5. Rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal bidra til at innvandrere så raskt som mulig får grunnleggende ferdigheter i norsk og kunnskaper om det norske samfunnet slik at de blir i stand til å ivareta sine rettigheter og plikter som innbyggere i Norge. For personer som bosetter seg i Norge, vil det være det viktigste redskapet for å kunne delta i samfunnet. Hensikten med å rettighets- og/eller pliktfeste opplæringen er å gi innvandrere et bedre grunnlag for å kunne delta i utdanning, arbeidsliv og i samfunnet.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap har hittil ikke vært lovfestet, verken som en plikt for kommunen til å ha et tilbud eller som rett for innvandreren til å få eller plikt til å ta imot et tilbud. Dersom innvandreren får en lovfestet plikt og/eller rett til opplæring, må kommunene pålegges en tilsvarende plikt til å gi et tilbud. Innholdet i kommunenes ansvar er omtalt i kapittel 6.

5.1 Rett eller plikt?

Å gi en generell rett til norskopplæring innebærer i stor grad en videreføring av dagens system, selv om denne ikke har vært lovregulert.

Dersom norskopplæring bare skal være en rett for dem som ønsker det, vil det også innebære en videreføring av dagens lite forpliktende ordning både til å begynne på og gjennomføre opplæringen innen rimelig tid. For å sikre at alle innvandrere har et minimum av ferdighet i norsk og kjennskap til det norske samfunnet, kan man stille krav om deltakelse i grunnleggende opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Alternativt kan kunnskaper og ferdigheter dokumenteres på annen måte.

Rett til norskopplæring kan forstås som en individuell rett slik det gjelder for videregående opplæring, der målgruppe, varighet m.m. er definert gjennom opplæringsloven. Opplæringen kan imidlertid også sikres ved at et forvaltningsnivå gis en lovhjemlet plikt for å tilrettelegge undervisningstilbud i et visst omfang for en definert målgruppe.

Forskjellen mellom en rett og en plikt på individnivå er at en manglende oppfylling av plikten får konsekvenser i form av straff eller tap av et gode. Å lovfeste en plikt uten å ta stilling til mulige sanksjoner vil gi et forklaringsproblem både overfor allmennheten og innvandreren som er pålagt plikten. Dersom det ikke skulle få noen følger om innvandreren lar være å møte til norskopplæringen, er plikten i praksis en rett som den enkelte kan benytte seg av eller velge bort.

Krav til deltakelse i norskopplæring kan enten utformes som plikt knyttet til sanksjoner for manglende deltakelse, eller deltakelse i norskopplæringen kan f eks gjøres til et vilkår for bosettingstillatelse eller statsborgerskap.

5.2 Plikt til norskopplæring

Arbeidsgruppa mener at opplæringen skal være av grunnleggende karakter.

5.2.1 Målgrupper for plikten

Arbeidsgruppa foreslår at plikt til opplæring bør gjelde personer som ankommer etter at den nye loven er trådt i kraft, og som får oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Det vil si

• personer som har fått asyl
• personer med opphold på humanitært grunnlag
• arbeidsinnvandrere, herunder spesialister
• familiegjenforente til ovennevnte grupper og til norske borgere.

5.2.2 Unntak fra plikten

Hvor generell man enn gjør plikten, er det noen grupper og enkeltpersoner som må unntas.

Arbeidsgruppa har i denne sammenhengen drøftet om engelskspråklige skal kunne fritas fra den pliktfestede opplæringen. Det vil være vanskelig å fastsette nivået på de engelskferdighetene en person bør ha dersom vedkommende skal kunne fritas fra pliktopplæringen. Arbeidsgruppa mener at som hovedregel bør alle innbyggere i Norge ha et visst minimum av norskferdigheter og et visst kjennskap til det norske samfunnet. Personer med engelsk som morsmål eller andre som snakker engelsk flytende, bør derfor også omfattes av pliktig opplæring. Arbeidsgruppa vil imidlertid peke på at det ikke kan stilles krav om deltakelse i norskopplæring for statsborgere i et EØS-land eller som omfattes av EØS-avtalen. Personer som er omfattet av EØS-avtalen, får ordinært ikke bosettingstillatelse. Dersom en person som har tillatelse etter EØS-regelverket, også fyller vilkårene for bosettingstillatelse, er det ikke noe i veien for at vedkommende får opphold på flere grunnlag. Det er generelt flere vilkår som må være oppfylt for å få bosettingstillatelse etter EØS-regelverket.

Nordiske borgere (som også er EØS-borgere) er gjensidig unntatt fra kravet om oppholds- og arbeidstillatelse i nordiske land. Det kan ikke innføres krav om bosettingstillatelse for denne gruppa, og de må følgelig unntas fra krav om deltakelse i norskopplæring.

Elever i grunnskole og videregående opplæring vil være unntatt fra plikten.

Ut fra kriteriet om at norskopplæring skal gjelde dem som får bosettingstillatelse, faller følgende grupper utenfor ordningen:

- personer med oppholdstillatelse i studieøyemed

• innvandrere med dansk, samisk eller svensk som morsmål
• ansatte ved ambassader, konsulater eller med utenlandsk arbeidsgiver med tidsbegrenset oppdrag i Norge
• turister eller andre som har opphold for inntil tre måneder

- arbeidsinnvandrere uten oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse,

f eks sesongarbeidere

• au-pairer/praktikanter
• personer med kollektivt vern
• asylsøkere.

Arbeidsgruppa mener at aldersgrensen nedad skal settes til 16 år. Opplæringen vil imidlertid være mest aktuell for personer over 19 år, fordi de yngre normalt vil få tilbud innenfor skoleverket.

Det synes lite rimelig å pålegge eldre som ikke skal ut i arbeidslivet, pliktig opplæring i norsk. Stortinget vedtok 18. april d.å. obligatorisk deltakelse i introduksjonsprogrammet der norsk inngår som et hovedemne. De aldersgrenser som vil bli satt for dette programmet, bør også gjelde for den pliktfestede opplæringen.

Personer som ved ankomst til landet har kunnskaper om Norge og ferdigheter i norsk som setter dem i stand til å fungere i Norge, antas å kjenne landet så godt at pliktfestet opplæring ansees unødig. Arbeidsgruppa mener derfor at det kan fritas fra opplæringen når ferdigheter kan dokumenteres ved bestått Språkprøve eller ved dokumentasjon som viser ferdigheter på tilsvarende nivå.

Deltakere som av helbredsgrunner eller andre tungtveiende grunner ikke kan delta i den pliktfestede opplæringen, kan fritas.

Nærmere retningslinjer for fritak må utarbeides.

5.2.3 Pliktens omfang

Omfanget av plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan fastsettes enten i henhold til et nærmere definert ferdighetsnivå eller i henhold til en fast timeramme.

Dersom innvandrere får plikt til opplæring opp til et nærmere fastsatt nivå, må det tas i betraktning at det vil variere betydelig hvor lang tid den enkelte vil bruke på å nå nivået . Settes nivået høyt, vil det kunne gi godt grunnlag for ferdigheter i språk og samfunnskunnskap. Samtidig vil det være mange som vil ha problemer med å nå det fastsatte nivået. Settes nivået lavt, vil mange nå det, men det vil gi dårligere grunnlag i språk og kjennskap til det norske samfunnet.

Å lovfeste en plikt som skal knyttes til et bestemt nivå, vil innebære at deltakerne må testes eller på annen måte dokumentere at nivået er nådd. Noen vil nå nivået i løpet av forholdsvis få timer, andre vil måtte bruke svært lang tid på å nå nivået, og noen vil kanskje aldri nå det. Dette vil i så fall innebære at de sistnevnte må ha kontinuerlig opplæring og få store problemer med å kunne ta arbeid.

Å fastsette plikten i henhold til fast timeramme vil ha mer forutsigbare administrative og økonomiske konsekvenser og være enklere å forholde seg til for utdanningsmyndigheter, utdanningstilbydere og innvandrere selv. Timerammen bør kombineres med en tidsbegrensning for opplæringen for å sikre mot at tilbudet strekkes uforholdsmessig lenge ut i tid.

Den opplæringen i norsk og samfunnskunnskap som innvandrere i dag får tilbud om, skal være av grunnleggende karakter og gi muligheter for videre utdanning, for arbeid og for aktiv deltakelse i samfunnet. Opplæringen skal avsluttes med Språkprøven i norsk for voksne innvandrere, som måler de grunnleggende ferdighetene etter gjennomført opplæring.

I introduksjonsprogrammet, som skal etableres for nyankomne og er forutsatt å gå over to år, vil norskopplæringen inngå som en omfattende og viktig del. Opplæringen bør kunne gi en del av deltakerne grunnlag for videre utdanning og arbeid, og den bør virke motiverende for dem som trenger mer opplæring og medvirke til at de fortsetter utover den pliktfestede delen. Opplæringen skal starte så snart som mulig og senest tre måneder etter at det er gitt oppholdstillatelse.

Arbeidsgruppa foreslår at den enkelte skal få plikt til å delta i opplæring i 300 timer, og at den pliktfestede opplæringen skal starte senest tre måneder etter at oppholdstillatelse er gitt. Plikten skal omfatte 50 timer opplæring i grunnleggende samfunnskunnskap, som skal gis så raskt som mulig etter vedtatt oppholdstillatelse. Opplæringen i samfunnskunnskap skal hvis mulig gis på deltakernes morsmål, på et annet språk de kan, eller ved bruk av tolk, slik at de blir kjent med det norske samfunnet og får en best mulig forståelse av de grunnleggende reglene som samfunnet bygger på. Opplæringen forutsettes primært å være muntlig. Deretter - eller parallelt - skal nyankomne forpliktes til å delta i 250 timer norskopplæring.

Opplæringen skal som hovedregel være gjennomført ett år etter at oppholdstillatelse er innvilget. Det skal imidlertid tas hensyn til den enkeltes bakgrunn og livssituasjon, og opplæringen skal kunne intensiveres eller utvides i tid for å imøtekomme individuelle behov.

Innholdet i den obligatoriske opplæringen og eventuell nivådifferensiering må utredes særskilt.

Den pliktfestede opplæringen ansees gjennomført når deltakeren har vært til stede minst 90 % av opplæringstida på 300 timer, og det gis et kursbevis for deltakelse. Dersom noen ønsker å avslutte opplæringen før de har tatt ut 300 timer, skal det dokumenteres gjennom bestått Språkprøve at de har tilstrekkelig nivå på norskferdighetene.

5.2.4 Sanksjonering av plikten

Innfører man først en plikt til norskopplæring, synes det altså åpenbart at plikten også må sanksjoneres. I forhold mellom det offentlige og borgerne har sanksjonene vanligvis form av en straff eller bortfall av et gode. Når det gjelder innvandrere kan man i tillegg tenke seg at manglende oppfyllelse av plikten får konsekvenser for deres fortsatte opphold i Norge.

På samme måte som man kan straffe foreldre som ikke passer på at skolepliktige barn møter, kan man innføre en ordning med bot for innvandrere som ikke deltar i norskopplæring. Det har vist seg vanskelig å håndheve brudd på plikten til grunnskoleopplæring, og vanskelighetene vil ikke bli mindre ved norskopplæring. Det vil også by på problemer å avgjøre hva som er ugyldig og gyldig fravær.

En del innvandrere er sosialhjelpsmottakere. Denne støtten er i utgangspunktet et eksistensminimum, og det vil derfor neppe være forsvarlig med trekk i støtten for å betale en bot. For innvandrere med arbeidsinntekt vil dette stille seg annerledes.

Det kan også reises tvil om det i det hele er grunn til strafferettslige reaksjoner knyttet til manglende deltakelse.

I NOU 2001:20 drøfter utvalget trekk i støtten ved manglende deltakelse i introduksjonsprogram. Også forholdet til sosialhjelpen er omtalt. Som sanksjonsmiddel vil trekk i støtte ikke omfatte alle som har plikt, men begrenses til dem som deltar i introduksjonsprogram eller er sosialhjelpsmottakere.

I henhold til lov om sosiale tjenester har kommunen adgang til å stille krav knyttet til offentlige ytelser. Det kan f eks stilles krav om deltakelse i undervisning. Men ut fra forutsetningen om at sosialhjelpsmottakere skal ha dekket eksistensminimum, kan det reises spørsmål om slike krav har nødvendig effekt. Det stilles i dag krav i enkelte kommuner om deltakelse i norskundervisning for utbetaling av fulle sosialhjelpsytelser. Det er imidlertid krevende å administrere denne type vilkår hvis de skal ha ønsket effekt.

Manglende oppfyllelse av plikten kan sanksjoneres i utlendingsloven ved at innvandreren ikke får bosettingstillatelse i Norge etter tre år, som normalt. Sanksjonene kan skjerpes ytterligere ved at oppholdstillatelse ikke kan fornyes når f eks fire år er gått, hvis plikten ikke er innfridd. Dette alternativet kan ikke omfatte alle som bryter plikten. Flyktninger må unntas og kanskje også personer som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Det er spørsmål om en utsatt bosettingstillatelse vil oppleves som en tilstrekkelig sanksjon av plikten.

Ved familiegjenforening er tillatelsen avledet av hovedpersonens oppholdsgrunnlag. Hvis hovedpersonen ikke er interessert i at ektefellen lærer norsk, er det tenkelig at hun/han vil holde vedkommende borte fra undervisningen. Ektefellen vil ikke få innvilget bosettingstillatelse og vil på denne måten få svekket sin stilling. Selv om det ikke innvilges bosettingstillatelse, vil utgangspunktet være at oppholdstillatelsen må fornyes så lenge ekteskapet består, da det ellers ville være et brudd på prinsippet om retten til et familieliv.

Bosettingstillatelse kan tilstås etter at en har oppholdt seg tre år i Norge, mens statsborgerskap kan tilstås etter sju år. Gjennom statsborgerskapet blir tilknytningen til Norge av en mer permanent karakter, og innvandreren får fulle demokratiske rettigheter. Dette taler for at det kan stilles større krav til kunnskaper om samfunnet og til språkferdighetene enn når en søker om bosettingstillatelse, og det synes ikke urimelig å forlange at innvandreren etter sju år bør ha kunnskaper som tilsvarer minst Språkprøvens nivå. Krav om avlagt Språkprøve for å få statsborgerskap vil kunne bli en spore til å arbeide målrettet for å lære det norske språket og forstå norske samfunnsforhold.

Det er personer som på grunn av funksjonshemning, alder, svak skolebakgrunn, helse m.v. ikke vil ha reelle muligheter til å bestå Språkprøven. Dersom bestått Språkprøve stilles som et generelt vilkår for å få innvilget statsborgerskap, må det utformes unntaksbestemmelser som åpner for individuell vurdering etter nærmere retningslinjer.

5.3 Arbeidsgruppas vurdering

Så vidt arbeidsgruppa kan se, er bøter den eneste sanksjonsmidlet som vil kunne omfatte alle som ikke oppfyller plikten. Likevel er det sterke grunner som tilsier at dette ikke bør velges som løsning. En del innvandrere har svak økonomi og er avhengig av offentlige ytelser. I den utstrekning kommunen må betale bøtene ved tillegg eller det gis trekk i sosialhjelpen over tid, er dette en lite heldig løsning.

Deltakere i introduksjonsprogrammet vil få norskopplæring som del av sine plikter. Men introduksjonsprogrammet vil inneholde mange andre elementer enn norskopplæring, og et eventuelt trekk må gjelde fravær fra programmet og ikke fra norskundervisningen isolert. Arbeidsgruppa kan heller ikke se at det er mulig med en kombinert løsning med bøter for innvandrere med arbeidsinntekt og trekk i introduksjonsstøtten for øvrige, da det fortsatt vil være grupper som faller utenom.

Arbeidsgruppa har kommet til at man vil anbefale at manglende oppfyllelse av plikten får konsekvenser for bosettingstillatelsen. Innvandreren vil da ikke bli påtvunget opplæring på samme måte som ved en reaksjon med bot, men kan selv velge om en bosettingstillatelse i Norge er verdt innsatsen med å lære grunnleggende norsk og samfunnskunnskap. Det vises for øvrig til de begrensningene som framgår av punkt 5.2.4.3.

Plikt til norskopplæring innebærer et krav til den enkelte om å dokumentere at han/hun har gjennomført minst 300 timer opplæring eller har dokumentert språkferdighet ved bestått språkprøve eller annen dokumentasjon.

5.4 Rett til norskopplæring

I det følgende omtales rett til utdanning uavhengig av om det lovhjemles som en individuell rett, eller om at det er avledet av en kommunal plikt til å gi et adekvat tilbud. Arbeidsgruppa mener at de som skal omfattes av plikt til å ta norskundervisning for å få bosettingstillatelse, skal ha rett til utdanning i samme omfang. Rett til norskopplæring i dette omfang må i tillegg gjelde flere.

Innvandrere må også sikres et språkopplæringstilbud av større omfang enn det som omfattes av opplæringsplikten. Selv om 300 timer med språkopplæring et godt utgangspunkt, er det for mange for lite til å lære norsk språk og få kunnskap om Norge som gir grunnlag for arbeid eller videre utdanning.

De som trenger mer opplæring enn det de får gjennom den pliktfestede delen, skal kunne få fortsatt opplæring. Denne opplæringen kan være mer omfattende enn opplæringsplikten mht hvor mange timer den enkelte kan få, og retten bør omfatte en videre målgruppe enn de som får plikt til opplæring.

Når det gjelder personer fra EØS-området og Nord-Amerika, bør de ikke ha rett til gratis opplæring utover de 300 timene.

Gjennomføring av den pliktfestede delen av opplæringen skal dokumenteres med et kursbevis. Om innvandreren skal ha rett til fortsatt opplæring, forutsetter at han/hun tar en plasseringstest som viser nivået. Skulle testen vise at vedkommende har ferdigheter tilsvarende Språkprøven eller bedre, bortfaller retten til videre opplæring.

5.4.1 Målgrupper for retten opp til 300 timer

I tillegg til de gruppene som er foreslått å ha plikt til norskopplæring, mener arbeidsgruppa at EØS-borgere (med unntak av svensker og dansker) bør gis en slik individuell rett. Det samme gjelder dem som er eldre enn den aldersgrensen som blir satt for deltakelse i introduksjonsprogrammet. Arbeidsgruppa mener også at innvandrere som er i et opplæringsløp loven eventuelt trer i kraft, skal få fortsette opplæringen, men at den som hovedregel skal avsluttes innen to år etter at loven er trådt i kraft.

5.4.2 Unntak fra retten

De samme unntakene vil gjelde for retten som for plikten, bortsett fra EØS-borgere. Av det følger at bare de som har tidsbegrenset opphold eller på annen måte ikke har oppholdstillatelse som kan gi grunnlag for bosettingstillatelse, ikke får slik rett. Dersom man ønsker å unnta ytterligere grupper fra retten til norskopplæring, må det fastsettes kriterier som definerer gruppene.

5.4.3 Opplæring opp til 850/3000 timer

Det vil kunne gi uheldige signaler og svekke opplæringsmulighetene dersom det blir lavere rammer for antall opplæringstimer enn det dagens tilbud gir mulighet for - dvs opp til 850 timer for de med grunnskole eller mer og opp til 3000 timer for de med lavere utdanning. Undersøkelser tilsier at de færreste vil delta i 3000 timer, men det bør uansett være en slik adgang for dem som trenger det.

Arbeidsgruppa foreslår at norskopplæringen avsluttes senest fem år etter at oppholdstillatelse er gitt, men dersom særlige grunner tilsier det, kan fristen utvides.

Det bør imidlertid vurderes særlige tiltak for enkelte innvandrere som har vært lenge i landet, men som har meget svake ferdigheter i norsk. Dette må eventuelt løses uavhengig av den undervisningen som tilrettelegges for den som kommer som nye til landet.

Gjennom lov, og regelverk og tilskuddsordninger skal det legges opp til at kommunene skal gi intensiv opplæring, og samtidig kan det vektlegges at opplæringen skal tilpasses den enkeltes opplæringsbehov og -nivå.

Norskopplæringen skal avsluttes med Språkprøven, og gjennom opplæringsløpet skal det avholdes diagnostiske prøver for å kartlegge deltakerens ferdighetsnivå. Slike prøver vil bidra til at opplæringsmålet for enkelte oppleves mindre fjernt. Opplæringen avsluttes når deltakeren har bestått Språkprøven, i løpet av 850/3000 timer og innen fem år.

Arbeidsgruppa anbefaler at asylsøkere som ikke har fått sin søknad behandlet innen seks måneder, får tilbud om norskopplæring. Antall timer registreres og trekkes fra plikten/retten til norskopplæring dersom asylsøkeren får positivt vedtak.

5.5 Arbeidsgruppas tilråding

Arbeidsgruppa foreslår at

• plikt til norskopplæring for voksne innvandrere defineres ved at krav om gjennomført norskopplæring settes som vilkår for å få bosettingstillatelse etter tre år. Det settes en øvre aldersgrense i samsvar med den som settes for deltakelse i introduksjonsprogrammet. Kravet stilles til dem som kommer til landet etter at et slikt vilkår er lovfestet.
• opplæringen skal omfatte 300 timer, derav 50 timer opplæring i samfunnskunnskap gitt på et språk deltakerne kan. Den pliktfestede opplæringen skal normalt være avsluttet i løpet av ett år og senest tre år etter at oppholdstillatelse er gitt.
• rett til opplæring i samme omfang (300 timer) skal også gjelde EØS-borgere, de som er eldre enn en eventuell aldersgrense, og innvandrere som er i opplæringsløp når retten eventuelt trer i kraft.
• i tillegg skal det gis opplæring inntil 850/3000 timer (inkl. 300 timer pliktopplæring), som forutsettes avsluttet senest innen fem år etter at oppholdstillatelse er gitt. Slik opplæring forutsetter gjennomført prøve ved avslutningen av forrige trinn i opplæringen. Opplæringen skal føre fram til Språkprøven.

5.6 Lovfesting av rett og plikt

Arbeidsgruppas tilråding innebærer at

• det skal lovfestes en individuell rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap tilsvarende det som skal kreves for bosettingstillatelse. Omfang med mer bør defineres gjennom forskrift, ikke direkte i lov. Vilkår for bosettingstillatelse må forankres i utlendingsloven.

• det forutsettes at kommunene skal ha en lovbestemt plikt til å tilby denne opplæringen. Videre tillegges kommunene i lov et ansvar for at innvandrere skal få ytterligere norskopplæring. Omfang og tidsfrist for å gi tilbudet fastsettes med hjemmel i lovbestemmelsen.
• eventuelt krav om bestått språkprøve for å få statsborgerskap må hjemles i lov om statsborgerskap.
• lovfestingen av plikten og retten kan enten gjøres i en eksisterende lov eller i egen lov.

Valg av lovfesting i egen lov eller i eksisterende lov må gjøres ut fra betraktninger om hva som er hensiktsmessig. Om formålsparagrafen i en eksisterende lov synes passende, og man ikke må gjøre altfor mange unntak eller tilføyelser i andre paragrafer, er det lovteknisk sett ingen grunn til å måtte lage en ny lov. Ønsker man at retten til norskopplæring primært skal oppfattes som et naturlig ledd i en utvikling av (voksne) innvandreres rettigheter, vil det også være nærliggende å bruke en eksisterende lov.

På den andre siden kan en ny og egen lov innebære en kraftigere markering av at det skjer en endring. En særlov vil kunne brukes til å understreke overfor allmennheten og innvandrerne selv at myndighetene nå tar i bruk plikt og rett til norskopplæring som et nytt virkemiddel for integrering i det norske samfunnet.

Velger man å bruke eksisterende lov, peker opplæringsloven seg ut. Formålsbestemmelsen til denne loven omtaler direkte opplæring som er spesielt organisert for voksne og som kommunen eller fylkeskommunen har ansvar for. Loven har et eget kapittel om slik opplæring, og norskopplæring for voksne innvandrere ser ut til greit å la seg innpasse i dette. På samme måte som for videregående opplæring (§ 4 A-3), må departementet i forskrift kunne bestemme hvem som har rett til slik opplæring, gjennomføring av opplæringen etc. I § 4 A-4 er det for øvrig gitt regler om kommunens og fylkeskommunens plikt til å sørge for opplæringen.

En sanksjonering av plikten med bøter vil kunne tas inn i opplæringsloven, slik det er gjort for plikten til grunnskoleopplæring. Om derimot sanksjonen skal være avslag på søknad om bosettingstillatelse, vil bestemmelsen i opplæringsloven bare framstå som en rett, siden sanksjonen vil ligge i utlendingsloven.

Voksenopplæringsloven har også vært vurdert, men framstår som et mindre aktuelt alternativ. Allerede lovens formålsbestemmelse med sitt dannelsesperspektiv passer dårlig til et tiltak som har integrering og yrkesaktivitet som mål. Loven er heller ingen rettighetslov, men handler i stor grad om tilskuddsordninger for studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner.