Kapittel 4
Framtidig tilskuddsordning

Prosjektgruppen skisserer i dette kapittelet en framtidig tilskuddsordning for opplæring i regi av studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner. For å få til en helhetlig gjennomgang ser prosjektgruppen det som nødvendig å foreta en nærmere utforming av tilskuddsordningen i sammenheng med oppfølgingen av NOU 2003: 16. Med framtidig tilskuddsordning menes at en eventuell ny ordning bør utformes og iverksettes etter at finansiering av grunnopplæring for voksne er på plass. Gjennomgangen fra de foregående kapitler legges til grunn, og tilskuddsmodellen er utformet med den forutsetning, at det kommer i stand en egen finansiering for voksne rettighetsdeltakere som også omfatter denne typen opplæringstilbud gitt i regi av studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

4.1Bakteppe

I henhold til økonomiregelverket i staten er det to hovedgrupper tilskuddsordninger, tilskudd med avregning/tilbakebetaling og tilskudd uten avregning/tilbakebetaling. Til den siste ordningen hører bl.a. rammebevilgning som fordeles mellom tilskuddssøkere etter fastsatte kriterier. Prosjektgruppen vil tilrå at en utformer en ny tilskuddsordning i samsvar med nåværende ordning med rammebevilgning som fordeles mellom tilskuddssøkere etter nærmere definerte kriterier. En slik ordning vil være enkel å administrere både for tilskuddsmottaker og tilskuddsforvalter, samtidig som den gir nødvendig mulighet til målretting, forutsigbarhet og relativt enkel kontrolloppfølging. De prinsipper og bestemmelser som økonomiregelverket angir for tilskudd til private organisasjoner og institusjoner, forutsettes lagt til grunn for utforming av nytt tilskuddsreglement.

Prosjektgruppen mener det er hensiktsmessig å ha en ordning der opplæringsaktører får offentlig godkjenning for å tilby opplæring. En slik godkjenning vil fungere som et kvalitetsstempel og hindre at useriøse aktører opererer på feltet. For en del av tilbyderne kan dette være av like stor betydning som det økonomiske tilskuddet. Når en ny tilskuddsordning blir iverksatt, blir det også nødvendig at virksomhetene går igjennom en ny godkjenningsrunde basert på nye kriterier. Kriteriene fastsettes av UFD, og prosjektgruppen foreslår at VOX kan stå ansvarlig for godkjenningen. Prosjektgruppen foreslår også at forvaltningsoppgavene knyttet til tilskuddsordningen legges til VOX. Prosjektgruppen mener dette kan bidra til tettere samarbeid mellom VOX og voksenopplæringsmiljøene.

Slik tilskuddsordningen er i dag, må deltakere være over 14 år for å telles i tilskuddsberegningen for studieforbund, og slik har det vært siden loven kom til i 1976. Det er ingen formell aldersgrense for deltakelse i fjernundervisning. Prosjektgruppen har drøftet å fjerne aldersgrensen fordi vi mener dette er i tråd med målet om livslang læring for alle. Imidlertid kan dette føre til at aktører som også mottar støtte gjennom andre tilskuddsordninger får doble tilskudd, slik som for eksempel tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene. Prosjektgruppen tilrår at aldersgrensen settes til normal alder for avsluttet grunnskole, som nå er 16 år. Den enkelte aktør kan imidlertid velge å ta inn deltakere under denne alder, men de telles ikke med i beregningsgrunnlaget for tilskudd, og opplæringen skal være rettet mot målgruppen voksne.

Prosjektgruppen vil videre tilrå at en framtidig modell søker å unngå unntak fra kriterier og retningslinjer for enkelte aktører. Slike unntak som det opereres med i dag finner prosjektgruppen lite faglig begrunnelse for, samtidig som det er med på å gjøre tilskuddsordningen mindre tydelig og tyngre å administrere.

4.2Tilskuddsmodell

Prosjektgruppen vurderte i utgangspunktet en tredelt tilskuddsmodell - rettet inn mot uformell opplæring, rettighetsbasert opplæring og utdanning på høyere nivå. På bakgrunn av at Kvalitetsutvalgets forslag knyttet til finansiering av grunnopplæring kan få konsekvenser for tilskudd til opplæring i regi av studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner, er tilskudd til grunnopplæring foreslått tatt ut av den framtidige tilskuddsordningen.

Prosjektgruppens tilråding blir dermed en modell der tilskuddet deles opp i et generelt tilskudd til uformell opplæring og et tilskudd til opplæring på høyere nivå. En opplæringsaktør kan bli godkjent av UFD for det generelle tilskuddet - avhengig av organisering og opplæringstilbud – mens en høgskole eller et universitet må faglig godkjenne opplæringstilbudet på høyere nivå.

Generelt tilskudd

Frivillige, demokratiske organisasjoner vil i første rekke være de som er berettigede til det generelle tilskuddet.

For å bli godkjent skal organisasjonen:

• ha som hovedformål å drive opplæring av voksne
• drive i samsvar med norsk lov og regelverk
• være registrert i Brønnøysund-registeret med organisasjonsnummer
• kun ha frivillige organisasjoner som medlemmer
• ha et minimumsomfang av aktivitet og geografisk utbredelse

Virksomheten godkjenner, kontrollerer og tar opp sine egne medlemsorganisasjoner. Tilskudd skal gis til opplæring ubundet av pensa og skal nyttes til kostnader forbundet med de opplæringstilbud som rapporteres. Det forutsettes at deler av tilskuddet skal nyttes til utviklingsarbeid.

Det generelle tilskuddet innrettes mot kulturelle aktiviteter/kurs, motivasjon og folkeopplysning. Prosjektgruppen går ikke inn for å velge ut emneområder, men forslår at all opplæring ubundet av bestemte pensa skal omfattes av dette generelle tilskuddet. Bakgrunnen for dette er bl.a. målsettingene i Kompetansereformen om å anerkjenne all form for uformell læring, og det forutsettes at opplæringsaktørene tilpasser sine tilbud ut fra varierende lokale behov og etterspørsel. Det er også vanskelig å vurdere verdien av de ulike emner og kurs opp mot hverandre da dette sannsynligvis varierer fra deltaker til deltaker. Videre kan de samme tilbud være yrkesrelatert for noen deltakere, mens det er fritidsrelatert for andre. Imidlertid vil vi understreke at grupper/emner som mottar annen offentlige støtte, ikke skal omfattes av denne tilskuddsordningen. Ansvaret for å påse at dette ikke skjer, ligger hos tilskuddsmottakerne.

Prosjektgruppen ser det som viktig at Handlingsplan for Kompetansereformen 2000-2003 blir fulgt opp. Der heter det bl.a.:

"Målet er at alle voksne som trenger det, skal få mulighet til opplæring på grunnskolens område og at alle voksne som ikke har fullført videregående opplæring tidligere, skal få mulighet til slik opplæring."

Det er kjent at de gruppene som i størst grad trenger grunnopplæring, ofte har vansker med å søke opplæring på eget initiativ. For å delta i opplæringen er det for mange av avgjørende betydning å få informasjon, motivasjon og praktisk hjelp som setter dem i stand til å se nytten av opplæring. Prosjektgruppen foreslår derfor at det innenfor det generelle tilskuddet gis tilskudd til motivasjons- og hjelpetiltak for rettighetsdeltakere som trenger motivasjon og støtte for å begynne i opplæring. Når det settes i gang slike tiltak, må det samtidig planlegges opplæringstilbud som er tilgjengelige for de målgruppene som motiveres og rekrutteres, slik at de kan starte opplæringen ganske umiddelbart. For mange av deltakerne som rekrutteres gjennom slike tiltak er den tryggheten som opparbeides helt avgjørende både for at de skal begynne og fortsette med opplæringen. Det er derfor viktig at den instans som motiverer/rekrutterer også kan gi opplæring, eventuelt har et nært samarbeid med en opplæringsinstitusjon som gir de nødvendige tilpassede tilbud.

Det er viktig å gi like muligheter til opplæring slik at alle kan skaffe seg kompetanse ut fra egne forutsetninger, ønsker og behov. Prosjektgruppen mener at en andel av det generelle tilskuddet skal kunne nyttes til å redusere merkostnader som aktøren har i forbindelse med universell tilrettelegging av opplæringstilbud for særlige målgrupper. Med særlige målgrupper menes voksne som av ulike årsaker opplever hindringer i forhold til å kunne delta i de ordinære opplæringstilbud.

Prosjektgruppen ser at det generelle tilskuddet ikke vil kunne tildeles frittstående fjernundervisningsinstitusjoner. De er ikke organisert i tråd med de ovennevnte kriterier, og tilbyr i liten grad denne type opplæring.

Tilskudd til opplæring på høyere nivå

Det vil fortsatt være behov for spesielle tilrettelegginger for en del voksne som ønsker opplæring på høyere nivå, og tilskuddet kan bidra til utvikling av nye typer studier og bedre samarbeid mellom frivillig og offentlig tilbyder.

Tilskudd skal primært gå til tilrettelagte studier/studieformer på høyere nivå og være supplement til de tilbud som finnes i det universitets- og høgskolesektoren. Dette betinger samarbeid med en høyere utdanningsinstitusjon, idet fag- og studieplaner må være godkjent etter universitets- og høgskoleloven. Det kan opprettes samarbeidsavtale med vedkommende utdanningsinstitusjon, og avtalen må avklare ansvars-, arbeids-, kostnads- og finansieringsfordelingen i hvert enkelte tilfelle.

Dette tilskuddet vil kunne tildeles både studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

4.3Rapportering og beregningsgrunnlag

For å unngå kompliserte systemer som medfører mer administrativt arbeid enn nødvendig bør det, så langt det er mulig, settes like retningslinjer for rapportering og beregningsgrunnlag for tilskuddene.

Noen av elementene i rapporterings- og beregningsgrunnlaget vil være at:

• tilskuddet skal være aktivitetsbasert og operere innenfor minimumskrav og maksimumsramme beregnet ut fra aktivitetens omfang.
• tilskuddet må beregnes på en måte som er oversiktlig og lett å kontrollere, og som muliggjør sammenligning med beregninger i beslektede tilskuddsordninger.

• aktiviteten rapporteres til Statistisk Sentralbyrå (SSB) som enkeltkurs med antall kursdeltakere og varighet av kurset.
• aktiviteten regnes om til antall årsstudier som blir en enhetlig og sammenlignbar størrelse. SSB foretar omregning etter nærmere definerte omregningsenheter.
• tilskuddsforvalter beregner og tildeler tilskudd ut fra beregningsgrunnlaget fra SSB.

Som grunnlag for beregning av tilskudd foreslår prosjektgruppen å gå over fra å benytte gjennomsnitt av rapportert aktivitet siste tre år til å benytte aktørens sist avlagte regnskapsår. Dette sikrer en viss grad av forutsigbarhet og kontinuitet, samtidig som det gir mulighet til større grad av fleksibilitet i opplæringstilbudene ved at aktørene raskere kan tilpasse sine tilbud til skiftende behov og etterspørsel.

Minimumsgrense for aktivitet som berettiger til tilskudd, og maksimumsgrense for hva man kan få tilskudd til, fastsettes når ny tilskuddsordning trer i kraft. Utgangspunktet bør være aktivitet de tre siste årene under tidligere tilskuddsordning. Når ny tilskuddsordning har trådt i kraft, vil det registrerte årsvolumet gi grunnlag for sammenligninger og nye vurderinger. På grunnlag av innrapportert aktivitet kan det fastsettes nye minimumsrammer for å oppnå tilskudd, og maksimumsrammer for hvor mye tilskudd man kan få. Prosjektgruppen foreslår at det legges opp til en overgangsperiode på 2-3 år.

Denne beregningsmåten gir relevant beregningsgrunnlag for budsjettering både for tilskuddsforvalter og tilskuddsmottaker. Rapporteringen vil gi grunnlagsstatistikk og samtidig fungere som en kontrollmekanisme, slik at staten kontinuerlig kan vurdere om tilskuddet nyttes i tråd med formål og retningslinjer.

4.4Iverksetting og lovforankring

Prosjektgruppen foreslår at nåværende tilskuddsordning og -reglement videreføres i 2004. Dersom det vedtas innført en ny ordning bør denne kunne omtales i statsbudsjettet for 2005 og iverksettes tidligst 01.01.05. Det tas forbehold om at endringene må ses i sammenheng med vedtak som gjøres i tilknytning til oppfølgingen av NOU 2003: 16.

Siden lov om voksenopplæring ble vedtatt i 1976, har lovreguleringen av utdanning på flere områder endret karakter, særlig etter iverksetting av opplæringsloven og endringene i lov om universiteter og høgskoler. En del av ansvaret for voksenopplæringen ble lagt inn i opplæringsloven uten at forskriftene til lov om voksenopplæring ble endret. Dette har ført til at lov og forskrift ikke står i samsvar til hverandre, og regelverket fremstår som uryddig og unøyaktig. Lov om voksenopplæring regulerer i dag kun studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner og fungerer som en tilskuddslov. På denne bakgrunn mener prosjektgruppen at lov om voksenopplæring bør gjennomgås med tanke på lovens og forskriftenes tilpasning og samordning med øvrig lovgivning på utdanningsområdet. I den sammenhengen må en også vurdere hvilken lovforankring som i framtiden bør gjelder for studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.