Historisk arkiv

Modeller for finansiering...

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Modeller for finansiering av skolepenger

Prosjektgruppen har drøftet ulike modeller for finansiering av skolepenger i utlandet. Nedenfor presenteres og drøftes hovedprinsipper for de ulike alternativene.

Videreføring av dagens ordning med bedre faglig styring

Dagens modell for gebyr- og tilleggsstipend har mekanismer for å ta fagområder inn og ut av listen over utdanninger som gir rett til gebyrstipend ved profesjonsutdanning og lavere grads utdanning.

Prosjektet mener at man ved en eventuell videreføring av dagens ordning må legge opp til en bedre faglig styring enn i dag. Beslutninger om hvilke fag og utdanninger som gir rett til finansiering av skolepenger avgjøres i dag i de årlige budsjett­behandlingene. Disse prosessene tar lang tid, slik at man ikke oppnår den dynamikken i ordningene som er nødvendig for at listene til enhver tid skal være oppdaterte i forhold til samfunnets behov for arbeidskraft, og i forhold til hvilke læresteder i utlandet som bør være inkludert på tilleggsstipendlisten ut fra en kvalitetsvurdering. Ved en eventuell videreføring av dagens ordninger bør det derfor vurderes å legge faglige vurderinger og beslutninger om endringer i listene til et annet organ enn departementet.

En slik løsning forutsetter at det utarbeides klare kriterier for utvelgelse av fag som skal stå på listen. Kriteriene må oppfattes som objektive og rettferdige i forhold til kvalitet, behov og dimensjonering. Det å legge faglige vurderinger ut av departementet til et faglig organ kan både gi større legitimitet og større fleksibilitet i ordningen. En videreføring av dagens ordning, men med sterkere faglig styring, vil trolig kreve mer administrative ressurser.

Sterkere styring av ordningen kan medføre bedre kontroll over utgiftsveksten. Likevel viser erfaringer at begrensninger av hvilke fag som er godkjente for gebyrstipend ikke nødvendigvis medfører at utgiftene reduseres. Tvert i mot kan tallene tyde på at studentene heller velger seg til fag som er godkjent for gebyrstipend, kanskje fordi de allerede har bestemt seg for at de vil studere i et bestemt land.

RUGTs modell for differensiert skolepengestipend

RUGT har hatt som hovedinnvending mot dagens finansiering av skolepenger at den har en kategorisk enten/eller-inndeling. Ulike utdanninger og studieprogrammer er enten med eller ikke med i ordningene. Utvalget har derfor foreslått å innføre en modell for differensiert skolepengestipend, hvor det åpnes for stipendiering med ulike satser, avhengig av prioritering. Skolepengestipend til ulike utdanninger er i modellen foreslått satt inn i en matrise med ulike prioriteringer/satser hvor det tas hensyn til:

  • faglig nivå (høyere/lavere grad)
  • geografisk område/land
  • lærestedenes status
  • studieprogrammenes innhold

Fag/land/lærested

Prioritet I

Høy sats

Prioritet II

Middels sats

Prioritet III

Lav sats

Høyere grad

Fag

Land

Utvalgte læresteder

Fag

Land

Utvalgte læresteder

Fag

Land

Utvalgte læresteder

Lavere grad

Fag

Land

Utvalgte læresteder

Fag

Land

Utvalgte læresteder

Fag

Land

Utvalgte læresteder

I utvalgets vurdering av modellen er det antydet at enkelte studieprogrammer ikke bør inngå i modellen. Dette vil være utdanninger som ikke holder mål kvalitetsmessig, og hvor det ikke bør gis stipend til gjennomføring av en utenlandsk utdanning. Utdanninger på lavere grads nivå kan også tas ut dersom det av ulike grunner ikke er ønskelig å stimulere til gitte fag, læresteder eller land.

Modellen gir rom for å skille mellom høyere og lavere grads studier. Den vil også tillate en differensiering mellom fag og geografiske områder for å imøtekomme ønsket om økt geografisk spredning. Hvor store stipend som skal gis til dekning av skolepenger, vil avhenge av hvilke konkrete satser som anvendes for de ulike prioritetene og hvilke maksimalbeløp som fastsettes.

Det kan tenkes ulike forenklede varianter av denne modellen ved å redusere antall kriterier i matrisen. For eksempel kan det differensieres kun på nivå ved at alle fagretninger er godkjent for stipend, og ved at det gis høyere stipendsats for høyere gradsstudier, og lavere stipendsats for lavere gradsstudier.

Modellen for differensiert skolepengestipend kan gi en mer målrettet bruk av midlene inn mot prioriterte utdanninger. Modellen innebærer imidlertid stor grad av administrasjon og styring, og det kan være problematisk fortsatt å operere med lister som kan oppfattes som forskjellsbehandling av land og læresteder. Samtidig vil modellen bli enklere enn dagens ordninger ved at egen ordning for tilleggsstipend faller bort. Et viktig spørsmål ved eventuell innføring av en slik modell vil, som for en videreføring av dagens ordning, være hvem som skal vurdere det enkeltes land/fag/læresteds prioritering i modellen.

Midler via universitetene og høyskolene

I Kvalitetsreformen legges det vekt på å styrke mulighetene for at flere studenter enn i dag skal kunne ta deler av studiet i utlandet. Dersom målsettingene i reformen skal legges til grunn for fordelingen av midler til dekning av skolepenger, kan man tenke seg en modell der det overføres midler fra gebyrstipendordningen til norske læresteder til kjøp av studieplasser i utlandet. En slik kanalisering av midler vil styrke universitetenes og høyskolenes muligheter til å inngå avtaler med utdannings­institusjoner som tar skolepenger, og eventuelt få rimeligere ordninger når de forhandler på vegne av et større antall studenter.

En slik løsning vil også gi større mulighet til å se kostnader til internasjonalisering i sektoren i sammenheng. Modellen vil videre kunne forhindre uhemmet utgiftsvekst i forbindelse med forventningen om at flere vil reise ut som følge av Kvalitetsreformen, idet forslaget innebærer at finansieringen for delstudentene gjøres om fra en rettighets­ordning til en ordning med budsjett-tak. På lengre sikt kan dette medføre innskrenkning av mulighetene for oppkjøp av studieplasser, dersom veksten i antallet studenter som vil reise ut blir som forventet. Man kan da se for seg et press fra norske læresteder om ytterligere midler til kjøp av studieplasser ute. Det må også påregnes merarbeid og merkostnader til administrasjon ved institusjonene som følge av en slik ordning.

Modellen innebærer dessuten mindre valgfrihet for studenter som ønsker å ta delstudier i utlandet. I dag følger midlene studentene, og studentene kan dermed velge relativt fritt hvor de ønsker å gjennomføre delstudiene sine, forutsatt at opplegget de velger kan inngå som del av utdanningen de tar i Norge. Ved en modell der de norske lærestedene kan inngå avtaler, eventuelt kjøpe studieplasser ute, risikerer man opphopning av norske delstudenter ved enkelte læresteder i utlandet.

Rammestyrt modell

Støtteordningene gjennom Lånekassen er rettighetsordninger. Av hensyn til utgiftsvekst og budsjettstyring kan en alternativ modell for finansiering av skolepenger være å omgjøre dagens ordning til en ren rammestyrt ordning. Dette innebærer at budsjettrammen vil sette begrensninger på antall stipend som kan deles ut, eventuelt begrense størrelsen på stipendene. En rammestyrt ordning kan eventuelt kombineres med begrensninger på fag og/eller nivå. En slik ordning vil kunne være problematisk i forhold til utdanningsstøtteloven, og vil dermed vanskelig kunne administreres av Lånekassen.

Prosjektets forslag til ny modell for skolepengestøtte

Prosjektet ser det som lite hensiktsmessig å videreføre en ordning der det legges begrensninger for hvilke fag som gir rett til støtte til skolepenger i utlandet. Behovet for og ønsket om arbeidskraft med internasjonal utdanningsbakgrunn og erfaring er økende, og stadig nye yrker og utdanninger gjør det vanskelig å velge ut hvilke utdanninger som skal være godkjent for finansiering av skolepenger. Hensynet til studentenes valgmuligheter bør etter prosjektets vurdering også veie tungt. Et rent økonomisk argument for faglige begrensninger synes også å være lite relevant i denne sammenheng. Utgiftene i ordningen har snarere økt enn blitt redusert, selv ved til dels kraftige innstramminger i dagens ordning.

Prosjektet vil derfor foreslå følgende nye modell for finansiering av skolepenger:

  • Lister over utdanninger som gir rett til finansiering av skolepenger utgår. Alle fagretninger skal ha adgang til finansiering av skolepenger.
  • Dagens gebyrstipend, som i sin helhet gis som stipend, foreslås omgjort til skolepengestøtte som gis delvis som stipend og delvis som lån.

I modellen tas det utgangspunkt i at skolepenger skal finansieres med samme sats som dagens gebyrstipend. Innenfor denne modellen kan man se for seg ulike innretninger og kombinasjoner av låneandel og differensiering.

For eksempel kan en mulig løsning være ikke å differensiere mellom nivå eller mellom gradsstudenter og delstudenter, slik at alle grupper har lik stipend- og låneandel. ANSA vil gå inn for en slik løsning der det ikke differensieres mellom ulike grupper.

Gradsutdanning, lavere grad

Gradsutdanning, høyere grad

Delstudier

Stipend

70 pst.

70 pst.

70 pst.

Lån

30 pst.

30 pst.

30 pst.

Innenfor modellen kan man også differensiere låne- og stipendandelen, for eksempel mellom utdanningsnivå. Forholdet mellom lån og stipend for de ulike student­gruppene kan justeres i henhold til politiske prioriteringer. Eksempelvis kan låneandelen gjøres større på bachelornivå enn på mastergradsnivå, og skolepenger ved delstudier kan finansieres med 100 pst. stipend. En slik innretning vil synliggjøre et ønske om å stimulere til høyere grads utdanning i utlandet sterkere enn lavere grad, og bygge sterkere opp under målsettingen i Kvalitetsreformen om flere delstudenter i utlandet.

Gradsutdanning, lavere grad

Gradsutdanning, høyere grad

Delstudier

Stipend

50 pst.

70 pst.

100 pst.

Lån

50 pst.

30 pst.

0 pst.

Drøfting av modellen

Begrensninger av hvilke fagområder som er godkjent for gebyrstipend har vist seg å gi uheldige virkninger, både for studenter som har planlagt en utdanning og for avtaler som er inngått mellom læresteder i Norge og utlandet. Noen studenter opplever det også som urettferdig at nettopp det faget de ønsker å studere ikke er godkjent for gebyrstipend. I tillegg er vurderingene av hvilke fag som er godkjent vanskelige å foreta, jf. drøftingene knyttet til arbeidslivets behov, dimensjonering av utdannings­kapasitet og kvalitet. Prosjektet ser det derfor som uhensikts­messig å videreføre dagens ordning med begrensninger på fagretninger, en vurdering også ANSA støtter.

Finansiering av skolepenger gis i dag i sin helhet som stipend til studenter som har rett til slik støtte. For mange studenter innebærer støtten til dekning av skolepenger at de ikke får ekstra utgifter til dette, og ordningen inneholder dermed ingen økonomiske incentiver for studentene når det gjelder å vurdere studiested og studieland. En modell der deler av skolepengestøtten finansieres ved lån vil i større grad ansvarliggjøre studentene ved valg av utdanning i utlandet. Det er rimelig å anta at innføring av en viss låneandel i skolepengestøtten vil motivere studentene til å vurdere konsekvensen av utdanningsvalget mer grundig, både i forhold til jobbmuligheter etter endt utdanning og ikke minst kvaliteten på utdanningen de velger. Delvis lånefinansiering av skolepengene vil også kunne motivere en del av studentene til å velge land der det ikke betales skolepenger, eller land der skolepengene er på et lavere nivå enn i de landene som i dag tar imot flest norske studenter. På denne måten kan modellen også kunne bidra til økt geografisk spredning av studentene, og dermed også til at flere studenter velger seg til ikke-engelskspråklige land. Dette kan man legge inn ytterligere incentiver for å oppnå, for eksempel ved å innføre tilretteleggingssemester for studenter som velger å ta utdanning i utlandet, jf. drøfting i kapittel 7. 7ANSA ønsker at tilretteleggingstiltak som stimulerer til geografisk spredning av norske utenlandsstudenter, i form av et forberedende språksemester, må innføres uavhengig av modell for finansiering av skolepenger.

Ved å gå bort fra bruk av lister kan man si at departementet gir fra seg et styringsredskap som kunne være tjenlig i situasjoner der det er ønskelig med rask endring i opptaket. Med en lånekomponent kan man risikere at tilgangen på kandidater fra utlandet som Norge har behov for blir lavere enn i dag. Eventuelle atferdsendringer er vanskelige å forutsi. Det vil bli viktig å følge med på hvilke virkninger den nye modellen vil gi. Dersom en ny modell fører til vesentlig færre studenter i utlandet på fagområder hvor Norge trenger arbeidskraft, kan dette eventuelt bøtes på ved å gi skolepengestøtten som rent stipend for visse utdanninger. Det vil være særlig aktuelt på områder hvor det er vanskelig å øke kapasiteten i Norge, for eksempel ved mangel på kvalifisert undervisningspersonell.

En konsekvens av modellen vil være at en del studenter vil få økt gjeldsbyrde. Modellen kan dermed oppleves å ha en dårligere sosial innretning enn i dag, noe blant andre ANSA har påpekt. ANSA har også fremhevet at delvis lånefinansiering vil være en ekstra belastning for studenter i viktige samarbeidsland som har høye skolepenger, med USA i første rekke. Samtidig vil modellen føre til en viss utjevning mellom studenter i utlandet og studenter ved norske private høyskoler, fordi norske studenter i dag får stipend til dekning av skolepenger i utlandet, mens studenter som tar utdanning ved private læresteder i Norge kun får lån til dekning av skolepengene. Prosjektet vil presisere at det ikke er et mål å utjevne dette forholdet helt fordi det er ønskelig å stimulere til at studenter tar utdanning i utlandet.

Støtte til dekning av skolepenger er i dag begrenset til bachelor- og masterstudier. Doktorgradsstudier er ikke inkludert i ordningen med gebyrstipend, men kandidatene kan få ordinær støtte gjennom Lånekassen, og mange har stipendiatstillinger med lønn. Innføring av nytt gradssystem kan medføre at flere vil velge å ta Ph.D.-utdanning, både i Norge og i utlandet. På sikt bør det vurderes om også disse studentene skal inkluderes i ordningen.

Eventuell mulighet for utvidet låneadgang

Forslaget om ny modell for skolepengestøtte innebærer at mange studenter fortsatt vil oppleve at finansieringen gjennom Lånekassen ikke fullt ut dekker de faktiske skolepengene ved de utenlandske lærestedene. Et spørsmål er derfor om man bør åpne for at studentene skal ha anledning til å finansiere skolepengene i utlandet fullt ut med støtte fra Lånekassen, i form av større låneadgang. Det er mulig å se for seg en ordning der deler av skolepengene finansieres som skissert ovenfor, og at studentene i tillegg har anledning til å ta opp ekstra lån, dersom de ønsker det.

En slik løsning kan sies å være sosialt utjevnende, ved at man slipper å ta opp til dels store private lån for å studere i utlandet. På den annen side vil studentene ved utvidet låneadgang kunne sitte tilbake med større studielån etter endt utdanning. Det er heller ikke sikkert at utvidet låneadgang erstatter låneopptak i privat bank. Dersom man går inn for å gi utvidet låneadgang må man legge til grunn at studentene selv vil foreta avveininger i forhold til hvor stor gjeld de vil være i stand til å betjene etter endt utdanning.

Ved utvidet låneadgang bør det diskuteres hvorvidt det skal åpnes for finansiering på inntil 100 pst. av faktiske skolepenger, eller om det bør settes et tak, slik at ekstra lån gis opp til en fastsatt sats. Prosjektet anbefaler eventuelt det siste alternativet. I denne sammenhengen bør det også vurderes om en utvidet låneadgang skal gjøres tilgjengelig også for studenter ved private læresteder i Norge.

Tilleggsstipend eller stipendprogram

Dagens tilleggsstipend gir studenter anledning til å studere ved særlig dyre læresteder i utlandet, ved at de får ekstra stipend utover gebyrstipendet til dekning av skolepenger. Tilleggsstipend gis ut fra en liste over fag og utdanninger som er godkjent for ekstra finansiering. Prosjektet mener det er viktig at det finnes en slik ordning for studenter som kommer inn på særlig gode læresteder, og har drøftet to modeller for tilleggsstipendiering.

Videreføring av dagens tilleggsstipend

Ett alternativ er å videreføre dagens tilleggsstipendordning. Prosjektet mener dette forutsetter bedre oppdatering av listene over godkjente utdanninger enn hva som er tilfelle i dag. For å unngå potensiell konflikt med internasjonale forpliktelser må utvalg av utdanninger og læresteder basere seg på objektive kriterier. Samtidig er det viktig å ha fleksibilitet i ordningen, slik at læresteder som taper seg i kvalitet tas ut av listen, og eventuelle nye læresteder tas inn. Slike oppdateringer må gjøres jevnlig.

Prosjektet mener at faglige vurderinger i ordningen ikke bør gjøres av departementet, men av et uavhengig organ som har den nødvendige faglige kompetansen. Ordningen vil kunne administreres av Lånekassen som i dag.

Stipendprogram

Prosjektet foreslår en annen modell som innebærer å gjøre om dagens tilleggsstipendordning til et stipendprogram, hvor både delstudenter og gradsstudenter som kommer inn på særlig prestisjetunge læresteder kan søke om stipend i tillegg til støtten fra Lånekassen. Etter prosjektets vurdering bør et slikt program forvaltes av et faglig uavhengig organ. Programmet vil kunne gi særlig flinke studenter anledning til å studere ved svært dyre læresteder, uavhengig av sosial bakgrunn.

I et slikt program vil studenter kunne få tilleggsstøtte innen flere fagretninger enn hva som er tilfelle i dag. I dag er det stort sett økonomiske fag, markedsføring og informatikk som er omfattet av tilleggsstipendordningen. Organet som forvalter stipendprogrammet vil kunne foreta en faglig vurdering av søknadene fra hver enkelt student som søker stipend gjennom programmet, og vurdere lærestedets og studiets kvalitet. Dermed vil særlig gode studenter bli vurdert for stipend, uavhengig av hvilket fag de tar. På denne måten unngår man å rangere utdanninger, som dagens tilleggsstipendordning kan sies å gjøre.

I drøftinger med prosjektet har ANSA uttalt at de i utgangspunktet er positive til at dagens tilleggsstipendordning erstattes av et stipendprogram for utdanningsinstitusjoner av spesielt høy kvalitet.