Finansiering av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap

Gruppa har fått i oppgave å vurdere hvordan tilskuddet til norskopplæring kan bli mer resultatorientert, og om det eventuelt kan samordnes for de som omfattes av integreringstilskuddet.

I dag finansieres kommunenes integrering av innvandrere gjennom integreringstilskuddet, tilskudd til norskopplæring med samfunnskunnskap og rammetilskuddet.

7.1 Dagens finansieringsordninger

7.1.1 Integreringstilskuddet

Integreringstilskuddet skal bidra til rask bosetting i kommunene av flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og familiegjenforente til disse. Integreringstilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittsutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de fire neste årene. Det blir gitt et tilskudd per person i totalt fem år. I 2002 er tilskuddet for fem- årsperioden kr 376 000 per person.

Kommunenes utgifter til bosetting av flyktninger og til norskopplæring blir hvert år kartlagt av Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Resultatene inngår i Regjeringens beslutningsgrunnlag for å fastsette satsene for integreringstilskuddet og norskopplæring for voksne innvandrere.

Integreringstilskuddet er et tilskudd uten avregning/tilbakebetaling. Tildelingskriteriet er en enhetspris multiplisert med et objektivt kriterium, antall bosatte i de siste fem årene. Dersom kommunene har en effektiv integreringspolitikk, vil kommunene kunne omdisponere til andre formål. Tilskuddsordningen er resultatorientert.

7.1.2 Øremerket tilskudd til norskopplæring

Formålet med tilskuddet er å bidra til at kommunene tilbyr voksne innvandrere opplæring i norsk med samfunnskunnskap til et nivå som gir tilstrekkelig kunnskaper til videre utdanning, yrkes- og samfunnsdeltakelse. Målgruppa er flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag, innvandrere og familiegjenforente til disse, personer under kollektiv beskyttelse og asylsøkere. Det gis tilskudd per undervisningstime og per deltaker per time. I 2002 er tilskuddet kr 404 per undervisningstime og kr 19 per deltaker per time.

I prinsippet er dette et tilskudd med avregning/tilbakebetaling. Statstilskuddet beregnes som et produkt av en enhetspris multiplisert med antall timer, som ikke er et objektivt kriterium.

Fordelen med tilskuddsordningen er at den er fleksibel i forhold til raskt skiftende antall deltakere og deltakernes behov for tilrettelegging. Tilskuddet er innrettet på klasseromsundervisning, er ikke spesielt resultatorientert og stimulerer ikke til bruk av nye organiserings- og undervisningsformer.

7.1.3 Forsøk med særtilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner

Det pågår forsøk med særtilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner, og tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og integreringstilskuddet inngår i forsøket. Det siste året i forsøksperioden er 2003, og forsøket vil deretter bli evaluert.

Tildelingen av tilskuddet til norskopplæring til forsøkskommunene baserer seg på det siste rapporterte deltakertallet i norskopplæringen. Det vil si at tildelingen baserer seg på to år gamle tall. Kommuner som har hatt stor vekst eller store variasjoner i deltakertallet, har meldt om at det vanskelig å prioritere norskopplæringen framfor andre behov som befolkningen har, når statstilskuddet fanger opp veksten to år etter at den har funnet sted. Det synes som om det i særlig grad er kommuner med statlige asylmottak som er utsatt for uforutsigbare og raske økninger i deltakertallet, men også beslutning om å bosette flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag kan øke omfanget av norskopplæringen. Dersom kommunene ikke får en årlig overføring som er i rimelig samsvar med behovet for opplæring, kan det innebære at de vil nekte eller nøle med å bosette.

7.2 Sammenslåing av norsktilskuddet og integreringstilskuddet

Tilskuddet til norskopplæring og integreringstilskuddet har samme formål. De skal bidra til god integrering av innvandrere. Målgruppa for disse to tilskuddene er ikke sammenfallende. Norsktilskuddets målgruppe er videre enn integreringstilskuddets.

Regjeringen vil i samsvar med Stortingets vedtak 18. april 2002 legge fram et lovforslag der kommunene blir pålagt å tilby nyankomne flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag, familiegjenforente til disse og personer omfattet av kollektivt vern et introduksjonsprogram. Målgruppa for introduksjonsprogrammet sammenfaller, med unntak av de som får kollektivt vern, med integreringstilskuddets målgruppe. Introduksjonsprogrammet skal inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og arbeidslivstrening, og kan i tillegg omfatte andre tiltak. Det er kommunene som skal ha ansvaret for å gjennomføre programmene. Programmene finansieres gjennom integreringstilskuddet og norsktilskuddet.

Et argument for sammenslåing av tilskuddene er sammenfall i formål og målgruppe og at kommunene må legge opp et helhetlig introduksjonsprogram innenfor rammen av disse to tilskuddene.

Retten og plikten til opplæring i norsk og samfunnskunnskap må etter arbeidsgruppas vurdering også gjelde arbeidsinnvandrere og deres voksne familiemedlemmer, som verken omfattes av integreringstilskuddet eller introduksjonsprogrammet. Dersom norskopplæring for de som omfattes av integreringstilskuddet/introduksjonsprogrammet, innlemmes i integreringstilskuddet, må norskopplæringen for arbeidsinnvandrere og deres voksne familiemedlemmer finansieres gjennom et eget øremerket tilskudd til norskopplæring eller gjennom rammetilskuddet.

7.3 Rammetilskudd

I Sem-erklæringen heter det at øremerkede tilskudd til kommunene skal reduseres og kun være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringer i en startfase. Etter en periode må de øremerkede midlene bli innlemmet i rammetilskuddet. Den generelle hovedregelen i kommuneopplegget er derfor å redusere antall øremerkede tilskuddsordninger, og at rammefinansiering bør være hovedfinansieringsformen for kommunesektoren.

Rammetilskudd er midler kommunene kan bruke fritt innenfor rammen av lov- og avtaleverk. I prinsippet bidrar rammefinansiering til å styrke lokaldemokratiet, at tjenesten blir produsert til lavest mulig kostnad (kostnadseffektivitet), og at tjenestetilbudet bli tilpasset befolkningens behov (prioriteringseffektivitet). Når befolkningen gjennom lov er gitt en rett og plikt til en bestemt tjeneste og kommunen en tilsvarende plikt til å gi tilbudet, vil en betrakte øremerket tilskudd til denne tjenesten som en sterk styring av kommunene. Hvis innvandrere får en lovhjemlet rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og det blir en kommunal plikt til sørge for opplæringen, er innvandrernes behov i utgangspunktet ivaretatt gjennom lovverket.

Kommunale og fylkeskommunale beslutninger kan komme i konflikt med nasjonale mål dersom lokaldemokratiet ikke fungerer tilfredsstillende. Det kan være et problem at minoritetsgrupper får lite gjennomslag i de lokale prosesser. Øremerkede tilskudd kan virke som et nasjonalt vern for disse gruppene. Selv om innvandrere får en lovhjemlet rett til norskopplæring, kan kommunen gjennom sine prioriteringer påvirke omfanget og kvaliteten på tilbudet på en måte som ikke er forenlig med målene for integreringspolitikken. Fordelingsmekanismene i inntektssystemet vil heller ikke kunne ivareta at innvandrere er ujevnt fordelt mellom kommunene, og at deltakertallet kan variere sterkt fra ett år til det neste.

Samarbeidet mellom stat og kommune om integreringsarbeidet baserer seg på at utgiftene til bosetting og integrering av flyktninger, personer med opphold på humanitært og familiegjenforente til disse skal beregnes årlig, og dokumentasjonen inngår i beslutningsgrunnlaget for å fastsette tilskuddssatsene. Denne forutsetningen kan ikke ivaretas gjennom rammetilskuddet.

7.4 Stykkprisfinansiering/øremerket tilskudd

En ordning med stykkprisfinansiering vil si at bevilgningen fordeles etter aktivitet/måloppnåelse. En kan ha både statlig og kommunal stykkprisfinansiering. Ved kommunal stykkprisfinansiering tildeles kommunene midler i en ramme fra staten, og kommunen stykkprisfinansierer den kommunale tjenesten. Systemer for stykkprisfinansiering kan utformes på mange forskjellige måter.

Ulike former for stykkprisfinansiering kan kombineres med brukerbetaling og frihet for brukerne til å velge tilbud. Dersom visse forutsetninger er til stede, vil dette gi større konkurranse, noe som igjen kan forbedre kostnadseffektiviteten, dvs. bidra til bedre kvalitet på norskundervisningen til lavere pris. I tillegg kan brukerne oppleve økt valgfrihet som er et gode i seg selv.

Brukerbetaling kan bidra til at produsentene i større grad legger vekt på brukernes ønsker og behov ved utforming av tjenestetilbudet. For å unngå at potensielle brukere med lav inntekt ikke får den ønskede opplæringen, kan en oppnå samme effekt ved å benytte et system med lærekontoer, "learning accounts", som flere OECD-land bruker.

Brukervalget kan omfatte alle offentlige og private tilbydere, eller det kan begrenses til et utvalg av tilbydere, både private og offentlige. Videre kan brukerne benytte tilbydere over hele landet, eller valgmulighetene kan avgrenses til den enkelte kommune, fylke eller region.

For å oppnå effektiviseringsgevinster ved stykkprisfinansiering, kombinert med brukerbetaling/lærekontoer og fritt brukervalg, må visse forutsetninger ved "markedet" være oppfylt:

• tilbudssiden må by på reelle alternativer. Det innebærer bl. a at det må være tilstrekkelig antall tilbydere/kapasitet til akseptable priser innenfor akseptabel reiseavstand.
• tilbyderne må sørge for at brukerne får tilstrekkelig informasjon om de ulike alternativene.
• brukerne må kunne tilegne seg informasjon om de ulike alternativene, og de må vite hvordan de skal gå fram for å velge tilbyder. Jo større valgfrihet, jo mer ressurssterke må forbrukerne være.

Et system med stykkprisfinansiering kan etableres innenfor en statlige øremerket ordning. Et alternativ kan imidlertid være å overlate til kommunene å utvikle stykkprisfinansiering.

Fritt brukervalg innebærer at det også må utvikles systemer for å kvalitetssikre tilbudene.

7.5 Oppsummering og konklusjon

En eventuell sammenslåing av norsktilskuddet og integreringstilskuddet innebærer at det må beholdes et særtilskudd til norskopplæring for den gruppa som ikke omfattes til integreringstilskuddet og som skal ha opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunene må som i dag samordne tildeling fra to kapitler på statsbudsjettet når de skal organisere integreringsarbeidet. I dette ligger det ikke noen forenkling. Arbeidsgruppa tilrår derfor ikke at særtilskuddet til norskopplæring slås sammen med integreringstilskuddet.

Det synes videre at dagens tilskuddsordning til norskopplæring ikke i tilstrekkelig grad fremmer formålseffektivitet og kostnadseffektivitet. En lovfestet rett til norskopplæring innebærer at en også må vurdere om det er ønskelig og hensiktsmessig å innlemme det i rammetilskuddet. Hvis det skal opprettholdes et særtilskudd til norskopplæring, må det utvikles et nytt tilskuddssystem, som både ivaretar kostnadseffektivitet, formålseffektivitet og som legger til rette for fleksible opplæringsformer og pedagogisk differensiering. En må også utrede nærmere om og hvordan en kan utvikle et system som fremmer fritt brukervalg. En må videre vurdere konsekvensene av en eventuell beslutning om at arbeidsgiver skal betale for norskopplæringen for ufaglærte arbeidsinnvandrere, jf høringsnotat fra KRD av 11. juni 2002 med høringsfrist 15.september 2002.

Vi foreslår derfor at det nedsettes en arbeidsgruppe som får i oppdrag å utforme en tilskuddsordning som er kostnadseffektiv, formålseffektiv og som er enkel å administrere. Arbeidsgruppa må levere sin innstilling innen utgangen av 2003.