Kapittel 2
Utdanningslandskapet – før og nå

2.1Historisk tilbakeblikk og noen utviklingslinjer

Lov om voksenopplæring kom i 1976 som den første i verden i sitt slag, og innebar et betydelig skille i det frivillige studiearbeidet i Norge. Med en ambisiøs målformulering om å skulle hjelpe mennesker til et meningsfylt liv åpnet loven et stort og utfordrende perspektiv for det frivillige studiearbeidet som en del av voksenopplæringen. Muligheten til å arbeide med opplæringstilbud som er ubundet av pensum og eksamen, og samtidig være et supplement til det offentlige utdanningssystemet, ga en frihet med store muligheter - og kanskje også etter hvert noen litt problematiske gråsoner.

På de drøye 25 år som har gått siden voksenopplæringsloven kom, har det skjedd store endringer i utdannings- og opplæringslandskapet i Norge. Målformuleringen står ved lag, selv om lovens virkeområde er blitt betydelig redusert på grunn av den generelle utviklingen og overføring av virksomheter til andre lover. Utdannings- og opplæringslandskapet er et helt annet i dag enn da loven kom, og noen endringer kan trekkes fram som betydningsfulle for de forhold som denne rapporten omhandler:

• I 1991 kom vedtak om ny godkjenningsordning med overgang fra refusjonsordning til rammestyrt tilskuddsordning for studieforbundene.
• I 1993 ble lov om brevskoler, som til da hadde regulert fjernundervisningsinstitusjonene, innlemmet i lov om voksenopplæring.
• Med Reform 94 ble det lovfestet rett til 3-årig videregående opplæring for 16 – 19-åringer, og fra 2000 ble retten utvidet til å gjelde voksne født før 1978 og uten fullført videregående opplæring.
• Opprettelse og utbygging av distriktshøgskolene økte tilgjengeligheten og fleksibiliteten i forhold til høyere utdanning. Dette ble ytterligere forsterket med omorganiseringen til statlige høgskoler i 1994 og etablering av Norgesnettet.
• Med Reform 97 ble grunnskolen utvidet til å bli 10-årig, og fra 2002 fikk alle voksne som trenger det rett til grunnskoleopplæring.
• I 1998 ble bestemmelsene om voksenopplæring på grunnskolens og videregående opplærings område flyttet fra lov om voksenopplæring til opplæringsloven.
• Den pågående Kompetansereformen med fokusering på realkompetanse har i betydelig grad åpnet og utvidet studiemulighetene for voksne.
• I 2003 gjennomføres Kvalitetsreformen av høyere utdanning som gir nye rammebetingelser også for etter- og videreutdanning på dette nivået.
• Fra 1. januar 2003 er det kommet ny lov og forskrift for folkehøgskolen som gir større frihet i opplegg og mulighet til å utvide tilbudene til nye grupper.

• Stortinget vedtok i mars 2003 lov om fagskoleutdanning. Denne hjemler tilbud som ikke har paralleller i det offentlige utdanningssystemet, og kan bidra til økte valgmuligheter.
• 5. juni 2003 avga Kvalitetsutvalget sin innstilling NOU 2003:16 "I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle", som bl.a. omhandler voksnes rettigheter til grunnskole og videregående opplæring.

En del av de nevnte lovendringene har skjedd uten at forskriftene til lov om voksenopplæring samtidig er blitt endret. Dette har ført til et uryddig regelverk hvor forholdet mellom lov og forskrift harmonerer dårlig, og hvor andre lover også regulerer opplæring for voksne. Lov om voksenopplæring regulerer i dag kun studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner og fungerer som en tilskuddslov. Andre tilbydere av voksenopplæring, det vil si kommune og fylkeskommune, reguleres gjennom opplæringsloven.

Utdanningsreformene som har vært gjennomført i løpet av de senere år har også bidratt til at vilkårene for voksne som ønsker opplæring har blitt endret, og dette får også betydning for rollen til studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

2.2Om studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner

Studieforbund

Det er i dag 23 offentlig godkjente studieforbund i Norge med mer enn 400 medlemsorganisasjoner, herunder de politiske partiene, de fleste arbeidstakerorganisasjonene og ulike livssyns- og interesseorganisasjoner. Lov om voksenopplæring § 10 og forskriftene gitt i medhold av denne legger følgende kriterier til grunn for godkjenning: Studieforbundene skal ha en demokratisk organisering med et valgt styre og minimum 2 medlemsorganisasjoner. De skal ha aktiviteter i minst 10 fylker og minimum 20 000 rapporterte undervisningstimer i året. Det er gitt unntak for de politiske partienes studieforbund og for de samiske studieforbundene. Studieforbundenes hovedoppgave er å tilby voksenopplæring ubundet av bestemte pensa og eksamener. Som regel har opplæringen form av studieringer og kurs av kortere varighet.

Tilskudd fordeles til sentralleddene i studieforbundene og skal nyttes til:

• Studieringer - ut fra gjennomsnittlig innrapportert timetall de siste tre år. Timer rapportert med lærer teller 1,5 timer uten lærer.
• Administrasjon - på grunnlag av gjennomsnittlig innrapportert timetall de siste tre år.
• Særlige målgrupper - ut fra gjennomsnittlig deltakertimetall de siste tre år.
• Studieringer på høyere nivå - hvert tiltak skal være faglig godkjent av en offentlig høgskole eller universitet.
• Pedagogiske utviklingsmidler og utvikling av opplæringstiltak for særlige målgrupper - tildeles etter søknad og forvaltes av VOX-Voksenopplæringsinstituttet.

Studieforbundene er organisert som medlemmer i Voksenopplæringsforbundet (Vofo). I tillegg har Vofo konsultative medlemmer av andre organisasjoner og institusjoner som har voksenopplæring, kompetanseutvikling og livslang læring som sitt virkefelt. Vofo har organisasjonsledd i alle fylker. Tilskudd til fellesorganet Vofo blir beskrevet i det årlige tilsagnsbrevet fra UFD.

Studieforbundene har tradisjonelt gitt opplæring som kan karakteriseres som kultur- og demokratilæring og folkeopplysning, men tilbyr også voksenopplæring med paralleller til skoleverket, fagopplæring og høyere utdanning, og med mulighet for privatisteksamen. Det er til dels store variasjoner i opplæringstilbudet mellom de ulike studieforbundene. Det var i 2002 registrert 667 727 deltakere fordelt på 52 181 kurs og 1 729 920 studietimer. Av kurs som var rapportert på ulike nivå, var 55 prosent på grunnskolenivå, 41 prosent på videregående opplæringsnivå og 4 prosent på universitets- og høgskolenivå. I 2002 var det 42 137 deltakere på kurs med tilbud om offentlig eksamen, 23 917 deltakere på kurs med tilbud om annen godkjent eksamen eller sertifisering og 13 050 deltakere på kurs med tilbud om intern eksamen. Dessuten er det rapportert inn 32 135 deltakere i opplæringstilbud for særlige målgrupper (§ 24). Deltakere ved de offentlig godkjente studieforbundene kan på visse vilkår søke støtte i Statens lånekasse for utdanning.

Frittstående fjernundervisningsinstitusjoner

Det var i 2002 rapportert fra 12 godkjente frittstående fjernundervisningsinstitusjoner i Norge. Virksomheten reguleres av lov om voksenopplæring § 11 og forskriftene gitt i medhold av denne, og institusjonene godkjennes av UFD. Til forskjell fra studieforbundene knyttes det ikke særskilte krav til organisasjonsform for fjernundervisningsinstitusjonene, som omfatter både organisasjoner (bl.a. FB), stiftelser (bl.a. NKI, NKS) og bransjeskoler (bl.a. PIL, VVS). Men det stilles krav om at fjernundervisningsvirksomhetene skal ha et ideelt, allmennyttig formål og være landsdekkende.

Tilskudd skal nyttes til:

• Opplæring ut fra studietimenormerte tilbud - på grunnlag av gjennomsnitt av innrapporterte timer de siste tre år.
• Utviklingsarbeid - kan ytes etter søknad.

Institusjonene er organisert under paraplyorganisasjonen Norsk Forbund for Fjernundervisning (NFF). I tillegg er offentlige universiteter og høgskoler, private institusjoner og bransjeopplæringssentre medlemmer i NFF. Tilskudd til fellesorganet NFF blir beskrevet i det årlige tilsagnsbrevet fra UFD.

I 2002 ble det holdt i underkant av 33 000 kurs og rapportert inn 29 749 kursfullføringer og 4 446 168 normerte studietimer. De fleste kursene har paralleller til det offentlige skoleverket. 19 531 kurs hadde tilbud om offentlig eksamen, hvorav 66 prosent var kurs på videregående opplærings nivå. Deltakere ved de offentlig godkjente fjernundervisningsinstitusjonene kan på visse vilkår søke støtte i Statens lånekasse for utdanning.

Kort vurdering av tilskuddsordningene

Tilskudd til studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner er rammestyrte. Det vil si at Stortingets årlige budsjettbehandling avgjør den totale budsjettrammen fra år til år.

Tilskuddet til studieforbund og tilskuddet til frittstående fjernundervisningsinstitusjoner gis i dag på ulike vilkår. I fjernundervisningsinstitusjonene er alle kurs normerte i henhold til retningslinjer utarbeidet av NFF og godkjent av UFD. Normeringen av studietimer var ment å sikre at omfanget på undervisningen skulle være i samsvar med opplegget i videregående opplæring og høyere utdanning. Imidlertid regnes også timer brukt til selvstudier inn i normeringen, slik at timetallet blir uforholdsmessig stort. Ordningen sikrer at tilsvarende studietilbud gir likt tilskudd uavhengig av kursarrangør, men ikke at tilskuddets størrelse samsvarer med opplæringens omfang eller at ulike arrangører gir like mye undervisning på lignende kurs.

I studieforbund er studietimer beregningsgrunnlaget for tilskudd, det vil si det faktiske antall timer kurset varer. Kursene er ikke normert, og dermed kan sammenlignbare kurs gis med ulikt antall studietimer og dermed også motta ulikt tilskudd. På den annen side sikrer ordningen at kursarrangørene får tilskudd basert på det faktiske omfanget av den undervisningen de gir.

Tilskuddsordningene har virket i vel ti år. I denne perioden er hele det offentlige utdanningssystemet vært gjennom flere reformer og blitt fornyet. Utviklingen tilsier at det er behov for endring, fornying og forenkling i regelverket for tilskudd til studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

Endring i aktivitet

I den generelle samfunnsutviklingen har fokus på kunnskap og kompetanse økt betraktelig de siste årene. I første omgang kunne en tenke seg at dette ville styrke aktualiteten til studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner, og at etterspørselen etter slik opplæring ville øke. Men situasjonen er at aktiviteten har avtatt.