjennomslag for mer ressurser til skolen og en bedre utnyttelse av ressursene. Det andre motivet er lærernes egeninteresse. Også da har lærerorganisasjonene interesse av flere ressurser til skolen, men vekten legges ikke på effektiv utnyttelse av disse ressursene for å øke læringsutbytte, men på en disponering av disse ressursene som primært tjener dem selv, særlig i form av bedre lønnsbetingelser. Lærerne er kort sagt som andre arbeidstakere, der de både har felles og motstridende interesser med sin arbeidsgiver.

USA egner seg til å teste ut den faktiske virkningen av lærerorganisasjonenes makt, siden fagforeningsgraden og betydningen av kollektive avtaler varierer geografisk og over tid. Hoxby har ved hjelp av omfattende datasett gjort nettopp dette, og hennes funn tyder på at lærerorganisasjonene forfølger sin egeninteresse klart sterkere enn fellesnytten. Distrikter med sterke fagforeninger lykkes i å øke skolens økonomiske ressurser. Samtidig reduseres læringsutbyttet, målt i andelen som fullfører sin utdanning.

Pritchett og Filmer (1999) har samlet en rekke studier (flesteparten fra u-land) av den marginale avkastningen av å øke ulike typer ressurser. De finner at utbyttet av en ekstra krone til ikke-lærerorienterte ressurser, som skolebøker og utstyr, er 10 til 100 ganger større enn lærerorienterte ressurser (for eksempel lønninger og redusert klassestørrelse). De mener dette er et klart tegn på at lærerne har makt til å orientere prioriteringen av ressurser innenfor skolen til fordel for seg selv.

Wößmann (2000) peker på at lærernes innvirkning på læringsutbyttet er forskjellig, avhengig av om de opptrer individuelt eller kollektivt. Han finner altså en klart positiv effekt av at den enkelte lærer kan påvirke innholdet i undervisningen. Derimot gir det sterkt negative utslag dersom lærerorganisasjoner eller lærerne som gruppe for øvrig kan påvirke innholdet i opplæringen. Wößmann spekulerer i at det er en sammenheng mellom at lærerorganisasjonene har denne makten, og at lærerlønningene fastsettes etter en standardtariff og ikke etter individuelle kvaliteter. Han mener at det egentlig er dette siste som er den viktigste forklaringen på hvorfor organisasjonenes makt kan slå så uheldig ut. Det er ikke datagrunnlag i TIMSS for å teste innflytelsen på lønnsdannelsen direkte.

Selv om den internasjonale forskningen tyder på at egeninteressen er en sterkere drivkraft for lærerorganisasjonene enn fellesnytten, har vi ikke forskning direkte på dette spørsmålet i Norge. Fagorganisasjoners innflytelse varierer mellom land, og også den sammenhengen de står i, og hvilken forståelse de selv har av sin rolle.

4.3 Selvstyre

Wößmanns TIMSS-analyse viser at en av de viktigste faktorene som påvirker skolens læringsutbytte, er dens selvstendighet. Det er et klart funn at når sentrale myndigheter fastsetter fagplanene og står for sentrale eksamener, så øker læringsutbyttet. Det gjør det også når øvrige beslutninger om skolens drift overlates til den enkelte skole. Særlig stort positivt utslag gir det at skolen har frihet til å ansette hvilke lærere den vil, og frihet til å bestemme deres lønnsvilkår.

PISA-undersøkelsen går i samme retning, og rapporten viser til at mange av landene som gjorde det bra i undersøkelsen, i de senere år har skiftet fokus fra input, i form av ressurser og innholdet i skolen, til resultater. De har fastsatt klare mål for alle involverte parter og foretar en systematisk vurdering av hvorvidt målene nås. Det gir skolene større frihet til å organisere undervisningen og de fagene de tilbyr, og til å prioritere innenfor sin egen ressursramme.

En rekke indikatorer for desentraliserte beslutningsprosesser er testet, og totalbildet er at det er en klar sammenheng mellom lokal handlefrihet og resultater – se figur 4.1.

Figur 4.1 Sammenheng mellom læringsutbytte og skolens selvstyre, PISA 2000

Kilde: OECD, 2001b
Note: Indeks for skolens selvstyre, der 10 utgjør maksimalt selvstyre og 5 = OECD-gjennomsnittet, 2000. Indeksen består av følgende deler: Ansettelse og oppsigelse av lærere, lønnsfastsettelse for lærerne ved ansettelse og senere lønnsjusteringer, utforming av skolens budsjett og fordeling av ressursene innenfor skolen, disiplinærtiltak, vurderingsformer for elevene, kontroll over elevopptak, valg av lærebøker og bestemme inholdet i faget.
Figuren viser alle OECD-land med tilgjengelige data, bortsett fra de fattigste (Hellas, Ungarn, Tsjekkia, Polen og Mexico).

PISA-undersøkelsen viser også at land med en desentralisert beslutningsstruktur ikke har større kvalitetsvariasjoner mellom skolene. Det er altså ikke slik at større frihet skaper mange "taperskoler". Finland og Sverige er blant de landene som har minst kvalitetsvariasjon mellom skolene, men samtidig relativt høy grad av desentralisering.

Internasjonale sammenligninger av skolens selvstyre gir rom for skjønn og gir derfor ulikt resultat. Figur 4.1 viser derfor en generell sammenheng mellom desentralisering og resultater, men gir ikke noe nøyaktig bilde av hvor det enkelte land plasserer seg. Alle slike internasjonale sammenligninger viser imidlertid at Norge har en noe mer sentralisert beslutningsstruktur i skolen enn gjennomsnittet av OECD-land. Læreplanen L97 er bl.a. omfattende og detaljert, selv om den er myket opp noe i de senere år. En OECD-undersøkelse fra 1998 viste at norske ungdomsskoler tar færre beslutninger på egen hånd enn i noe annet OECD-land – med unntak av Tyrkia (OECD, 1998). Det er grunn til å tro at denne undersøkelsen overdriver sentraliseringen ved ikke å ta tilstrekkelig høyde for at mange kommuner delegerer beslutninger til skolene.

EUs informasjonsnettverk for skoleinformasjon – Eurydice – har stått bak andre undersøkelser som viser at forskjellen mellom Norge og andre land i EØS-området ikke er så veldig stor. Likevel havner vi også her i nedre halvdel (Eurydice, 2000). Norge skårer for eksempel betydelig dårligere enn Finland og Sverige både når det gjelder skolens frihet til å disponere sitt eget budsjett og bestemme over undervisningstiden, både mengden og fordelingen mellom fag. I en helt ny sammenstilling med litt andre indikatorer skårer Norge omtrent gjennomsnittlig (Eurydice, 2002). Også i PISA-undersøkelsen skårer Norge gjennomsnittlig, men igjen lavere enn alle våre nordiske naboer og bl.a. Storbritannia og New Zealand (OECD, 2001b). Av elleve land med mer selvstyre i denne undersøkelsen oppnår bare to lavere læringsutbytte enn Norge.

Vi har ovenfor sett at gode lærere er svært viktig. Også god skoleledelse har stor betydning. Veien til god skoleledelse er på mange måter lik de tiltakene som må til for å få gode lærere. Særlig viktig er det at lederne får frihet til å styre sin egen skole. I Norge har den enkelte skoleleder lite handlingsrom i hvordan skolens viktigste ressurs – lærerne – disponeres (se boks). Ved hovedtariffoppgjøret våren 2000 ble det riktignok inngått en intensjonsavtale mellom staten og hovedsammenslutningene med sikte på å arbeide frem mer fleksible arbeidstidsordninger. Med økt frihet for lederne følger det også naturlig at de må ta ansvar for sine resultater og kan belønnes dersom de er gode.

For å unngå at norsk skole skal bli altfor rigid, har vi tradisjoner for omfattende forsøks- og utviklingsvirksomhet både når det gjelder pedagogikk og organisering. Det blir nå gjennomført 343 godkjente lokale forsøk med avvik fra dagens bestemmelser i opplæringsloven. De fleste av disse dreier seg om å myke opp klasseorganiseringsregler og avvik fra regler om fag- og timefordeling. De statlige utdanningskontorene har evaluert 32 skoler som satte i gang forsøk i skoleåret 2001/02. Det kom ikke negative tilbakemeldinger fra en eneste av disse skolene. Samtidig er om lag 600 forsøk godkjent med avvik fra bestemmelsene i arbeidstidsavtalen. En rekke forsøk er kombinerte forsøk etter både opplæringsloven og arbeidstidsavtalen. SINTEF evaluerer for tiden forsøkene med alternative arbeidstidsordninger.

Den store interessen for slike og andre forsøk er oppmuntrende. Den viser stor vilje til endring og forbedring i skolen. Samtidig er det et klart tegn på at dagens regler i for stor grad begrenser handlingsrommet.

Arbeidstidsavtalen
Arbeidstidsavtalen regulerer i detalj hvordan lærerne skal disponere sin tid. Spissformulert er avtalen bygd opp rundt en skoledag der undervisningen foregår i én klasse, i ett klasserom, av én lærer og i ett fag. Dagens læreplan legger på sin side opp til prosjekt- og teamarbeid, og gir eleven utstrakt ansvar for egen læring. Elevene arbeider i prosjekter som kan favne over flere fag på samme tid. De kan arbeide selvstendig eller i grupper og bestemmer selv hvor lenge de vil holde på før de tar pause.

Undervisningsplikten utgjør 58,5 prosent av årsverket på barnetrinnet og gjennomsnittlig 52,5 prosent på ungdomstrinnet. I videregående skole varierer den fra 36,9 prosent til 52,9 prosent mellom fag. Den øvrige tiden er lærerens ubundne tid til for- og etterarbeid, planlegging og etterutdanning og en 150-timers ramme til organiserte oppgaver. Rektors styringsrett er i realiteten begrenset til disse 150 timene.

4.4 Valgfrihet mellom skoler

I de senere år har det vært mye oppmerksomhet omkring friere skolevalg som et virkemiddel for å fremme bedre kvalitet i skolen. Selv om det er stor grad av enighet om at valgfrihet for brukerne generelt fremmer effektivitet og brukerorientering, kan det være at skolen er annerledes.

Alle gjennomførte og foreslåtte valgfrihetsreformer som omtales i dette dokumentet, innebærer at det offentlige beholder det alt vesentlige av finansieringsansvaret. Med dette følger det også omfattende offentlig styring med hvordan midlene brukes. Staten vil også på andre måter legge sterke føringer på innholdet i skolen. Det er derfor ikke snakk om at grunnopplæringen blir noe marked i tradisjonell forstand, snarere om å utvide valgfriheten og eventuelt ta i bruk økonomiske belønningssystemer innenfor klare offentlige rammer. For Norges vedkommende vil den spredte bosetning også føre til at det mange steder vil være vanskelig å skape noen reell valgfrihet.

Som vedlegg følger studier av fem land med høy grad av valgfrihet mellom offentlige skoler og friskoler, og som regel også mellom offentlige skoler. Tre land – New Zealand, Sverige og noen delstater i USA – er valgt ut fordi de har foretatt betydelige utvidelser i valgfriheten i de senere år. Nederland og Danmark er valgt ut fordi de har lang erfaring med valgfrihet. Her følger noen viktige funn fra disse landstudiene og annen forskning.

Læringsutbytte
Teorien gir oss to hypoteser om sammenhengen mellom økt valgfrihet og læringsutbytte. Den første hypotesen er at noen skoler utarmes og havner i en negativ trend. Svake skoler mister både de beste elevene og de beste lærerne, som kan velge og vrake i tilbud. Skoleforskningen viser klart at kvaliteten på lærerne er svært viktig, men også at klassekameratenes ferdigheter og motivasjon teller. De svake skolene mister også gjerne de mest aktive foreldrene, de som kunne påvirke skolen i riktig retning. Når elevene velger seg bort fra en skole, blir det ingen ansporing til forbedring, men en kilde til fortvilelse og resignasjon.

Den andre hypotesen er at valgfrihet og den konkurransen den skaper mellom skolene vil motivere de svake skolene til å utnytte sine ressurser bedre, forbedre sine pedagogiske metoder og lære av dem som lykkes bedre.

Den foreliggende empiriske forskningen heller i retning av den positive hypotesen. Valgfrihetens innvirkning på læringsutbytte kan måles på tre måter: som forskjellene mellom friskoler og offentlige skoler, som kvalitetsutvikling i den offentlige skolen og i hvordan landet som helhet gjør det i internasjonale sammenligninger.

Elevresultatene synes å være noe bedre i friskoler enn i offentlige skoler, også justert for elevenes ulike forutsetninger. Det er det generelle inntrykket av analysene av forskjellene innenfor det enkelte land i PISA-undersøkelsen, selv om noen land viser motsatte resultater.

Det mest interessante spørsmålet er hvorvidt høy grad av valgfrihet fører til en forbedring eller forverring av læringsutbyttet for dem som velger den offentlige skolen. Vi har forskning som går direkte på dette i USA og Sverige. Denne viser at læringsutbyttet i offentlige skoler i hvert fall ikke synker når elevene får økt frihet til å bytte skole (Wößmann, 2000, Belfield og Levin, 2002, Hoxby, 2001, Bergström og Sandström, 2001 og 2002a).

I de tre andre landene mangler man god forskning på dette spørsmålet, men både New Zealand og Nederland gjør det godt i internasjonale tester, noe som indikerer at den offentlige skolen i hvert fall ikke har tatt skade av valgfriheten. Wößmanns analyse av TIMSS-undersøkelsen viser også en klar sammenheng mellom hvordan et lands elever gjør det, og hvor stor andel av elevene som går i offentlig finansierte friskoler (Wößmann, 2000). De danske resultatene illustrerer at heller ikke et betydelig innslag av friskoler er noe sesam som automatisk skaper bedre læringsutbytte.

Brukertilfredshet
Læringsutbyttet er som tidligere nevnt ikke det eneste relevante målet for skolen. En viktig indikator er brukertilfredshet, som vil omfatte både læringsutbytte og andre, vanskeligere målbare, faktorer. I USA, Danmark og Sverige er de som har valgt seg bort fra den tradisjonelle offentlige skolen, klart mer tilfredse enn de øvrige.

Fritt skolevalg anses også som et gode i seg selv. I Sverige er den prinsipielle tilslutningen til fritt skolevalg meget høy, selv om relativt få benytter seg av valgmuligheten. Det samme gjelder de øvrige landene. Det er i det hele tatt ikke mulig å finne noe land der foreldrene ønsker seg tilbake til et system med mindre valgfrihet.

Tre byer i Norden
I 1999 sammenlignet forsker Marit Helgesen ved LOS-senteret i Bergen foreldrenes deltakelse og engasjement innenfor grunnskolen i Bergen, Göteborg og Odense.

I Norge er foreldrenes engasjement i skolen først og fremst knyttet til foreldrenes arbeidsutvalg (FAU) og samarbeidsutvalgene ved skolene – de er i en borgerrolle. Noen kommuner har driftsstyrer med foreldredeltakelse, men det gjelder ikke Bergen. I Danmark har foreldrene flertall i driftsstyrene, som fordeler den tildelte budsjettrammen og kan fatte beslutninger i en del pedagogiske spørsmål. De er i en brukerrolle. I Sverige kan foreldrene fritt flytte sine barn fra én skole til en annen, men de har ingen andre formelle rettigheter i styringen av skolen. De er i en kunderolle. I mange kommuner, som Göteborg, har imidlertid rektor og skoleledelsen åpnet for å avgi myndighet og etablert styrende organer der foreldrene er med.

Helgesen fant de klart mest misfornøyde foreldrene i Bergen (Helgesen, 2000). De følte at arbeidet i FAU og samarbeidsutvalg var mer en plikt enn en rettighet, og at de ikke hadde noen reell innflytelse. De som engasjerte seg i skolens drift i Danmark, var mer fornøyde. Aller mest engasjert og fornøyd var de svenske foreldrene. De engasjerer seg både gjennom direkte dialog med skolen, ved frivillig deltakelse i skolens organer og gjennom å benytte seg av sin mulighet til å velge en annen skole.

Nyskaping
En av begrunnelsene for økt valgfrihet innenfor skolen, i form av både fritt skolevalg og desentraliserte beslutninger, er gjerne at dette fører til større mangfold. I en viss forstand bekrefter erfaringene fra de fem landene dette. Mangfoldet blir større ved at organisasjoner og delvis kommersielle foretak utgjør et alternativ til staten og gjerne har et bestemt verdigrunnlag. Mangfoldet øker også i den forstand at en del skoler spesialiserer seg på enkelte felt. Derimot er det vanskeligere å finne klare tegn på nyskaping i pedagogiske metoder, med mulig unntak for Danmark og Sverige. Det samme gjelder Storbritannia, der større valgfrihet mellom offentlig finansierte skoler snarere har medført at de har gått i retning av større vekt på tradisjonell pedagogikk og disiplin (Lubienski, 2001).

Dette er ikke et unaturlig resultat. Pedagogisk nyskaping er gjerne drevet frem av lærere, og når foreldrenes makt øker gjennom friere skolevalg, kan det godt hende at de etterspør nettopp disiplin og tradisjonell pedagogikk (Lubienski, 2001, Teske et al., 2000, Blomqvist og Rothstein, 2001).

Informerte foreldre – hjelp til gode valg
Foreldrenes motiver for å bytte skole er mange, men forskningen viser ganske entydig at det sterkeste er ønsket om bedre læringsutbytte (Blomqvist og Rothstein, 2001, Teske og Schneider, 2001). Et valg basert på kvalitet er vanskelig dersom det ikke finnes offentlig tilgjengelig informasjon om den enkelte skoles resultater. I de fem landene vi har undersøkt, har inntil nylig bare Sverige og de fleste amerikanske delstater hatt offentlig tilgjengelige prøveresultater på skolenivå. Danmark publiserte inntil nylig ingenting, men etter en rettssak utleveres nå resultatene til pressen. Også i Nederland måtte det en rettssak til for å gjøre resultatene tilgjengelige, og bare for de skolene som har valgt å være med på nasjonale tester. På New Zealand trekkes prinsippet om skolens selvstyre så langt at det er frivillig om skolene vil delta i de nasjonale prøvene.

Når vurderinger av læringsutbytte mangler, vil foreldre lete etter indikatorer som de tror faller sammen med kvalitet, dvs. sosioøkonomisk status. På New Zealand deles skolene inn etter de sosioøkonomiske bakgrunnsvariablene til elevene. Fritt skolevalg har gitt en meget klar bevegelse av elever i retning av skoler som skårer høyt her. Dette kan tolkes som om foreldrene ønsker at barna skal omgås andre barn med en bedre bakgrunn, men det er mer naturlig å se dette som en metode for å finne frem til de beste skolene, i mangel av noe annet. Mangel på offentlig tilgjengelige resultater som måler utviklingen i læringsutbytte, kan altså bidra til større segregering etter sosioøkonomisk bakgrunn.

Mange som søker til skoler med en spesiell livssynsprofil, er naturlig nok motivert av dette, men det skjer først og fremst der disse skolene utgjør en liten nisje. Der religiøse skoler utgjør det dominerende alternativet, som i Nederland, er det bare et mindretall av foreldrene som oppgir religiøs tilknytning som hovedmotiv. Et mye debattert motiv er foreldrenes ønske om etnisk ensartethet. Vi kommer tilbake til dette i avsnittet om segregering nedenfor. Det er likevel verdt å nevne at dette målet også forfølges innenfor et system der bosted avgjør skolevalg. Det samme gjelder foreldrenes ønske om økonomisk segregering, som har nær sammenheng med bostedsvalg.

Segregering
En viktig innvending mot fritt skolevalg er at det fører til økt segregering – de flinkeste, rikeste og hviteste elevene samler seg på noen få skoler. Som vist ovenfor er det svakt belegg for å hevde at den offentlige skolen utarmes av at de beste elevene "flykter". Snarere er det slik at også den offentlige skolen løfter seg. Forskningen gir oss ingen klare svar på hvorvidt forskjellen i læringsutbytte øker mellom offentlige skoler som mister elever, og andre offentlige eller uavhengige skoler. Selv om valgfrihet hjelper de fleste skoler, kan man derfor ikke utelukke at forskjellene mellom dem også øker.

Alle land uten fritt skolevalg har en betydelig segregering basert på økonomi, rett og slett fordi folk kan bestemme hvor de vil bo og dermed hvilken skole deres barn "tilhører". Fritt skolevalg åpner muligheten for at foreldre som bor i fattigere områder, kan sende sine barn på skoler i rikere områder. På den annen side viser forskningen at det i de fleste land er foreldre med høyt utdanningsnivå som i størst grad benytter seg av muligheten til å velge skole. I Sverige er denne effekten riktignok svært svak.

Foreldrenes økonomiske status spiller mindre rolle. Indikasjonene på at økt valgfrihet fører til økt økonomisk segregering, er svake eller ikke-eksisterende. Den største studien av dette er gjort i Storbritannia, som innførte fritt skolevalg i 1988. Gorard og kolleger (2001) har gjennomgått samtlige skoler i England og Wales fra 1989 til 2000 og fant en betydelig nedgang i den økonomiske segregeringen frem til 1997. Forskjellen i læringsutbytte mellom de privatfinansierte og offentlige skolene falt også merkbart. Det er interessant at etter at Blair-regjeringen kom til makten i 1997 , og lokale myndigheter fikk anledning til å gjeninnføre nærskoleprinsippet og dermed i praksis sterkt begrense valgfriheten, så har den økonomiske segregeringen igjen økt merkbart.

Spørsmålet om økt etnisk segregering er vanskeligere, siden målkonfliktene her er åpenbare. Sagt på en annen måte – det er ikke åpenbart at økt etnisk segregering er en utilsiktet og uønsket bivirkning av friere skolevalg. På den ene siden ønsker vi at også etniske minoriteter skal kunne velge en skole som passer for dem. På den annen side ønsker vi integrering mellom minoriteter og majoriteten i dagliglivet.

Dette dilemmaet finnes også innenfor de etniske gruppene. Mange foreldre vil velge en skole der det går mange fra samme befolkningsgruppe, bl.a. for å beholde samholdet i gruppen og fordi dette gjør det enklere å organisere skolens hverdag i tråd med dens tradisjoner. En av grunnene til at noen forskere finner økt etnisk segregering på New Zealand, er at maoriforeldre har valgt å sende sine barn til skoler med mange maorier, der de finner et undervisningstilbud tilpasset dem. Vi ser også i Nederland og Danmark en vekst i muslimske skoler.

Andre minoritetsforeldre vil velge "hvite" skoler, enten fordi de mener de gir bedre faglige resultater, eller fordi de ønsker at barna skal integreres i storsamfunnet. I henhold til Skolverkets statistikk var det 32 prosent av svenske foreldre som la vekt på at majoriteten av elevene hadde svensk som morsmål når de byttet skole. Hele 44 prosent av utenomnordiske foreldre oppga det samme.

Etniske minoriteter tar i fullt monn i bruk sin valgfrihet. I Sverige er foreldre med utenlandsk bakgrunn klart overrepresentert blant dem som bytter skole, både mellom offentlige skoler og i friskolene (Blomqvist og Rothstein, 2001, Svenskt Näringsliv, 2001). I de kommunene der det finnes valgmuligheter, har 23 prosent av elevene i friskolene minst én utenlandskfødt forelder, mot 17 prosent i de kommunale skolene. På New Zealand er også andelen minoritetselever som benytter seg av valgmuligheten, like stor som for majoritetsbefolkningen.

Status i Norge
Innenfor den offentlige grunnskolen er det opp til den enkelte kommune å fastsette inntaksreglene, med en viktig begrensning. I henhold til opplæringsloven har alle barn rett til å gå på nærmeste skole. Det må altså være ledig plass på en annen skole. Med dagens finansieringssystem, der ressursene følger klassen, betyr det i realiteten at flytting ikke må utløse klassedeling. I dag har en skole ingen incentiver til å si ja til "fremmede" elever.

Innenfor videregående skole begrenser ikke loven fylkeskommunenes muligheter til å fravike bostedsprinsippet. Åtte fylker – Oslo, Akershus, Oppland, Vestfold, Rogaland, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Aust-Agder – har innført eller vedtatt fritt skolevalg.

Det er også mulig å velge en friskole for sine barn, men disse er få i antall og ujevnt fordelt over landet. Bare 1,8 prosent av grunnskoleelevene går i en friskole, og andelen har vært stabil over tid. Kjøringer foretatt av Statistisk sentralbyrå viser at blant foreldrene til elever i friskoler er det noen flere som tilhører den laveste inntektskategorien enn blant dem som går i den kommunale skolen. Det er altså ikke slik at det er de rikes barn som går i friskole. På den annen side er foreldre med høyere utdanning klart overrepresentert blant dem som velger friskole.

Gjeldende privatskolelov medfører offentlig tilskudd til private grunnskoler og videregående skoler dersom de er opprettet av religiøse eller etiske grunner, utgjør et faglig-pedagogisk alternativ, eller fyller et kvantitativt behov (i videregående skole). Det er altså ikke mulig å få en privatskole godkjent etter privatskoleloven fordi den skal fylle andre kvalitative behov. Regjeringen har sendt et forslag om ny lov om frittstående skoler på høring og foreslår å oppheve denne begrensningen når det gjelder grunnskoler.

Norsk skolefinansiering
Det er kommunene og fylkeskommunene som i dag finansierer skolene innenfor det statlige rammefinansieringssystemet. Rammetilskuddet søker å ta hensyn til at utgiftsbehovet vil variere mellom kommunene, og omfatter bl.a. kriterier basert på befolkningssammensetning, bosettingsmønster og sosioøkonomiske forhold.

I tillegg kommer enkelte øremerkede ordninger, som i forslaget til statsbudsjettet for 2003 beløper seg til drøye 2,5 milliarder kroner. Dette omfatter bl.a. tilskudd til skolefritidsordningen, opplæring for språklige minoriteter, kvalitetsutvikling og tilskudd til landslinjer i videregående skole, der driftstilskuddet er basert på en fast norm, en form for stykkpris.

Ved siden av de mange lovene og reglene som styrer skolen, har også en rekke statlige handlingsplaner og "pakker" grepet inn i lokale prioriteringer og undergravet det lokale finansieringsansvaret innenfor rammefinanseringssystemet. Slik inngripen leder lett til et strategisk spill dersom det danner seg et mønster der kommunene venter på statlige tiltak for å bruke mer penger på skolen. Tiltaksplaner og pakker kan også ha som utilsiktet bivirkning at de premierer kommuner med store mangler i skolen. Et ferskt eksempel på dette er tiltaksplanen for opprustning av skolebygg.

Med unntak av de øremerkede midlene til språklige minoriteter er det altså opp til den enkelte kommune å fordele midler mellom skolene, innenfor de rammene som regelverket setter. I dag fordeles midler til den enkelte skole hovedsakelig ut fra antall klasser ved skolen. I det ligger det at en klasseenhet med for eksempel 18 elever får samme tildeling som en klasse med 28 elever. Videre er det slik at når årstrinnet passerer klassedelingstallet, utløser det en økonomisk tildeling til skolen for en ny klasseenhet. I tillegg tilføres det en del ressurser ut fra det faktiske elevtallet, slik som utviklingsmidler, driftsmidler, administrasjonsressurser, midler til inventar og utstyr og deler av ressurser til spesialundervisning. I tillegg settes det av midler til morsmålsundervisning, norsk 2, merkantile tjenester ved skolen, funksjonsstillinger etc. Noen kommuner har finansieringsmodeller med større innslag av elevbasert tildeling. Flere kommuner utreder for tiden muligheten for forsøk med stykkpris.

Tilskuddet til private grunnskoler er basert på en modell for sammenhengen mellom kostnader og elevtall i offentlige skoler som tar hensyn til at det er stordriftsfordeler i å drive skole. Satsen er derfor høyere pr. elev i små skoler. Skolene får 85 prosent av beregnede driftskostnader i offentlige skoler av samme størrelse, men intet tilskudd til dekning av kapitalutgifter eller husleie. Hjemkommunen dekker utgifter til spesialundervisning, og dette inngår derfor ikke i tilskuddsgrunnlaget.

For videregående private skoler er også tilskuddssatsen 85 prosent av utgiftene i parallell studieretning i offentlig skole. Her differensieres det ikke etter skolens størrelse.